Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 3 września 2025 r., sygn. akt II SAB/Bd 83/25, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.W. na bezczynność Wojewody Kujawsko-Pomorskiego (dalej: "Wojewoda") w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: 1. zobowiązał Wojewodę do załatwienia wniosku skarżącego z 9 października 2023 r. w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia organowi wyroku ze stwierdzeniem prawomocności i aktami sprawy;
- 2. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3. przyznał od Wojewody na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1000 zł;
- 4. zasądził od na rzecz skarżącego 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Skarżący (obywatel Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej) w dniu 10 października 2023 r. złożył do Wojewody wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terenie Rzeczpospolitej Polskiej dla małżonka obywatela polskiego. W dniu 2 grudnia 2024 r. cudzoziemiec złożył ponaglenie w związku z bezczynnością organu. W odpowiedzi na ponaglenie organ pismem z 12 grudnia 2024 r. zawiadomił skarżącego o pozostawieniu ponaglenia bez rozpoznania, informując jedynie, że sprawa jest w toku, a dokładniej na etapie zbierania materiału dowodowego, a także o terminie na załatwienie sprawy wynikającym z art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2024 r., poz. 167; dalej: "ustawa o pomocy").
W tym stanie rzeczy cudzoziemiec pismem z 15 maja 2025 r. wniósł skargę na bezczynność Wojewody w przedmiotowej sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w okresie zawieszenia biegu terminów na załatwienie sprawy (na podstawie art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy), który to okres kończy się 30 września 2025 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazanym na wstępie wyrokiem z 3 września 2025 r. uwzględnił skargę. Sąd podzielił stanowisko prezentowane w orzecznictwie NSA, że nadzwyczajne okoliczności związane z wojną na Ukrainie i kryzysem migracyjnym nie mogły stanowić podstawy do kolejnego – czwartego z rzędu – przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy po 30 czerwca 2024 r. Sąd I instancji uznał, że odmowa zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r., poz. 854; dalej: "ustawa zmieniająca") w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy o pomocy, skutkuje tym, że sprawa skarżącego powinna zostać rozpatrzona w terminie wskazanym w ustawie o cudzoziemcach.
Skoro skarżący złożył wniosek 10 października 2023 r., a po 30 czerwca 2024 r. należy odmówić stosowania przepisów ustawy zmieniającej, zawieszających terminy do załatwienia sprawy tego rodzaju jak wskazana we wniosku skarżącego (a więc termin na załatwienie wniosku zaczął biec 1 lipca 2024 r.), to wniosek ten stosownie do art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach powinien być załatwiony do 28 sierpnia 2024 r. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albowiem organ nie podjął żadnych czynności w sprawie. Sąd uznał również za zasadne przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej, której wysokość 1000 zł uznał za odpowiednią wobec wskazanych przez stronę niedogodności.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Wojewoda, zaskarżając wyrok w całości. Sądowi I instancji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy:
‒ art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a i § 2 p.p.s.a. poprzez ich nieuprawnione zastosowanie w związku z art. 100d ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 i 4 ustawy o pomocy polegające na ich niezastosowaniu, wobec uznania ich sprzeczności z art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz. Urz. UE L 343 z 23.12.2011, str. 1 z późn. zm.; dalej: "dyrektywa 2011/98/UE"), a w konsekwencji błędnym zastosowaniu w sprawie art. 35 § 1 i 4 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy;
‒ art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że art. 100d ustawy o pomocy nie znajdują zastosowania w sprawie i w konsekwencji uznaniu, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów dyrektywy 2011/98/UE art. 100d ustawy o pomocy dają się pogodzić z przepisem art. 5 dyrektywy 2011/98/UE i brak konieczności pomijania tych przepisów w ocenie, czy doszło do bezczynności organu, z uwagi na ograniczony czasowo charakter ich obowiązywania;
‒ art. 100d ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 i 4 ustawy o pomocy poprzez ich niezastosowanie w sprawie jako niedających się pogodzić z konstytucyjnymi gwarancjami prawa do sądu, tj. art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z uwagi na fakt błędnego ustalenia, że przyczyna ograniczająca czasowo prawo do sądu już nie istniała w dacie wejścia w życie kolejnego przedłużenia zawieszenia terminu do załatwienia spraw, a w konsekwencji ustalenia bezprawności wyłączenia prawa do sądu.
Na podstawie przywołanych zarzutów skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że w zakresie, w jakim kwestionuje ona rozstrzygnięcie Sądu I instancji zawarte w punkcie 2 wyroku, zasługuje na uwzględnienie, a w pozostałym zakresie – odnośnie do punktów 1, 3 i 4 wyroku, skarga kasacyjna podlega oddaleniu.
W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano, że przepisy art. 100c i 100d ustawy o pomocy, w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2024 r., nie naruszają Konstytucji RP, prawa unijnego, w tym Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. UE C z 2007 r. nr 303, poz. 1; dalej: "KPP"), jak też art. 6 i 13 EKPCz (tak np. wyroki NSA: z 18 listopada 2024 r., II OSK 926/24; z 21 stycznia 2025 r., II OSK 1123/24; z 27 lutego 2025 r., II OSK 2470/24; dostępne w CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Wskazywano, że powołane przepisy ustawy o pomocy nie wyłączają prawa do sądu, ale wprowadzają tylko jego czasowe ograniczenie i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach dotyczących zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (tak: art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy). Ograniczenie to nie było przy tym dowolne, ale uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r.
Równocześnie w orzecznictwie formułowano zastrzeżenie, że powyższe oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (tak np. wyroki NSA: z 13 kwietnia 2023 r., II OSK 1985/22; z 18 listopada 2024 r., II OSK 926/24; z 21 stycznia 2025 r., II OSK 1123/24; z 20 lutego 2025 r., II OSK 2146/24; z 27 lutego 2025 r., II OSK 2470/24; z 9 kwietnia 2025 r., II OSK 1188/24; CBOSA).
Tym samym, ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d ustawy o pomocy. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą bowiem być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy trwają te okoliczności. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (tak np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93).
I tak w orzecznictwie NSA uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy na okres po 30 czerwca 2024 r. nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (tak np. wyroki NSA: z 19 maja 2025 r., II OSK 2921/24; z 3 lipca 2025 r., II OSK 3117/24; z 5 sierpnia 2025 r., II OSK 3111/24; z 26 sierpnia 2025 r., II OSK 3109/24; z 19 sierpnia 2025 r., II OSK 379/25; dostępne w CBOSA). Innymi słowy, przedłużenie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej z 15 maja 2024 r. nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 KPP. Oceny zatem bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r.
Bezzasadne okazały się przy tym zarzuty skargi kasacyjnej i ich obszerne uzasadnienie skupiające się na naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez odmowę zastosowania art. 100d ustawy o pomocy ze względu na sprzeczność z dyspozycją art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE. Mianowicie Sąd Wojewódzki, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, takiego stanowiska w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zawarł i w ogóle nie wypowiadał się co do ww. dyrektywy.
Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 10 października 2023 r. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych od tego czasu Wojewoda nie przeprowadzał żadnych czynności w sprawie zmierzających do zakończenia postępowania i wydania decyzji (poza wydaniem na prośbę skarżącego zaświadczenia z 15 listopada 2024 r. potwierdzającego złożenie wniosku oraz pozostawieniem bez rozpoznania ponaglenia skarżącego pismem z 12 grudnia 2024 r.). Do dnia wyrokowania przez Sąd I instancji decyzja nie została wydana. W skardze kasacyjnej tych ustaleń faktycznych nie zakwestionowano.
Zgodnie z powyższym stanowiskiem, które także podzielił Sąd Wojewódzki, przywołując pogląd zawarty w wyroku NSA z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2926/24, do dnia 30 czerwca 2024 r. nie można mówić o bezczynności organu. Niezgodność art. 100d ustawy o pomocy z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po tej dacie. Od dnia 1 lipca 2024 r. ewentualna bezczynność Wojewody podlegać winna ocenie na ogólnych warunkach wynikających z ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z ustawą o cudzoziemcach. Zgodnie z art. 112a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2023 r., poz. 519; dalej: "ustawa o cudzoziemcach") decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niewadliwie Sąd I instancji uznał, że termin załatwienia sprawy określony przez ustawodawcę na 60 dni od daty osobistego złożenia wniosku pozbawionego braków formalnych został przez organ znacznie przekroczony. Z przyjętej wyżej przez NSA wykładni przepisów prawa wynika, że wskazany termin rozpoczął bieg 1 lipca 2024 r. W skardze kasacyjnej nie wskazuje się na żadne okoliczności, poza wynikające z art. 100d ustawy o pomocy, które by uzasadniały przyjęcie, że określone okresy nie powinny być wliczane do terminu załatwienia sprawy w myśl art. 35 § 5 k.p.a. Zatem skoro do chwili wydania zaskarżonego wyroku nie załatwiono sprawy skarżącego, w sprawie tej zachodziła bezczynność organu administracji w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż mimo upływu terminu załatwienia sprawy sprawa nie została załatwiona. Powyższe uzasadniało, po pierwsze, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, po drugie, zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.
Naczelny Sąd Administracyjny odmiennie niż Sąd I instancji ocenił natomiast kwestię kwalifikacji dostrzeżonej bezczynności. W odniesieniu do tego zagadnienia przypomnieć należy, że ustawodawca nie zdefiniował, kiedy bezczynność lub przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., II OSK 198/22; CBOSA). Ogólnie rzecz ujmując taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego.
W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie rażące (zob. wyroki NSA: z 18 listopada 2024 r., II OSK 718/24; z 7 listopada 2024 r., II GSK 1499/24; z 23 lutego 2023 r., II OSK 1081/22; CBOSA). Zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie akcentuje się również, że sąd administracyjny uwzględniając całość okoliczności indywidualnych sprawy powinien wziąć pod uwagę także występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność (zob. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, Warszawa 2019, s. 721). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jakkolwiek organ znacznie przekroczył termin na załatwienie sprawy administracyjnej, wskazane kryteria oceny nakazywały wziąć pod uwagę znane z urzędu okoliczności dotyczące znacznego obciążenia organu w związku z liczbą wpływających spraw pobytowych, jak też pozostawania Wojewody w przekonaniu o skuteczności przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy do 30 września 2025 r. na podstawie nowelizacji z 15 maja 2024 r. W tej sytuacji zasadne było uchylenie punktu 2 zaskarżonego wyroku i stwierdzenie, że bezczynność Wojewody nie miała rażącego charakteru.
Niezależnie od przedstawionej wyżej oceny o braku podstaw do przyjęcia rażącej bezczynności, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie Sądu I instancji w zakresie punktu 3 wyroku, tj. w części, w jakiej przyznano skarżącemu sumę pieniężną. Zaakacentowania wymaga, że z użytej w art. 149 § 2 p.p.s.a. formuły "może orzec" wynika, że sąd administracyjny jest uprawniony, a nie zobowiązany do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w razie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości. Ustawodawca nie tylko nie wskazał przypadków, w których sąd zobowiązany jest przyznać sumę pieniężną w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a., ale nawet nie wskazał kryteriów, którymi sąd powinien się kierować podejmując decyzję w tej sprawie (określono jedynie maksymalną wysokość kwot, jakie mogą być zasądzone od organu). Mamy tu zatem do czynienia z instytucją opartą na uznaniu sędziowskim (zob. wyroki NSA: z 16 maja 2023 r., II OSK 2043/23; z 12 marca 2025 r., II OSK 2064/24; CBOSA).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji właściwie uznał, że okoliczności sprawy uzasadniały potrzebę przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł jako rekompensaty za doznane niedogodności w związku z bezczynnością organu. Jak słusznie podnosił skarżący, nieuregulowanie statusu pobytu znacząco utrudnia jego codzienne funkcjonowania, stabilizację życiową oraz planowanie przyszłości w Polsce, negatywnie przekłada się to również na sytuację jego rodziny. Nie można nie wziąć pod uwagę, że – zważywszy na datę złożenia wniosku, tj. 10 października 2023 r. – Wojewoda nie tylko nie podejmował czynności nawet pozornych czy przedłużających postępowanie, ale nie podjął żadnych czynności informacyjnych bądź zmierzających do zakończenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł zatem postaw do stwierdzenia, że przy ocenie zasadności zastosowania w tej sprawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji przekroczył margines przysługującego mu uznania.
Jedynie na marginesie zasygnalizować warto, że pismem z 21 lipca 2026 r. Wojewoda poinformował tut. Sąd, że w dniu 20 lipca 2026 r. wydał decyzję udzielającą skarżącemu wnioskowanego zezwolenia. Fakt zakończenia postępowania wydaniem powyższej decyzji nastąpił jednak już po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny i nie mógł mieć wpływu na treść tego orzeczenia. Powyższa okoliczność w żaden sposób nie zmienia też prawidłowych ustaleń, że w dacie wyrokowania przez Sąd I instancji Wojewoda pozostawał w bezczynności.
Wobec powyższego, uznając, że skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Skargę kasacyjną w pozostałym zakresie oddalono na podstawie art. 184 p.p.s.a. (punkt 2 wyroku).
O kosztach postępowania kasacyjnego (punkt 3 wyroku) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął stosownie do art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że zachodzi przypadek szczególny, o którym mowa w tym przepisie.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.