Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 1515/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił sprzeciw A. spółka komandytowa w W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 28 października 2025 r., znak: Wl-I.7840.7.134.2024.JO, którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", uchylono decyzję Starosty Krakowskiego z dnia 5 listopada 2024 r., nr AB.III-W.2.186.2024 (odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Krakowskiego z 18 grudnia 2020 r., nr AB.III-W.1.1528.2020, o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego [...] z wewnętrzną instalacją gazu, energii elektrycznej, wody i kanalizacji, centralnego ogrzewania, z wewnętrzną linią zasilająca gazową i elektryczną, studniami chłonnymi, zewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej, murem oporowym, dojściem i dojazdem do budynku na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości [...], gmina [...]", przeniesionej decyzją z 7 kwietnia 2022 r., nr AB.Ill-W.2.66.2022, na rzecz skarżącej Spółki), i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Organ odwoławczy dostrzegł, że, w związku ze wskazanymi przez G. S. (właściciela działki nr [...] – zabudowanej domem jednorodzinnym, a także działek nr [...] – stanowiącej drogę prywatną, dojazdową do terenu inwestycji objętej ww. decyzją pozwoleniu na budowę – na której jest ustanowiona służebność gruntowa na rzecz działki nr [...]) podstawami wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a., zachowano termin na złożenie wniosku o wznowienie wynikający z art. 148 § 2 K.p.a. Wnioskodawca o pozwoleniu na budowę dowiedział się w wyniku udzielenia mu informacji publicznej w dniu 29 kwietnia 2022 r. W stosunku do roszczenia opartego na art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. skarżący nie uzasadnił jednak zachowania powyższego terminu.
Ponadto Wojewoda zwrócił uwagę, że Starosta wypełnił jedną z wytycznych organów odwoławczego, wydając postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania, powołując jednak ponownie nieaktualne orzecznictwo sądowe. Ponadto wytknął Staroście, że ten nie wziął pod uwagę pełnego zakresu wniosku o wznowienie, który obejmuje również decyzję o przeniesieniu pozwolenia na budowę, w tym zakresie pozostając bezczynnym. Organ nie odniósł się również do wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, zawartego w piśmie wyjaśniającym z dnia 8 czerwca 2022 r.
Przechodząc do analizy przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wojewoda w sposób odmienny niż organ I instancji stwierdził, że wnioskodawca ma interes prawny w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Planowana inwestycja będzie bowiem oddziaływała na jego działkę. Co prawda, projekt sieci kanalizacyjnej nie jest objęty wnioskiem o pozwolenie na budowę i będzie realizowany wg odrębnego opracowania, lecz w związku z tym właściciel drogi dojazdowej powinien mieć wiedzę w kwestii przedstawionych przez projektanta rozwiązań projektowych, planowanych do realizacji w przyszłości. Analogiczny wniosek wywiedziono odnośnie kwestii przejazdu przez działkę nr [...]. Mianowicie uprawnienia właścicieli tej nieruchomości doznają ograniczeń w związku z realizacją i użytkowaniem projektowanych obiektów budowlanych. Ograniczenia te polegają na konieczności znoszenia i tolerowania prac budowlanych, przejazdów ciężkiego sprzętu, uszkodzenia powierzchni drogi, obniżenia poziomu gruntu i możliwego naruszenia stosunków wodnych. Podkreślono, że nie można utożsamiać kwestii naruszenia przepisów budowlanych z przyznaniem lub odmową przyznania statusu strony.
W tych warunkach organ odwoławczy doszedł do wniosku, że organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie w zakresie wyznaczonym przez art. 146 K.p.a. i w zależności od jego wyniku wydać decyzję w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 lub § 2 K.p.a. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy uniemożliwia rozstrzygnięcie tej kwestii przez organ odwoławczy z uwagi na zasadę dwuinstancyjności.
Powyższą decyzję zaskarżyła sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca Spółka, formułując zarzuty naruszenia art. 151 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418 ze zm.), zwanej dalej "P.b."; art. 138 § 2 w zw. z art. 151 § 1 K.p.a.; art. 6, art. 7, art. 11, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.
W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Małopolski wniósł o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 grudnia 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 1515/25, oddalając sprzeciw, wskazał na charakter decyzji kasatoryjnej wydawanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.
Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji kasatoryjnej, Sąd I instancji stwierdził, że dla rozstrzygnięcia kwestii dotyczącej tego, czy nieruchomość wnioskodawcy – stanowiąca służebny dojazd do terenu inwestycji – wchodzi w obszar oddziaływania ww. inwestycji, znaczenie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w wersji, na podstawie której wydana została ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.). W tym zakresie Sąd, powołując się na treść art. 28 ust. 2 P.b. oraz art. 3 pkt 20 P.b. w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r., a także orzecznictwo (patrz wyroki NSA: z 22 maja 2020 r., II OSK 3185/19; z 2 września 2021 r., II OSK 3076/18; z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 3025/15; z 27 sierpnia 2014 r., II OSK 451/13; z 26 sierpnia 2020 r., II OSK 561/20) uznał, że Wojewoda trafnie ocenił, iż przedmiotowa inwestycja oddziałuje na nieruchomość skarżącego.
Jak bowiem wynika z projektu budowlanego, nieruchomość ta stanowi dojazd do działki inwestycyjnej. Będzie zatem już zawsze wykorzystywana w celach komunikacyjnych, nie tylko podczas budowy ale również później, w ramach zwykłego użytkowania wybudowanego obiektu mieszkaniowego. Już sam ten fakt sprawia, zdaniem Sądu, że właściciel drogi, obciążonej wprawdzie służebnością przejazdu, powinien znaleźć się w kręgu osób uprawnionych do udziału w postępowaniu dotyczącym realizacji inwestycji, do której jego droga prowadzi. Za powyższą oceną dodatkowo przemawia fakt, że droga – co podkreślał wnioskodawca – jest częściowo nieutwardzona, co grozi uszkodzeniem jej nawierzchni, szczególnie podczas budowy. Akcentowany w skardze fakt, że roboty budowlane w drodze dojazdowej związane z rozbudową kanalizacji sanitarnej – nie są objęte przedmiotowym projektem, lecz będą realizowane na podstawie odrębnego opracowania, nie ma kluczowego znaczenia.
Nawet jeżeli takie prace w ogóle nie byłyby w planie, sam fakt wykorzystywania działki w celach dojazdowych do terenu inwestycji przemawia za interesem prawnym właściciela drogi legitymującym go wzięcia udziału w postępowaniu.
W takich warunkach Sąd stwierdził, że nie sposób było uznać, iż dojazdowa działka nie jest objęta obszarem oddziaływania inwestycji, tym bardziej, że adekwatny przepis zawarty w art. 3 pkt 20 P.b. nie wiązał obszaru oddziaływania z ograniczeniami w zabudowie sensu stricte, jak ma to miejsce obecnie, lecz z ograniczeniami w zagospodarowaniu nieruchomości, które to pojęcie miało zdecydowanie szerszy charakter.
Dlatego Sąd w pełni podzielił stanowisko Wojewody, który zarzucił organowi I instancji błędne uznanie, że wnioskodawcy nie przysługiwał interes prawny legitymujący go do wzięcia udziału w postępowaniu budowlanym.
Ponadto Sąd podzielił zapatrywania Wojewody co do oparcia się przez Starostę na nieaktualnym orzecznictwie sądowym, konieczności ustalenia zakresu wniosku o wznowienie oraz nierozpatrzenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Ponadto zawnioskowano o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
1) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. przez niezasadne uznanie przez Sąd I instancji, że organ I instancji dopuścił się wadliwości w zakresie odmowy nadania przymiotu strony wnioskodawcy;
2) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 151 § 1 K.p.a. przez wadliwe utrzymanie w mocy decyzji organu II instancji, w sytuacji gdy Starosta w sposób zupełny, wyczerpujący oraz prawidłowy odmówił uznania wnioskodawcę za stronę postępowania wznowieniowego;
4) art. 3 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji wadliwości w zakresie zaniechań, jakich dopuścił się organ II instancji, a w szczególności zaniechania wnikliwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, w tym brak wnikliwej analizy zgromadzonych w sprawie dokumentów i niczym nieuzasadnione przyjęcie jakoby przyszła budowa sieci kanalizacyjnej, będąca inwestycją niezależną od tej realizowanej przez skarżącego kasacyjnie miała przesądzać o wpływie na zagospodarowanie nieruchomości należącej do wnioskodawcy;
4) art. 3 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 6 K.p.a. przez wydanie orzeczenia z uwzględnieniem wadliwie ustalonego stanu prawnego, tj. art. 3 pkt 20 P.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 18 marca 2020 r.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.
- 5) art. 28 ust. 2 P.b. w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. przez jego wadliwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, iż wnioskodawcy przysługuje status strony w postępowaniu udzielającym pozwolenia na budowę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. (aktualnie: tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). W okolicznościach tej sprawy nie istniała zatem podstawa prawna do ewentualnego skierowania przedmiotowej sprawy ze skargi kasacyjnej do rozpoznania na rozprawie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego, ponieważ za ich pomocą nie podważono skutecznie oceny co do legalności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. i wydania decyzji kasatoryjnej, tym bardziej, że w części zarzuty skargi kasacyjnej opierają się na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a., które nie miały w sprawie zastosowania, ponieważ rozstrzygnięcie sądu administracyjnego w przedmiocie sprzeciwu od decyzji zapada odpowiednio na podstawie art. 151a § 1-4 p.p.s.a.
W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Stosownie zaś do treści tego przepisu organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy stwierdzi, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W konsekwencji zastosowanie ww. przepisu uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest zatem wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko bowiem niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: Barbara Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowić będzie przepis art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja taka zachodzi gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy, zaś związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.
W tego rodzaju zagadnienie wpisuje się zatem problematyka prawna ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania administracyjnego, w tym czy z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot uprawniony, ale też – to jaki jest stan prawny sprawy wznowieniowej, w oparciu o który powinna zostać załatwiona tego rodzaju sprawa. Tym samym są to okoliczności uprawniające do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.
W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji niewadliwie zaakceptował rozstrzygnięcie organu odwoławczego, co do istnienia przesłanek do ponownego zbadania, czy w świetle art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. G. S. przysługuje przymiot strony uprawniający do skutecznego domagania się wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Krakowskiego z 18 grudnia 2020 r., nr AB.III-W.1.1528.2020, o pozwoleniu na budowę ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego [...].
Jak wynika z zaskarżonej decyzji kasatoryjnej, Wojewoda trafnie wytknął Staroście pominięcie przy dokonywaniu oceny w ww. zakresie, że G. S. jest nie tylko właścicielem działki nr [...], lecz także działki nr [...], stanowiącej drogę prywatną, dojazdową do terenu inwestycji objętej ww. decyzją pozwoleniu na budowę – na której jest ustanowiona służebność gruntowa na rzecz działki nr [...]. Wynika z tego, że istniały w okolicznościach niniejszej sprawy przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ decyzja Starosty została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, ponieważ ww. okoliczność ma znaczenie dla dokonania prawidłowej oceny, czy na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. w zw. z art. 28 K.p.a. możliwe jest przypisanie G. S. przymiotu strony.
Albowiem przymiot ten warunkuje merytoryczne rozpatrzenie jego wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę w oparciu o przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 pkt 4 i 5 K.p.a.
Niemniej zarówno Sądowi I instancji, jak i Wojewodzie, przy wydawaniu swoich rozstrzygnięć umknęło, że z uwagi na zmianę stanu prawnego, tj. nowelizację art. 3 pkt 20 P.b. – zawierającego definicję "obszaru oddziaływania obiektu", co nastąpiło ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), obowiązującą od 19 września 2020 r. – wymagane jest dokonanie w niniejszej sprawie oceny prawnej, w której wersji powinien w sprawie wznowieniowej mieć zastosowanie art. 3 pkt 20 P.b. A mianowicie, czy w brzmieniu po 19 września 2020 r., czyli na datę wszczęcia postępowania wznowieniowego; czy w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r., ponieważ z uwagi na treści art. 25 ww. ustawy nowelizującej, choć decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana po 19 września 2020 r., w sprawie wydania pozwolenia na budowę miała znaczenie data złożenia wniosku o pozwolenie na budowę (tu: marzec 2020 r.).
Zgodnie z art. 25 ww. ustawy nowelizującej do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.
Ta kluczowa kwestia dla wyniku niniejszej sprawy nie została w sprawie wyjaśniona ani przez Sąd I instancji, ani przez Wojewodę – którzy przyjęli arbitralnie, że art. 3 pkt 20 P.b. ma zastosowanie w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.; ale także przez Starostę (na co zwrócił uwagę Sąd I instancji), który wyłącznie powołał się na "nową" definicję obszaru oddziaływania obiektu, a więc obowiązującą od 19 września 2020 r. – nie wyjaśniając z jakich względów. Wydanie decyzji kasatoryjnej przez Wojewodę pozwala zaś Staroście na wyjaśnienie, w której wersji powinien znaleźć zastosowanie art. 3 pkt 20 P.b., ale w postępowaniu o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę z uwzględnieniem, że wnioskodawca jest także właścicielem działki drogowej nr [...], co także mieści się w hipotezie art. 138 § 2 K.p.a., uprawniającego do wydania decyzji kasatoryjnej. To bowiem zastosowanie odpowiednich norm prawa materialnego jest determinantą wyznaczenia prawidłowego zakresu postępowania wyjaśniającego, co ma znaczenie dla oceny legalności postępowania administracyjnego, w tym wydanych decyzji.
Przy ww. ocenie organ powinien także uwzględnić, że celem nowelizacji art. 3 pkt 20 P.b. (która weszła w życie 19 września 2020 r.) było jedynie doprecyzowanie dotychczasowej definicji "obszaru oddziaływania obiektu", z uwagi na zbyt szeroką interpretację pojęcia "w zagospodarowaniu".
Wynika z tego, że przy zastosowaniu art. 3 pkt 20 P.b., który definiuje pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu", i do którego odnosi się art. 28 ust. 2 P.b., należy uwzględnić nie tylko to, że ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) dokonał nowelizacji art. 3 pkt 20 P.b., lecz także – iż ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) ustawodawca dokonał zmiany art. 3 pkt 20 P.b., które to brzmienie przepisu miało zastosowanie w dacie wydania pozwolenia na budowę z 2020 r., tym bardziej, że ww. nowelizacja z 2015 r. w głównej mierze poświęcona była uproszczeniu procedury budowlanej dotyczącej budowy budynków jednorodzinnych (a właśnie taka zabudowa jest przedmiotem ww. pozwolenia na budowę z 2020 r.), w tym zawężenia kręgu stron, w przypadku gdy oddziaływanie tego rodzaju zabudowy zawiera się w granicach nieruchomości inwestora.
W uzasadnieniu projektu ww. nowelizacji z 2015 r. normodawca wskazał, że "(...) w przypadku, gdy obszar oddziaływania projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, budowa tego budynku nie wiąże się z ograniczeniem praw właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości sąsiednich. Należy także wskazać, że w obecnym stanie prawnym w procedurze zgłoszenia dotyczącej niewielkich obiektów budowlanych nie przewiduje się możliwości uczestniczenia innych podmiotów niż inwestor nawet w przypadku, gdy obszar oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego wykracza poza granice działki.
Co więcej w opisanym powyżej przypadku właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiednich nie posiadaliby statusu strony także w sytuacji, gdy zgoda na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego udzielana byłaby w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe wynika z przepisu art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. O statusie strony decydują więc granice obszaru oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego, nie zaś interes faktyczny czy subiektywne odczucia właścicieli nieruchomości sąsiednich" (patrz: uzasadnienie projektu ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw; druk sejmowy nr 2710).
Z kolei w uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej z 2020 r. normodawca wprost wskazał, że "konieczne jest doprecyzowanie definicji obszaru oddziaływania obiektu, aby dostosowana była do materii regulowanej przez Prawo budowlane. Inne formy ograniczenia zagospodarowania terenu niż zabudowa (np. hałas, spaliny) wykraczają poza zakres przedmiotowy Prawa budowlanego. Przedmiotowe ograniczenia odnoszą się do możliwości zabudowy danej działki bądź nieruchomości zarówno budynkami, jak również innymi obiektami budowlanymi. Tak więc przykładowo ograniczenia dla działki (tzw. sąsiedniej) spowodowane koniecznością wyznaczenia na niej służebności dla działki, na której realizowana ma być inwestycja budowlana, uniemożliwi właścicielowi jej zabudowę w zakresie obszaru objętego służebnością. Ponieważ jest to ograniczenie związane z zabudową – np. nie będzie możliwości wykonania ogrodzenia na granicy, aby umożliwić przejazd – działka taka mieścić się będzie w obszarze oddziaływania" (patrz: uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej z 2020 r.; druk sejmowy nr 121).
Wynika z powyższego, że w okolicznościach tej sprawy nie można wykluczyć, iż właściciel nieruchomości obciążonej służebnością ma prawo uczestniczyć w postępowaniu wznowieniowym, ale jedynie pod warunkiem, że w wyniku udzielonego pozwolenia na budowę może zostać inaczej niż dotychczas ukształtowany sposób i zakres wykonywania prawa ze służebności gruntowej. Należy jednak uwzględnić, że działka nr [...] ma wyłącznie charakter drogowy oraz to jaki jest zakres pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu", a motywy zmian do nowelizacji z 2020 r. zawarte w uzasadnieniu projektu ustawy dotyczyły, co prawda, służebności, ale w sytuacji gdy wymagane byłoby wyznaczenie na działce służebności w związku z udzielonym pozwoleniem, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ to pozwolenie na budowę ma charakter wtórny względem służebności (służebność ustanowiona niezależnie od udzielonego pozwolenia na budowę).
Natomiast w tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera wywodu, za pomocą którego można by skutecznie wykazać, w jakim brzmieniu mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego do sprawy wznowieniowej, jeśli chodzi o zakres pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu". Co prawda, w skardze kasacyjnej wskazuje się, że dla ustalenia stanu prawnego (co do zakresu pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu") powinna mieć znaczenie data wszczęcia postępowania wznowieniowego. Jednak jednocześnie wskazuje się na datę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co w okolicznościach niniejszej sprawy nie może być skuteczne, ponieważ dla udzielenia pozwolenia na budowę miała znaczenie treść art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, o czym wyżej była mowa. Oznacza to, że jeżeli wniosek o pozwolenie na budowę złożono przed 19 września 2020 r. to ma zastosowanie art. 3 pkt 20 P.b. w "starym" brzmieniu.
Niemniej kwestia wznowienia postępowania administracyjnego to zupełnie nowe postępowanie administracyjne mogące być wszczęte także na wniosek jedynie podmiotu uprawnionego. Jeśli tak, to wymagało to w okolicznościach niniejszej sprawy wyjaśnienia z jakich względów, który ze stanów prawnych ma zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy wznowieniowej celem ustalenia, czy G. S. przysługuje przymiot strony postępowania wznowieniowego. Skarga kasacyjna w tym zakresie nie zawiera stosownego wywodu, do którego mógłby się odnieść Naczelny Sąd Administracyjny celem podważenia arbitralnej oceny Sądu I instancji, który przypomnijmy stwierdził, że dla rozstrzygnięcia statusu strony mają znaczenie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w wersji, na podstawie której wydana została ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.). Przywołane w skardze kasacyjnej fragmenty uzasadnień orzeczeń NSA tej kwestii nie wyjaśniają.
A zatem choć w skardze kasacyjnej zasadnie wskazuje się na problematykę prawną związaną z tym jaki stan prawny zastosować do sprawy wznowieniowej, jednak końcowo zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły prowadzić do podważenia legalności podjętego przez Sąd I instancji wyroku, którego rozstrzygnięcie odpowiada prawu, a jedynie jego uzasadnienie w części dotyczącej art. 3 pkt 20 P.b. wymagało skorygowania przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Z przedstawionego powyżej wywodu wynika, że pomimo iż przedwcześnie dokonano w sprawie oceny, że G. S. przysługuje przymiot strony w postępowaniu wznowieniowym, i że w sprawie ma zastosowanie stan prawny sprzed 19 września 2020 r., jednak zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. w zw. z 138 § 2 K.p.a.; art. 3 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 oraz 107 § 3 K.p.a.; oraz naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, ponieważ za ich pomocą nie podważono skutecznie zaistnienia podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a., o czym wyżej była mowa.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.