Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Kr 281/14, po rozpoznaniu skargi S. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie znak: [...] w terminie 30 dni (pkt I); stwierdził, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] grzywnę w wysokości 4000 złotych ([pkt III) i zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego S. P. kwotę 357 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt IV). W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, iż we wniesionej pismem z dnia 4 grudnia 2013 r. skardze na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], skarżący podniósł, iż organ po uchyleniu w dniu [...] listopada 2011 r. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] decyzji PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. do dnia wniesienia skargi nie podjął żadnych czynności w tej sprawie.
Skarżący podał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] za słuszne uznał jego zażalenie na bezczynność organu i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 sierpnia 2013 r. Wobec braku nadal działań organu ponownie zwrócił pismem z dnia 28 października 2013 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o spowodowanie podjęcia przez PINB w [...] czynności administracyjnych w przedmiotowej sprawie lub przejęcie tej sprawy w całości do jej zakończenia. MWINB w [...] pismem z dnia 31 października 2013 r. poinformował go, że przedmiotowe postępowanie wyczerpuje tok administracyjny środków zaskarżenia.
Skarżący wskazał, iż przewlekłość postępowania wpływa na zaostrzenie konfliktu między sąsiadami, dotyczącego budowy przez K. D. budynku usługowo-mieszkalnego na działkach nr [...] w B. T. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie. Organ podał, że budynek objęty postępowaniem administracyjnym znak: [...] posiada decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Natomiast inwestycja została zrealizowana w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r. udzielającą pozwolenia na budowę budynku usługowo mieszkalnego wraz z infrastrukturą techniczną. Dnia 25 sierpnia 2014 r. miały zostać przeprowadzone czynności kontrolne dotyczące tego budynku, mające na celu sprawdzenie wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB z dnia [...] sierpnia 2010 r. Na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe wydanie decyzji kończącej sprawę, gdyż w dalszym ciągu uzupełniane są dowody w sprawie, a aktualne działania mają na celu zapewnienie prawidłowości postępowania.
W ocenie organu skargę S. P. należy uznać za całkowicie bezzasadną, gdyż rozpatrzenie przedmiotowej sprawy wymaga uzupełnienia postępowania dowodowego, dlatego dopiero po jego przeprowadzeniu możliwe będzie wydanie decyzji administracyjnej kończącej postępowanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając skargę uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pozostawał w bezczynności dotyczącej rozpoznania sprawy znak: [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z kolei w myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić – stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. – nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.).
Sąd stwierdził, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie pozostawał w bezczynności. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] organ ten umorzył postępowanie administracyjne w sprawie niezgodności wykonania budynku usługowo mieszkalnego na działkach nr [...] w B. T. z warunkami pozwolenia na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Do dnia orzekania przez Sąd Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie podjął jakiejkolwiek decyzji, jak również nie informował stron o przyczynie opóźnienia.
Sąd wskazał, iż od dnia wniesienia przez S. P. skargi do organu do czasu przesłania jej przez organ do Sądu minęło prawie dziewięć miesięcy. Tymczasem zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a organ ma obowiązek przekazać skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Takie postępowanie organu świadczy o ignorowaniu ciążących na nim obowiązków, co nie może mieć miejsca w demokratycznym państwie prawa jakim jest Rzeczpospolita Polska. Sąd stwierdził, iż z uwagi na upływ terminów przewidzianych przepisami art. 35 k.p.a. i fakt braku załatwienia sprawy, skarga jest uzasadniona. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu. W niniejszej sprawie z nadesłanych przez organ akt administracyjnych nie wynika, aby od czasu uchylenia przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z [...] czerwca 2011 r. i zwrotu akt administracyjnych tj. od 25 maja 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał jakichkolwiek czynności zmierzających do zakończenia sprawy, co oznacza, że organ w sposób rażący naruszył zasady postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie znak: [...] w terminie 30 dni, od dnia uprawomocnienia się wyroku, stwierdzając, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wymierzył grzywnę w wysokości 4000 zł stwierdzając, że jest ona adekwatna do stopnia uchybień organu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w sprawie występuje bezczynność organu mająca miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
2. - art. 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a.w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na sprzeczności sentencji zaskarżonego wyroku z uzasadnieniem, co skutkuje nierozpoznaniem istoty sprawy, - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia dot. wysokości nałożonej grzywny, a w konsekwencji wymierzenie grzywny w nadmiernej wysokości poprzez brak miarkowania jej wysokości w stosunku do ustalonego stanu faktycznego. Organ wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania S. P. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a., w zakresie bezpodstawnego przyjęcia przez Sąd, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a polega na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Jednocześnie sąd stwierdzi, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazuje się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek bezczynności organu będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną.
Należy również zaznaczyć, że każda bezczynność organu jest naruszeniem prawa, jednakże nie każda bezczynność charakteryzuje się rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności. W doktrynie i orzecznictwie generalnie przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy zachowanie organu (w tym przypadku bezczynność) następuje sprzecznie z niebudzącą wątpliwości normą prawną. Bezczynność będzie miała charakter rażący, jeżeli brak działania organu w sposób oczywisty pozbawiony jest jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Długość trwania stanu bezczynności może być dodatkową przesłanką stwierdzenia rażącego charakteru naruszenia prawa przez organ (podobnie w wyroku NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 i w wyroku NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3267/14).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że w tej sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa – oczywistym, wyraźnym, rzucającym się w oczy naruszeniu norm ustawowych. Zauważyć bowiem należy, iż zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Zwrócić należy uwagę, iż od daty 25 maja 2012 r. wpływu od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego akt sprawy wraz z odwołaniem do daty wydania wyroku przez Sąd I instancji (22 października 2014 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie podjął żadnej czynności zmierzających do zakończenia sprawy znak [...]. Wobec tego słusznie Sąd I instancji stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z bezczynnością rażąco naruszającą prawo. Organ przekroczył bowiem wszelkie możliwe terminy do załatwienia sprawy i to o wiele miesięcy. Za stwierdzeniem bezczynności o cechach rażącego naruszenia prawa przemawia także to, że organ przekraczając terminy załatwienia sprawy, nie zawiadamiał stron o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy i planowanym terminie zakończenia postępowania., tym samym dopuścił się naruszenia kolejnej normy prawnej.
Wobec stwierdzonych licznych naruszeń prawa przez organ pozostający w bezczynności stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przez Sąd I instancji jest w pełni uzasadnione. Za niezasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., gdyż wbrew twierdzeniom skarżącego organu, Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku prawidłowo przedstawił ustalony na podstawie akt stan faktyczny w przedmiotowej sprawie, trafnie wskazał okoliczności wskazujące na bezczynność organu i prawidłowo uzasadnił przyjęcie, że miała ona charakter rażącego naruszenia prawa, w konsekwencji czego zasadnie wymierzono organowi grzywnę.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wysokość wymierzonej grzywny wskazuje, że Sąd I instancji dokonał jej miarkowania mając przy tym na względzie wagę uchybień jakich dopuścił się organ w przedmiotowej sprawie. Zgodzić się należy z oceną Sądu Wojewódzkiego, że jest ona adekwatna do stopnia naruszeń jakich dopuścił się organ przy załatwianiu tej sprawy. Za chybiony należy uznać również kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zgodnie z treścią art. 1 normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jej przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Przepis ten określa zatem zakres regulacji ustawy i mógłby zostać naruszony tylko wtedy, gdyby w sprawie doszło do naruszenia podziału kompetencji, pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi (por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2010 r., sygn. akt II FSK 492/09, LEX nr 745742), lecz z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia.
Z kolei art. 2 p.p.s.a. stanowi, że do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne. Również tego przepisu nie naruszył Sąd pierwszej instancji, albowiem orzekł w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Nie mógł także Sąd ten naruszyć wskazanego w ramach tego zarzutu art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. bowiem takiego przepisu brak jest w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie mogło dojść też do naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. z tego względu, że Sąd I instancji przepisu tego nie stosował. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.