Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 września 2026 r., sygn. akt II OSK 1076/24

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 11 stycznia 2024 r. o sygn. II SA/Bk 748/23, oddalił skargę P. (dalej "skarżąca") na decyzję Wojewody Podlaskiego (dalej "organ odwoławczy") w przedmiocie odmowy, we wznowionym postępowaniu, uchylenia decyzji Starosty Białostockiego (dalej "Starosta") z 9 października 2019 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na rzecz P. sp. z o.o. w W. (dalej "spółka") na działce nr [...] obręb [...] gmina [...].

Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną od powołanego wyroku Sądu I instancji, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775; dalej "k.p.a.") w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. i art. 28 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682; dalej "Pr.bud.") poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Wojewody Podlaskiego, pomimo naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego polegające na stwierdzeniu, że w niniejszej sprawie brak jest wskazanej we wniosku o wznowienie podstawy;
3. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Wojewody Podlaskiego, pomimo naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego polegających na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego i rozpatrzeniu zgromadzonego materiału dowodowego z pominięciem zasad swobodnej oceny dowodów, a nadto niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, co w konsekwencji spowodowało stwierdzenie, że w niniejszej sprawie nie zaistniała wskazana we wniosku przesłanka wznowienia postępowania;
4. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
5. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 20 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud. w zw. z art. 140, art. 143 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2026 r. poz. 795) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji naruszenie zasady poszanowania interesów osób trzecich przez ustalenie obszaru oddziaływania obiektu wyłącznie na podstawie danych zawartych w projekcie budowlanym, bez przeprowadzenia własnych ustaleń w tym zakresie, zwłaszcza w kontekście możliwego oddziaływania elektromagnetycznego inwestycji na nieruchomości sąsiednie, sprawdzenia błędu metody obliczeniowej i uwzględnienia zjawiska odbić pola elektromagnetycznego;
6. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) i art. 32 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu przez organ, czy projekt budowlany jest zgodny z wymaganiami ochrony środowiska w szczególności w zakresie art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2022 r. poz. 1029).

Wobec podniesionych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny rozstrzygniętej sprawy przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 tego przepisu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny przywołanych we wniesionej skardze kasacyjnej zarzutów.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podane przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Z treści zarzutów skargi kasacyjnej jak również jej uzasadnienia wynika, że skarżąca kasacyjna nie zgadza się z oceną Sądu I instancji, zgodnie z którą skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym decyzji z 9 października 2019 r. udzielającej spółce pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] obręb [...] gmina [...]. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, będącej właścicielem działki nr [...] obręb [...], w zakończonym postępowaniu przysługiwał jej przymiot strony z racji na to, że sporna inwestycja oddziałuje elektromagnetycznie na jej nieruchomość. Powołując się na "liczne badania" wskazano, że wartości wynikające z emisji pola elektromagnetycznego często przekraczają wartości dopuszczalne, co wynika ze złego planowania lokalizacji instalacji, braku dobrego rozeznania poziomów tła elektromagnetycznego w otoczeniu planowanych instalacji czy pewnej beztroski w tym zakresie.

Tym samym zdaniem skarżącej kasacyjnie organ określając strony postępowania, nie może dążyć do formalistycznego ograniczenia kręgu osób, które z mocy przepisów prawa materialnego mają chroniony interes prawny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z takim rozumowaniem nie można się jednak zgodzić z uwagi na wykładnię art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Pr.bud. mających kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie i których prawidłowej wykładni dokonał Sąd I instancji. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Pr.bud. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie zaś do art. 3 pkt 20 Pr.bud. - brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r. i mającym zastosowanie w niniejszej sprawie - przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, które ma kluczowe znaczenie dla przyznania statusu strony postępowania, będzie się zatem materializować wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji będą się również konkretyzować odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy prawa administracyjnego, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu.

W związku z realizacją inwestycji musi rzeczywiście wystąpić prawne ograniczenie w możliwości zagospodarowania innej nieruchomości, a nie tylko potencjalna możliwość jakiegokolwiek oddziaływania danego obiektu. Wobec tego, sama w sobie okoliczność, że dany podmiot jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości nie jest wystarczająca do przyjęcia, że podmiotowi temu przysługuje status strony. Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Pamiętać również należy, że choć obiekt budowlany może wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, nie oznacza to, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi i co za tym idzie, że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Sąd I instancji trafnie podzielił stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym analiza rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że dla przedstawionej konfiguracji anten sektorowych pole elektromagnetyczne o wartościach wyższych niż 0,1 W/m2 nie wystąpi w miejscach przebywania i zamieszkiwania ludzi - stosownie do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. Nr 192, poz. 1883). Zgodnie z wyznaczonym obszarem oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej, który wynosi 40 m od inwestycji oddziałuje ona na działkę inwestycyjną, a także dwie działki sąsiednie o nr [...]. Odległość do granicy działki skarżącej wynosi natomiast około 180 m, zaś do najbliższej zabudowy na tej działce około 380 m. Wobec tego zasadnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie planowana inwestycja nie ograniczy prawa własności skarżącej poprzez emisję fal elektromagnetycznych przez stację bazową i tym samym mnie ograniczy możliwości zagospodarowania działki należącej do skarżącej.

Z uwagi na brak położenia nieruchomości skarżącej kasacyjnie w obszarze oddziaływania nieruchomości, a tym samym brak przymiotu strony w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie narusz art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.