Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 751/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, w sprawie ze skargi B. I. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] września 2011 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Pismem z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach, poinformował B. I., w odpowiedzi na jej pismo dotyczące masztu antenowego znajdującego się na kominie budynku mieszkalnego usytuowanego na sąsiedniej działce nr [...] we wsi P. [...], że organ I instancji przeprowadził w dniu 10 i 26 maja 2011 r. oględziny na ww. działce. W ich wyniku ustalono, że na działce tej znajduje się budynek mieszkalny, do którego komina została zainstalowana konstrukcja stalowa, jako konstrukcja wsporcza dla anteny krótkofalarskiej. Wysokość konstrukcji wsporczej od górnej krawędzi komina do obrotnicy anteny wynosi 2,5 m, szerokość 0,9 x 0,9 m. Na tej konstrukcji zamontowano antenę.
Inspektor Wojewódzki stwierdził, że organ I instancji zasadnie uznał, iż instalowanie antenowej konstrukcji wsporczej o wysokości do 3,0 m nie daje podstaw do zajęcia się przedmiotową sprawą. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W myśl art. 29 ust. 2 pkt 15 pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych.
Organ II instancji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie chodzi o antenową konstrukcją wsporczą, której wysokość wynosi 2,5 m, a więc stanowi ona urządzenie poniżej 3 m. Zatem nie wymagała ona wcześniejszego zgłoszenia właściwemu organowi.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach B. I. wniosła o uchylenie obu opisanych wyżej rozstrzygnięć, zarzucając naruszenie prawa i wskazując, że organy budowlane nie wyjaśniają, na jakiej podstawie przyjmują, że w sprawie nie zachodzi naruszenie przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. Podała, że organ odwoławczy, błędnie i wbrew treści art. 29 ust. 2 pkt 15 przyjmuje, że urządzeniem, o którym mowa w art. 30 ust.1 pkt 3 lit. b, jest jedynie konstrukcja wsporcza o wys. ok. 2,5 m, podczas gdy art. 29 ust. 2 pkt.15 mówi o urządzeniach, "...w tym antenowych konstrukcjach wsporczych i instalacjach radiokomunikacyjnych...". Przepis ten jednoznacznie, więc wskazuje o łącznym charakterze urządzenia tj. antenowej konstrukcji wsporczej i instalacji radiokomunikacyjnej, którą niewątpliwie, jest antena, zatem urządzenie to, stanowi jedną całość i ma łącznie wysokość ok. 6 m.
W odpowiedzi na skargę Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach wniósł o jej odrzucenie wskazując, że skarga jest niedopuszczalna z uwagi na fakt, że dotyczy pisma organu, które nie stanowi decyzji w myśl art. 107 k.p.a.
W motywach wyroku uwzględniającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zarówno pismo Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] września 2011 r., jak i pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostrowcu Świętokrzyskim z dnia [...] lipca 2011 r. stanowią decyzje administracyjne, gdyż zawierają minimum elementów decyzji w postaci oznaczenia organu, wskazania adresata, rozstrzygnięcia o istocie sprawy oraz podpisu osoby uprawnionej.
W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623) – dalej zwanej ustawą, polegającym na jego błędnej wykładni sprowadzającej się do przyjęcia, że przy wykonaniu robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiekcie urządzeń budowlanych w postaci antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, nie bierze się pod uwagę wysokości instalacji radiokomunikacyjnych.
Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że do dnia 17 lipca 2010 r. art. 29 ust. 2 pkt. 15 ustawy stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. W pełni korelował z nim art. 30 ust. 1 pkt. 3 lit. b ustawy, który nakładał obowiązek zgłoszenia robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych. Od dnia 17 lipca 2010 r. art. 29 ust. 2 pkt. 15 został zmieniony i obecnie wynika z niego, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych. Treść art. 30 ust. 1 pkt. 3 lit. b ustawy pozostała bez zmian, lecz nie może to oznaczać, że nowelizacja art. 29 ust. 2 pkt. 15 nie ma wpływu na jego obecną wykładnię. Przepis art. 30 ust. 1 pkt. 3 lit. b ustawy, zdaniem tegoż Sądu, należy interpretować w powiązaniu z treścią art. 29 ust. 2 pkt. 15 ustawy, który jako urządzenie instalowane na obiekcie budowlanym traktuje zarówno antenowe konstrukcje wsporcze, jak i same instalacje radiokomunikacyjne.
Elementy te są bowiem ze sobą sprzęgnięte, nie mają samodzielnego znaczenia i powstają w ramach jednego zamierzenia inwestycyjnego. Tym samym, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiekcie budowlanym urządzenia w postaci anteny radiokomunikacyjnej i jej konstrukcji wsporczej będzie podlegało zgłoszeniu, gdy wysokość tego urządzenia (tj. anteny i jej wspornika) będzie przekraczać 3 m.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, orzekające w sprawie organy wbrew własnemu, prawidłowemu ustaleniu, że przedmiotowa konstrukcja wsporcza od dolnej krawędzi komina do obrotnicy ma wysokość 2,5 m, a sama przymocowana do niej antena ma wysokość około 3,5 m, wadliwie przyjęły, że wykonane roboty dotyczyły jedynie instalacji na obiekcie budowlanym konstrukcji wsporczej anteny, pomijając fakt, że dokonano również instalacji samej anteny radiokomunikacyjnej, za jaką należy uznać amatorską antenę krótkofalarską.
W skardze kasacyjnej, reprezentowany przez pełnomocnika, R. W. zaskarżył w całości powyższy wyrok i zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego przez błędna jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy:
art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 243 poz. 1623, dalej powoływaną, jako p.b.) poprzez jego błędna, wykładnię i przyjęcie, iż wymienione w przepisie antenowe konstrukcje wsporcze i instalacje radiokomunikacyjne stanowią bezwzględnie jedno urządzenie, oraz przez przyjęcie, iż antena krótkofalowa sianowi instalację radiokomunikacyjną:
art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż ma zastosowanie w sytuacji, gdy konstrukcja wsporcza umieszczona na kominie budynku mieszkalnego mierzy 2.5 m wysokości.
Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. strona skarżąca zarzuca ponadto naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez, stwierdzenie, że decyzja o umorzeniu postępowania i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji były wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego w sytuacji, gdy jak skarżący wykazuje, stanowią one merytorycznie poprawne akty administracyjne.
Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej uchylenia decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz o zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a,, kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi B. I. na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Spór prawny w rozpoznawanej sprawie w istocie dotyczy oceny prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli zastosowania (kontroli rekonstrukcji) przez organ administracji norm art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b i art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623) – dalej "ustawa - Prawo budowlane", w zakresie przyjęcia, że przy wykonaniu robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiekcie urządzeń budowlanych w postaci antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, przy ocenie czy zachodzą przesłanki ze wskazanego przepisu, nie bierze się pod uwagę wysokości instalacji radiokomunikacyjnych.
Analiza treści zaskarżonego wyroku prowadzi do konstatacji, że Sąd pierwszej instancji, weryfikując legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, dokonał prawidłowej kwalifikacji faktów i trafnie ustalił ich konsekwencje normatywne.
Zwrócić w tym miejscu trzeba uwagę, że na podstawie art. 65 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), znowelizowany został przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy - Prawo budowlane. W obecnym brzmieniu pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Jednocześnie, stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 3 lit b ustawy – Prawo budowlane, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych.
Skarżący argumentuje, że Sąd pierwszej instancji wyprowadza wadliwe wnioski odnośnie znaczenia spójnika "i" w art. 29 ust. 2 pkt 15 lit b ustawy – Prawo budowlane. Ujęcie normatywne postanowień art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy – Prawo budowlane wskazuje, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie jakichkolwiek robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym także antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Podkreślenia wymaga, że przesłanki w nim wskazane, muszą zostać spełnione łącznie. Nie spełnienie choćby jednej z nich uniemożliwia zastosowanie wyjątku, czyli niewymagania pozwolenia na budowę. Użycie spójnika koniunkcyjnego "i" oznacza konieczność uwzględnienia kolejności zdarzeń nim połączonych, czyli jako urządzenie instalowane na obiekcie budowlanym traktuje się zarówno antenowe konstrukcje wsporcze, jak i same instalacje radiokomunikacyjne.
Wymienione w tym przepisie warunki niewymagania pozwolenia na budowę dotyczą wszystkich członów przepisu połączone spójnikiem "i". Na gruncie językowych i systemowych reguł wykładni art. 29 ust. 2 pkt.15, w kontekście określonym w art. 30 ust. 1 pkt.3 lit. b, dopuszczalne jest, by wysokość urządzenia, mogłaby oznaczać obowiązek zgłoszenia budowania urządzeń, w tym konstrukcji wsporczych i/lub instalacji krótkofalarskich, a więc urządzeń, które zarówno pojedynczo, jak i łącznie przekraczają wysokość 3 m. Jednak nie, jako każde urządzenie traktowane oddzielnie i wymiennie, czyli stosując alternatywę, w miejsce koniunkcji. Trzeba mieć też na uwadze, że przepisy art. 30 ust. 1 pkt. 3 lit. b i art. 29 ust. 2 pkt.15 ustawy – Prawo budowlane, stanowiące wyjątek od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu budowlanym, nie podlegają wykładni rozszerzającej.
Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego wadliwej wykładni art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane poprzez odmowę uznania, że przepis ten ma zastosowanie w sytuacji, gdy konstrukcja wsporcza umieszczona na kominie budynku mieszkalnego mierzy 2.5 m wysokości, wskazać należy na błędną konstrukcje tak postawionego zarzutu skargi kasacyjnej. Wskazany przepis ustawy - Prawo budowlane stanowi w sposób niebudzący wątpliwości interpretacyjnych, że zgłoszeniu właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych.
Sąd pierwszej instancji niewadliwie uznał, że nie jest możliwy podział danego zamierzenia budowlanego. Wskazał zasadnie, że w tej sprawie niedopuszczalnym byłoby uznanie, że instalowanie samej konstrukcji wsporczej należy zakwalifikować do miana "instalowanie urządzeń". Przepis art. 30 ust. 1 pkt. 3 lit. b ustawy należy interpretować w powiązaniu z treścią art. 29 ust. 2 pkt. 15 ustawy, który jako urządzenie instalowane na obiekcie budowlanym traktuje zarówno antenowe konstrukcje wsporcze, jak i same instalacje radiokomunikacyjne. Elementy te powstają w ramach jednego zamierzenia inwestycyjnego.
Tym samym, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiekcie budowlanym urządzenia w postaci anteny radiokomunikacyjnej i jej konstrukcji wsporczej będzie podlegało zgłoszeniu, gdy wysokość tego urządzenia (tj. anteny i jej wspornika) będzie przekraczać 3 m.
Zarówno art. 29 ust. 2 pkt.15, jak i art. 30 ust. 1 pkt.3 lit. b ustawy – Prawo budowlanego mówią o urządzeniach. Art. 29 ust. 2 pkt.15 ustawy - Prawo budowlane dodatkowo precyzuje, że chodzi tu również o urządzenia będące zarówno konstrukcją wsporczą, jak i instalacją radiokomunikacyjną, którą niewątpliwie jest antena krótkofalarska, na obiektach budowlanych. Przedmiotowe urządzenie, a więc konstrukcja wsporcza i antena krótkofalarska, stanowi jedną całość. W stosunku do takiego urządzenia ma zastosowanie art. 30 ust. 1 pkt.3 lit. b ustawy - Prawo budowlane.
W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.