Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 802/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w punkcie pierwszym oddalił skargę [...] S.A. w Krakowie; w punkcie drugim wyroku uwzględniając skargę A. Z. - C. uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 24 maja 2007 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz A. Z. - C. kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (punkt trzeci wyroku).
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że powyższym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez [...] S.A. w Krakowie oraz A. Z. - C. od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2007 r. Kolegium wskazało, iż organ I instancji ustalił na wniosek Krakowskiego Konsorcjum Inwestycyjnego "Krakoin" Sp. z o.o. w Krakowie warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna na działkach nr [...], nr [...], nr [...], wraz z infrastrukturą techniczną na tych działkach oraz na działkach nr [...], nr [...], nr [...], obr. [...], położonych przy ul. [...] w K.. Od powyższej decyzji odwołanie w imieniu [...] S.A. w Krakowie oraz A. Z. - C. złożył pełnomocnik radca prawny M. M., za pośrednictwem poczty w dniu 27 kwietnia 2007 r. Z potwierdzeń odbioru znajdujących się w aktach sprawy wynika, że zaskarżona decyzja została doręczona spółce [...] S. A. w Krakowie w jej siedzibie w dniu 12 kwietnia 2007 r. A. Z. - C. decyzję doręczono w dniu 12 kwietnia 2007 r. w miejscu zamieszkania - korespondencję odebrał dozorca domu, co stanowi realizację doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 43 k.p.a. i jest prawnie skuteczne.
A zatem, przewidziany w Kodeksie postępowania administracyjnego cztenastodniowy termin do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji rozpoczął bieg dla skarżących w dniu 12 kwietnia 2007 r. i upłynął w dniu 26 kwietnia 2007 r. Odwołanie zostało wniesione z uchybieniem przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. cztenastodniowego terminu do wniesienia. Kolegium zaznaczyło, że brak było podstaw do przywrócenia terminu na podstawie art. 58 k.p.a., bowiem strony odwołujące się nie zgłosiły stosownego wniosku oraz nie uprawdopodobniły, że uchybienie terminu nastąpiło bez ich winy. Skargi na powyższe postanowienie złożyli A. Z. - C. oraz [...] S.A. w K.. W obu skargach wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Spółka [...] S.A. w K. zarzuciła naruszenie prawa przez uznanie, że zaskarżona decyzja I pierwszej instancji została jej doręczona prawidłowo w dniu 12 kwietnia 2007 r., mimo wątpliwości, które winny być interpretowane na korzyść strony. Powołując treść art. 46 §1 k.p.a. podniosła, że data na zwrotnym potwierdzeniu odbioru budzi wątpliwość, czy doręczenie miało miejsce 12 kwietnia 2007 r., czy 13 kwietnia 2007 r., a nadto znajdujący się tam podpis - w którym nie podano imienia i nazwiska - nie identyfikuje w sposób wyraźny osoby odbierającej pismo.
A. Z. - C. zarzuciła naruszenie art. 43 k.p.a. i art. 44 k.p.a. stwierdzając, że decyzja organu I instancji nie została jej doręczona prawidłowo. Podniosła, że doręczenie zstępcze w trybie art. 43 k.p.a. w związku z art. 42 k.p.a. może być dokonane w miejscu zamieszkania strony. Skarżąca od 1995 r. nie mieszka przy ul. [...], lecz przy ul. [...], a jej prawidłowy adres był znany Urzędowi Miasta Krakowa. Ponadto przedmiotową przesyłkę odebrał ochroniarz. Następnie została ona przekazana do budynku biurowego spółki [...] S.A. w Krakowie w dniu 17 kwietnia 2007r., co potwierdza otrzymany przez nią egzemplarz decyzji. Powołując pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 14 sierpnia 1998 r. I SA/Gd/1457/96 (LEX nr 34760) skarżąca wskazała, że z uzasadnienia postanowienia organu II instancji nie wynika, by dokonujący doręczenia listonosz umieścił informację o doręczeniu zastępczym w oddawczej skrzynce pocztowej lub w drzwiach mieszkania.
W odpowiedziach na skargi Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o ich oddalenie. Kolegium podkreśliło, iż adres A. Z. - C. wykazany jest w ewidencji gruntów jako adres skarżącej, która w toku postępowania nie zawiadomiła organu I instancji o jego zmianie. Zwróciło uwagę na skuteczność wszystkich poprzednich doręczeń kierowanych na ten adres oraz szybką reakcję skarżącej na otrzymywane pisma. Zauważyło też, że uchybienie terminowi do wniesienia odwołania nastąpiło zarówno przez skarżącą jak i spółkę [...] S.A. w Krakowie, działających przez tego samego pełnomocnika, co świadczy, że jest to skutkiem wadliwego obliczenia terminu przez pełnomocnika. Kolegium wskazało, iż datę doręczenia spółce [...] S.A. decyzji organu I instancji potwierdzają na zwrotnym potwierdzeniu odbioru wpisy dokonane przez pracownika pod pieczęcią firmową, a także przez listonosza doręczającego decyzję i pieczęć dzienna placówki pocztowej, która odesłała zwrotne potwierdzenie odbioru przedmiotowej decyzji.
Uczestnik postępowania K. H. wniósł o oddalenie obu skarg podnosząc, że daty na zwrotnym potwierdzeniu odbioru skierowanej do spółki [...] S.A. w K. decyzji organu I instancji są czytelne, zaś fakt, że A. Z. - C. miała dwa miejsca zamieszkania nie pozbawia skuteczności jej doręczenia.
Uczestnik postępowania [...] "[...]" Sp. z o.o. w K. w piśmie z dnia 9 lipca 2007 r. wskazało, że brak jest wątpliwości co do daty doręczenia [...] S.A. w K. decyzji organu I instancji, które miało miejsce w dniu 12 kwietnia 2007 r. Odnośnie zarzutów A. Z. - C. Konsorcjum wskazało, że adres - Kraków ul. [...], podany jest w ewidencji gruntów jako adres skarżącej, która w toku postępowania nie zawiadomiła organu I instancji o zmianie adresu, czym naruszyła art. 41 § 1 k.p.a. Ponadto nieruchomość przy ul. [...] nadal pozostaje we władaniu skarżącej, a więc przesłanka, o której mowa w art. 42 § 1 k.p.a. jest spełniona (doręczenie w miejscu zamieszkania lub miejscu pracy), przy jednoczesnym niezależnym spełnieniu przesłanki, o której mowa w art. 41 § 2 k.p.a. Data przekazania decyzji do siedziby osoby trzeciej nie może mieć wpływu na bieg terminu na złożenie odwołania przez adresatkę decyzji.
Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji listonosz podał, że decyzję doręczył "dozorcy domu, który podjął się oddania przesyłki adresatowi", a "zawiadomienie o doręczeniu przesyłki umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata ".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając złożone skargi podkreślił, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Doręczenie decyzji winno czynić wymaganiom ustawowym określonym w art. 39 - 49 k.p.a. Brak doręczenia decyzji względnie ustalenie, iż zostało ono dokonane z obrazą przepisów kodeksu traktujących o doręczeniu (rozdział 8) oznacza, że termin ten nie rozpoczął biegu (wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 1996 r., SA/Ka 2966/95, niepublikowany, powołany w komentarzu do art. 129 k.p.a. - M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005).
Sąd wskazał, iż uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną, w razie której stwierdzenia organ odwoławczy wydaje postanowienie stwierdzające uchybienie terminu (art. 134 k.p.a.). Stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego, czy odwołujący się przekroczył termin określony w art. 129 § 2 k.p.a., w przeciwnym wypadku postanowienie takie narusza art. 7 i art. 77 k.p.a., co prowadzi do uchylenia postanowienia.
Sąd stwierdził, że bezspornym jest, iż odwołania stron od decyzji organu I instancji zostały wniesione przez pełnomocnika stron w dniu 27 kwietnia 2007 r. i strony nie składały wniosku o przywrócenie terminu. Korespondencja przeznaczona do spółki [...] S.A. w K. była kierowana na niekwestionowany przez stronę adres siedziby tego podmiotu przy ul. Armii Krajowej 17. Ze zwrotnego, w pełni czytelnego poświadczenia odbioru decyzji skierowanej na ten adres wynika, że przesyłkę doręczono adresatowi, tj. [...] S.A. w K. w dniu 12 kwietnia 2007 r. Data odbioru została wpisana przez osobę parafującą odbiór przesyłki przez adresata, która dysponowała pieczątką firmową spółki oraz przez listonosza. Wynika też z pieczęci dziennej placówki pocztowej odsyłającej zwrotne potwierdzenie odbioru.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest zasadne w zakresie dotyczącym stwierdzenia - na podstawie art. 134 k.p.a. - uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 27 marca 2007 r. przez spółkę [...] S.A. w K. i na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę złożoną przez spółkę.
Odnośnie skargi A. Z. – C. Sąd wskazał, że z akt administracyjnych wynika, iż korespondencja dla skarżącej kierowana była na adres - Kraków, ul. [...], który figuruje jako miejsce jej zamieszkania w wypisie z rejestru gruntów dla działki nr 220 z daty 8 września 2003 r. oraz w wypisie z rejestru gruntów dla tej działki z dnia 29 czerwca 2005 r. Jednakże w wypisie z rejestru gruntów z dnia 29 czerwca 2005 r. dla działki nr 219 jako adres zamieszkania skarżącej ujawniono - Kraków, ul. [...]. W pierwszym piśmie złożonym w odpowiedzi na zawiadomienie z dnia 14 maja 2004 r. o wszczęciu postępowania (zawiadomienie skierowane na adres przy ul. [...] w K., w którym zawarto pouczenie m. in. o treści art. 41 § 1 - 2 k.p.a.) skarżąca wskazała adres – K., ul. [...]. Ten tylko adres skarżąca podawała konsekwentnie w kolejnych pismach kierowanych do organu I instancji. Korespondencję dla skarżącej dalej wysyłano jednak nadal na adres przy ul. [...], która była tam doręczna różnym osobom.
Sąd uznał, że doręczenie A. Z. - C. decyzji organu I instancji na adres – K. ul. [...] nie jest skuteczne, zaś związany z jego dokonaniem termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął swojego biegu. Sąd przytoczył treść przepisów art. 42, art. 43 i art. 44 k.p.a., regulujących tryby doręczania pism w postępowaniu administracyjnym osobom fizycznym i stwierdził, że zastępcze formy doręczenia pism rodzą domniemanie prawne, że pismo zostało doręczone adresatowi. Zaznaczył jednocześnie, iż domniemanie to może zostać obalone, gdy adresat udowodni, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych. Wskazał, że w przepisie art. 41 § 1 k.p.a. chodzi np. o adres mieszkania, w którym strona stale przebywa (tak wyrok NSA z dnia 22 lipca 1998r., I SA/Kr 857/98, LEX nr 36019). Adres ten może zostać ustalony na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów, w ewidencji ludności, albo w inny sposób.
Z art. 41 § 1 k.p.a. wynika, że obowiązek zawiadomienia organu o każdej zmianie adresu dotyczy zmiany, która zaszła w toku postępowania. Jeżeli strona otrzyma zawiadomienie o wszczęciu postępowania wraz z pouczeniem w trybie art. 41 k.p.a., które skierowano na adres nie stanowiący jej miejsca zamieszkania należy uznać, że w pierwszym piśmie winna podać aktualne w tym zakresie dane, jednak bez potrzeby udzielania informacji, że powyższe stanowi zmianę adresu. Skarżąca, po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania już w pierwszym piśmie podała jako swój adres – Kraków, ul. [...], odmienny od danych zawartych wypisach z ewidencji gruntów sporządzonych przed datą wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, nie wyjaśniając, czy jest to jej adres zamieszkania. W tej sytuacji rzeczą organu I instancji było zażądanie od skarżącej stosownych wyjaśnień, dla zapewnienia skuteczności dokonywanych doręczeń.
Było to tym bardziej uzasadnione, że skarżąca zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie podjęła osobiście, podobnie jak kolejnych przesyłek, a ze zgromadzonego później materiału dowodowego wynika, że Kraków, ul. [...] figuruje jako jej miejsce zamieszkania w wypisie z rejestru gruntów dla działki nr 219. Taki adres uznano za właściwy i skierowano do skarżącej pismo z dnia 24 maja 2007 r., które podjęła osobiście. A zatem, co najmniej od tej daty nie zachodziły jakiekolwiek podstawy do dalszego kierowania korespondencji na adres, Kraków ul. [...].
Z uwagi na powyższe Sąd uznał za zasadną skargę A. Z. - C. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył uczestnik postępowania K. H., reprezentowany przez radcę prawnego M. S.. Wyrok zaskarżono w części, zarzucając naruszenie:
- 1. art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 134 k.p.a. w związku z art. 129 § 2 k.p.a. w związku z art. 42 §1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 43 k.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne K. H. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt II i III oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaznaczono, iż skarżąca kierowaną do niej korespondencję odbierała na adres mieszkania zlokalizowanego w budynku przy ul. [...] w K.. Doręczenia dokonywano w trybie przepisu art. 43 k.p.a. poprzez doręczenie dozorcy. Podkreślono, że w przypadku gdyby korespondencja kierowana była na niewłaściwy adres zostałaby podwójnie awizowana i powróciłaby do organu, względnie osoba zamieszkująca pod wskazanym adresem odmówiłaby przyjęcia przesyłki ze wskazaniem, że taki adresat nie zamieszkuje. Organ nie miał zatem podstaw, aby nabrać podejrzeń, co do właściwości adresu, skoro na tak kierowaną korespondencję skarżąca reagowała biorąc czynny udział w postępowaniu.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej wykładnia art. 41 § 2 k.p.a. dokonana przez Sąd jest błędna. Nieuzasadnione jest bowiem stanowisko Sądu, że opatrzenie pisma innym niż znajdujący się w aktach postępowania adresem stanowi prawidłowe zawiadomienie organu o zmianie adresu. Wspomniany przepis stanowi o wymogu skierowania do organu administracji publicznej oświadczenia, z którego w sposób jasny powinno wynikać, iż nastąpiła zmiana adresu. W niniejszej sprawie pismo, które Sąd zinterpretował jako skuteczne zawiadomienie o zmianie adresu stanowiło w istocie wyraz stanowiska strony dotyczącego merytorycznych zagadnień postępowania. Nie stanowiło ono oświadczenia woli zmierzającego do wzbudzenia po stronie organu wątpliwości co do prawidłowości adresu. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że skarżąca wniosła od doręczonej jej na adres przy ul. [...] decyzji odwołanie nie załączając wniosku o przywrócenie terminu.
W dniu 8 czerwca 2007 r. strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania podnosząc po raz pierwszy kwestię nieprawidłowości terminu. Gdyby podzielić stanowisko Sądu, iż decyzji nie doręczono w sposób prawidłowy, to wniesienie odwołania wymagałoby wykazania kiedy i w jaki sposób strona dowiedziała się o istnieniu decyzji i jaki termin na wniesienie odwołania jest właściwy. W takiej sytuacji właściwym środkiem jest wniosek o przywrócenie terminu. Wskazano, iż zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od doręczenia decyzji stronie. Wyjątkiem od tej zasady jest opisana w treści przepisu art. 58 §1 k.p.a. sytuacja, w której uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony i strona skierowała prośbę o przywrócenie terminu wraz z jednoczesnym dokonaniem czynności, dla której termin był określony (art. 58 § 2 k.p.a.). Skarżąca złożyła odwołanie dzień po upływie przewidzianego terminu jednak nie wniosła równocześnie o przywrócenie terminu, co więcej w samym odwołaniu nie kwestionowano skuteczności doręczenia. Oznacza to, że strona w chwili składania odwołania była przekonana o tym, iż decyzja wywołuje skutki prawne.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. Z. – C., reprezentowana przez radcę prawnego M. M., wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych. Podkreślono, iż korespondencja kierowana na adres przy ul. [...] w K. nie była podejmowana przez skarżącą osobiście, lecz doręczana była dozorcy budynku – przedmiotową przesyłkę odebrał ochroniarz pilnujący porządku w obrębie budynku. Ponadto organowi administracji publicznej znany był właściwy adres skarżącej przy ul. [...] w K.. Bezzasadne są również twierdzenia wnoszącego kasację, iż fakt wniesienia odwołania od decyzji świadczy o doręczeniu korespondencji na właściwy adres. Skarżąca składając odwołanie nie wiedziała, iż przekroczyła termin do jego złożenia. Wiadomość o przekroczeniu terminu powzięła dopiero, gdy doręczono jej postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 24 maja 2007 r. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania i wówczas złożyła wniosek o przywrócenie terminu.
Postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu nie wpływa ujemnie na możliwość złożenia wniosku o przywrócenie terminu i możliwość przywrócenia terminu przez organ. Nadto skarżąca nie ponosi winy w złożeniu odwołania jeden dzień po terminie. Przesyłkę listowną adresowaną na ul. [...] odebrał ochroniarz i w dniu 17 kwietnia 2007 r. przekazał ją do budynku biurowego spółki [...]" S. A. w K.. Skarżąca nie wiedziała, iż przedmiotowa przesyłka została doręczona wcześniej - nie została powiadomiona o fakcie doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 43 k.p.a., co stanowi naruszenie prawa skutkujące brakiem prawidłowego doręczenia przesyłki. Listonosz nie zostawił stosownego zawiadomienia w skrzynce pocztowej lub na drzwiach mieszkania. Przewidziane w art. 43 i 44 k.p.a. zastępcze formy doręczania korespondencji przez organy administracji publicznej rodzą wprawdzie domniemanie, że pismo zostało doręczone adresatowi, jednak domniemanie to może zostać obalone, gdy adresat udowodni, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych, co miało miejsce w niniejszym przypadku. A zatem, nawet w przypadku przyjęcia adresu przy ul. [...] za adres skarżącej doręczenie nie mogłoby zostać uznane za skuteczne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Przypomnieć też należy, iż naruszenie przepisów postępowania, podobnie jak naruszenie prawa materialnego, może przejawiać się w dwóch różnych formach, tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. W niniejszej sprawie strona nie postawiła należycie zarzutów skargi kasacyjnej, albowiem nie sprecyzowała, czy naruszenia przepisów postępowania upatruje w błędnej wykładni przepisów postępowania, czy też w niewłaściwym zastosowaniu określonych przepisów prawa. Jedynie odnośnie zarzutu podniesionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a dotyczącego art. 41 § 2 k.p.a., strona wskazała, iż Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni tego przepisu.
Niezależnie jednak od sposobu sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, iż skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Sądowi pierwszej instancji nie można bowiem skutecznie zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134, art. 129 § 2 i art. 42 § 1 k.p.a. jak też naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 43 k.p.a. oraz art. 41 § 2 k.p.a. - tak w postaci błędnej wykładni jak i niewłaściwego zastosowania powyższych przepisów.
Po pierwsze, zaskarżonemu wyrokowi nie można skutecznie przypisać zarzutu naruszenia art. 41 § 2 k.p.a. przez jego błędną wykładnię.
Z mocy art. 41 § 1 k.p.a. strony w toku postępowania oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu. W razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny - art. 41 § 2 k.p.a.
W niniejszej sprawie - jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji - z akt sprawy wynika, iż zawiadomienie z dnia 14 maja 2004 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie wysłane zostało do A. Z. - C. na adres: Kraków, ul. [...]. Zawiadomienie to zawierało pouczenie o treści art. 41 k.p.a. A. Z. - C. w piśmie z dnia 26 maja 2004 r., a więc w pierwszym piśmie złożonym w niniejszej sprawie, jako swój adres wskazała adres: Kraków, ul. [...]. W takiej sytuacji organ obciążał obowiązek doręczania A. Z. - C. wszelkich pism, w tym i decyzji, na podany w tymże piśmie adres.
Z treści art. 41 § 1 k.p.a., jak również pozostałych przepisów k.p.a., nie wynika, aby zawiadomienie organu o zmianie adresu musiało być dokonane w określonej formie – w odrębnym piśmie. Należy zatem przyjąć, że wystarczająca jest taka forma wskazania adresu, z której wynika, iż nastąpiła jego zmiana. Obowiązek zawiadomienia o zmianie adresu nie może być utożsamiany – wbrew stanowisku strony wnoszącej skargę kasacyjną - z koniecznością złożenia organowi odrębnego pisma, które zawiera informację o zmianie adresu. Dopuszczalna jest każda forma wykonania przez stronę obowiązku, o jakim mowa art. 41 § 1 k.p.a. pod warunkiem, że wynika z niej informacja o zmianie adresu strony. Strona może podać nowy adres zarówno w odrębnym piśmie skierowanym do organu, tj. piśmie informującym wyłącznie o zmianie adresu jak i w piśmie składanym w toku postępowania, w którym podnosi określone argumenty merytoryczne bądź zgłasza określone środki dowodowe.
Z tej przyczyny za prawnie skuteczne należy uznać podanie adresu w piśmie złożonym przez stronę w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w danej sprawie. Okoliczność, iż wcześniej ewentualnie toczyło się postępowanie w innej sprawie, nie oznacza, że stronę obciąża nieograniczony w czasie obowiązek powiadamiania organu o każdej zmianie swojego adresu. Z przepisu art. 41 § 1 k.p.a. jednoznacznie wynika, iż obowiązek zawiadomienia organu o zmianie adresu ciąży na stronie w toku postępowania administracyjnego, co należy odnieść do postępowania administracyjnego prowadzonego w określonej sprawie. A zatem, zakończenie w określonej sprawie postępowania administracyjnego decyzją ostateczną i prawomocną oznacza, iż stronę przestaje obciążać obowiązek ustanowiony w art. 41 § 1 k.p.a. Jeśli więc strona po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w danej sprawie składa pismo, w którym podaje swój adres, to jest to "typowe" wskazanie adresu w pierwszym piśmie składanym w toku postępowania.
W niniejszej sprawie trudno mówić o zmianie adresu w toku postępowania administracyjnego. Z akt administracyjnych nie wynika, aby A. Z. – C. w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie zmieniła swój adres.
Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, iż strona - otrzymując zawiadomienie o wszczęciu postępowania skierowane na adres nie stanowiący jej miejsca zamieszkania - winna w pierwszym piśmie podać aktualne dane. Nie oznacza to jednak konieczności udzielania dalszych wyjaśnień w tymże zakresie. Odczytanie adresu podanego w piśmie strony nie stanowi bowiem czynności skomplikowanej, która uzasadniałaby stosowanie nadmiernego formalizmu. Z tych przyczyn nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 41 § 2 k.p.a. Wobec skarżącej nie mogły mieć zastosowania skutki przewidziane w tym przepisie, gdyż skarżąca nie zaniechała obowiązku zawiadomienia organu o zmianie adresu, o którym mowa w art. 41 § 1 k.p.a.
Chybione są także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, a to z poniższych względów.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem, aby Sąd pierwszej instancji mógł zastosować ten przepis ustawa wymaga stwierdzenia, iż organ administracji dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można zapominać, iż sposób rozstrzygnięcia sprawy łączy się ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów i tak też uczynił Sąd pierwszej instancji. Jak stanowi art. 129 § 1 i 2 k.p.a. odwołanie od decyzji wydanej w I instancji wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia stronie.
Właściwe ustalenie daty doręczenia stronie zaskarżonej decyzji jak i wniesienia odwołania mają fundamentalne znaczenie dla ustalenia zachowania terminu, o jakim mowa w art. 129 § 2 k. p. a. W razie bowiem wniesienia odwołania po upływie przepisanego terminu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania (art. 134 k.p.a.).
O uchybieniu terminu do złożenia odwołania można mówić tylko wówczas, gdy termin ten rozpoczął swój bieg. W przypadku, gdy decyzja organu administracji publicznej jest doręczana stronom, termin do wniesienia odwołania biegnie od daty prawidłowego doręczenia decyzji. Ustawodawca, łącząc określone skutki prawne ze skutecznym doręczeniem pisma stronie (m.in. rozpoczęcie biegu terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a.), przewidział jednocześnie określone zasady doręczania pism przez organ administracji publicznej. Z. te regulują przepisy rozdziału 8 "Doręczanie" Działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 k.p.a.). Osobom fizycznym pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub miejscu pracy – art. 42 § 1 k.p.a. Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej – art. 42 § 2 k.p.a. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie - art. 42 § 2 k.p.a. W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się w trybie doręczenia zastępczego - art. 43 k.p.a. Pamiętać jednak należy, iż doręczenie przewidziane w art. 43 k.p.a. jest skuteczne tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w tym przepisie, a mianowicie: a) adresat musi przebywać pod adresem, na który skierowano korespondencję (choć w momencie doręczania przesyłki jest w tym mieszkaniu nieobecny – nieobecność czasowa nie jest związana ze zmianą miejsca zamieszkania lub pobytu); b) pismo przyjęła za pokwitowaniem osoba wymieniona w art. 43 k.p.a. (dorosły domownik, sąsiad lub dozorca domu); c) osoba odbierająca pismo podjęła się oddania pisma adresatowi; d) w oddawczej skrzynce pocztowej lub na drzwiach mieszkania adresata doręczyciel zamieścił zawiadomienie o doręczeniu zastępczym – w przypadku doręczenia pisma sąsiadowi lub dozorcy.
Ta forma doręczenia zastępczego pism procesowych odnosi się tylko do doręczania pism adresatowi w mieszkaniu. Doręczenie pisma osobie fizycznej w jej miejscu pracy (art. 42 § 1 k.p.a.) może być dokonane wyłącznie adresatowi (do rąk adresata), albowiem przepisy prawa nie przewidują doręczenia zastępczego w miejscu pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 620/06, [numer dowodu zakryty]; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 14 listopada 2002 r., sygn. akt III RN 115/02, OSNP 2004/1/3).
Aby uznać, iż doręczenie zastępcze dokonane zostało prawidłowo muszą zostać spełnione przesłanki określone w art. 43 k.p.a. W przeciwnym razie brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia decyzji stronie.
W niniejszej sprawie decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 27 marca 2007 r. została wysłana do A. Z. - C. na adres: Kraków, ul. [...], który organ ustalił na podstawie wypisu z rejestru gruntów z dnia 8 września 2003 r. dla działki nr 220 oraz wypisu z rejestru gruntów dla tej działki z dnia 29 czerwca 2009 r. Jak już wyżej zaznaczono A. Z. - C. w pierwszym piśmie złożonym w niniejszej sprawie (pismo z dnia 26 maja 2004 r.) jako swój adres wskazała adres: Kraków, ul. [...].
Podkreślić należy, że A. Z. - C. we wszystkich pismach kierowanych do organu I instancji – na co zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji – podawała tylko i wyłącznie adres ul. [...] w K., natomiast organ kierował korespondencję do A. Z. - C. na adres ul. [...] w K.. Tylko w jednym przypadku korespondencja w niniejszej sprawie została wysłana na adres [...] w K. (pismo Urzędu Miasta Krakowa z dnia 25 kwietnia 2005 r.) i tylko to pismo A. Z. – C. odebrała osobiście. Jednocześnie z akt administracyjnych nie wynika, aby korespondencja kierowana na adres przy ul. [...] w K. została kiedykolwiek osobiście odebrana przez A. Z. - C..
W tym stanie rzeczy wysłanie A. Z. - C. decyzji na inny adres niż podany w piśmie z dnia 26 maja 2004 r. należy uznać za wadliwe, a doręczenie zastępcze za pozbawione skutków prawnych.
W tej sytuacji zasadne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wadliwie przyjęło, że decyzja została skutecznie doręczona skarżącej w dniu 12 kwietnia 2007 r. w trybie doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 43 k.p.a. Z tych też względów Sąd pierwszej instancji trafnie uznał za wadliwe postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie – wydane na podstawie art. 134 k.p.a. o stwierdzeniu uchybienia przez A. Z. – C. terminu do wniesienia odwołania.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.