Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 623/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę F. R. (skarżący, inwestor) na decyzję Wojewody Pomorskiego z 8 maja 2023 r., nr Wl-I.7840.1.31.2023.PK, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 3 stycznia 2023 r., znak: RAAII.6740.4.70.2021.ASB/GK-23/17-19, odmawiającej skarżącemu zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na przebudowę witryny zewnętrznej lokalu usługowego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy [...], dz. nr [...], obręb [...].
W ocenie Sądu, Wojewoda zasadnie przyjął, że brak jest podstaw do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu stronie skarżącej pozwolenia obejmującego wykonanie robót budowlanych polegających na demontażu stałego elementu witryny i montażu drzwi wobec braku przedstawienia prawidłowej dokumentacji wymaganej przepisami ustawy Prawo budowlane w zakresie wykazania tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane; Dz. U. z 2023 r. poz. 682; zwanej dalej "P.b."). Strona skarżąca nie przedstawiła wymaganej zgody Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] na przebudowę (art. 3 pkt 7a P.b.) witryny, która znajduje się w elewacji (fasadzie) budynku, stanowiącej część wspólną nieruchomości, w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, zwanej dalej "u.w.l." (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., II OSK 310/15).
Inwestor jest bowiem właścicielem lokalu użytkowego nr [...] w budynku wielorodzinnym. Nie posiada natomiast tytułu prawnego do części wspólnych nieruchomości przy [...], której zarządcą jest Spółdzielnia Mieszkaniowa [...], będąca współwłaścicielem nieruchomości. Zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.w.l., z zastrzeżeniem art. 241 i art.
26. Przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z wyjątkiem art. 22 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. W myśl art. 22 ust. 3 pkt 5 u.w.l., czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu we wspólnocie mieszkaniowej jest w szczególności udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej. Skoro skarżący nie spełnił określonych prawem wymogów, organ nie mógł wydać rozstrzygnięcia uwzględniającego jej wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę.
Ponadto Sąd wskazał, że lokal usługowy skarżącego znajduje się w budynku wpisanym do gminnej ewidencji zabytków oraz w obrębie obszaru wpisanego do rejestru zabytków prowadzonego przez Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Historyczny układ urbanistyczny Śródmieścia, został uznany za pomnik historii [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i decyzji organów obu instancji; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., przez oddalenie skargi w oparciu o błędną ocenę materiału dowodowego dokonaną przez organ w zakresie oceny projektu architektoniczno-budowlanego, tj. w zakresie oceny czy przedmiotowa część witryny, której dotyczy projekt stanowi integralną część przegrody zewnętrznej budynku (fasady budynku), czy stanowi urządzenie umieszczone w ścianie, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organ;
2) art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez oddalenie skargi z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego w aktach materiału dowodowego przemawiającego za tym, że planowana inwestycja nie wymaga wykonania dodatkowych otworów w zewnętrznej przegrodzie budynku a projekt w swoim zakresie opracowania dotyczy wymiany, tzn. demontażu stałego elementu witryny i montażu w tym miejscu drzwi zewnętrznych;
3) art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wyjście przez Sąd ponad okoliczności, które wynikają z akt sprawy i które legły u podstaw jej wydania, poprzez orzekanie na podstawie samodzielnie ustalonego przez Sąd stanu faktycznego i przyjęcie, że w projekcie architektoniczno-budowlanym przewidziano roboty, które wymagają wykonania dodatkowych otworów w ścianie zewnętrznej budynki, podczas gdy taka okoliczność nie znajduje oparcia w aktach sprawy.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.
4) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 u.w.l. przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na dowolnym zinterpretowaniu tej normy i na zasadzie dowolności odniesienia jej do stanu faktycznego sprawy, poprzez uznanie, że będąca przedmiotem inwestycji część witryny, stanowi część wspólną budynku, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu, za ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny, prowadzi do wniosku, że okna oraz witryny należące do konkretnego lokalu nie są częścią wspólną nieruchomości, ponieważ służą wyłącznie do użytku właściciela lokalu;
5) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 11 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 4 P.b. przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, poprzez dowolne zinterpretowanie tej normy i na zasadzie dowolności odniesienie jej do stanu faktycznego sprawy, poprzez uznanie, że skarżący nieprawidłowo wskazał tytuł, z którego wynika prawo skarżącego do dysponowania nieruchomością, której jest właścicielem, na cele budowlane.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w [...] argumentowała, że kasacyjna F. R. jest bezzasadna.
W piśmie procesowym z dnia 14 czerwca 2024 r. skarżący w ramach zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 u.w.l. przedstawił dodatkową argumentację, wskazując, że powszechnie utożsamia się okno z otworem w ścianie, ewentualnie w dachu, który będzie zapewniał oświetlenie oraz wentylację wnętrza. Za wyrokiem NSA z dnia 26 maja 2022 r. należy przyjąć, że decydującą cechą, by przeszklenie w ścianie uznać za okno, jest jego przejrzystość. Z tego powodu wypełnienie otworu w ścianie zewnętrznej, obecne przykładowo w wieżowcach, należy zakwalifikować jako okno, jeżeli zapewnia dostateczne oświetlenie pomieszczeń oraz odpowiednie widoki na zewnątrz (wyrok NSA z 26 maja 2022 r., II OSK 1665/19 oraz wyrok NSA z 19 listopada 2015 r., II OSK 749/14).
W ocenie skarżącego projektowana zmiana witryny nie wpływa na jej przejrzystość, co powinno umożliwić jej traktowanie jako okna lokalu, a tym samym urządzenia służącego do wyłącznego korzystania właściciela lokalu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualnie: tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej brak jest podstawy do przyjęcia, że Sąd I instancji dokonał błędnej oceny materiału dowodowego w zakresie kwalifikacji prawnej robót budowlanych polegających na wykonaniu drzwi w miejscu istniejącej witryny lokalu usługowego, znajdującej się w elewacji/fasadzie budynku mieszkalno-usługowego, w którym zarząd, w tym w odniesieniu do części wspólnych w rozumieniu art. 3 ust. 2 u.w.l., sprawuje Spółdzielnia Mieszkaniowa. Wyjaśnić należy, że do części wspólnych nieruchomości można zaliczyć elementy konstrukcyjne obiektu budowlanego oraz elementy elewacji decydujące m.in. o estetyce budynku. Sama kwestia ich przynależności do lokalu (o jakiej np. mowa w wyroku SN o sygn. akt III RN 153/01) nie przeczy zasadności tezy, że witryna zewnętrza jest częścią fasady budynku, stanowiącej część wspólną nieruchomości, co do której zarząd sprawuje spółdzielnia mieszkaniowa.
Przepisy prawa budowlanego nie rozstrzygają kwestii własnościowych, a jedynie wskazują na zakres obowiązków, który wynika m.in. z treści art. 5 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1-7 P.b. Także przepisy ustawy o własności lokali tego zagadnienia nie precyzują z punktu widzenia tego co dokładnie jest częścią wspólną nieruchomości, a wskazany w skardze kasacyjnej art. 3 ust. 2 u.w.l. tego nie wyjaśnia w odniesieniu do ogólnego pojęcia witryny zewnętrznej. Ponadto w skardze kasacyjnej nie wykazano aby przedmiotowa witryna zewnętrzna substancyjnie stanowiła odrębną własność lokalu użytkowanego nr [...], którego właścicielem jest skarżący, choć niewątpliwie funkcjonalnie przynależy do lokalu. Dlatego o ile kwestia użytkowania witryny zewnętrznej, związana z uznaniem tej witryny jako elementu przynależnego do lokalu użytkowego może być kwalifikowana do elementów niewchodzących w skład części wspólnej, o tyle kwestie związane z elementami konstrukcyjnymi i estetycznymi powinny być rozpatrywane jako części nieruchomości wspólnej.
Na taki kierunek kwalifikacji przedmiotu postępowania może wskazywać m.in. pogląd wyrażony w uchwale Sądu Najwyższego o sygn. akt III CZP 10/08, co prawda dotyczący balkonów, jednak mogący mieć odpowiednio zastosowanie także do witryny zewnętrznej. A mianowicie, elementy architektonicznej konstrukcji trwale połączone z bryłą budynku i na ogół usytuowane na zewnątrz w stosunku do przestrzeni wykorzystywanej do wyłącznego zaspokajania potrzeb jakie pełni lokal uznać należy za takie części budynku, które nie służą wyłącznie do użytku właściciela lokalu, zatem – na podstawie art. 3 ust. 2 u.w.l. – powinny być kwalifikowane jako stanowiące nieruchomość wspólną.
W tym zakresie nie można też doszukać się aby Sąd I instancji pominął całokształt okoliczności sprawy oraz niejako "wyszedł" poza okoliczności niniejszej sprawy. Z projektu budowlanego wynika, że zakres projektowanych robót budowlanych polega na zastąpieniu części witryny drzwiami przeszklonymi, co z oczywistych względów wymaga w pierwszej kolejności wykonania otworu w istniejącej witrynie i osadzenia w takim otworze drzwi. W projekcie budowlanym wprost wskazano, że prace związane z realizacją inwestycji to przebudowa i obejmują m.in. demontaż stałego elementu witryny zewnętrznej, co w konsekwencji ma wpływ na powstanie otworu, w którym można by dokonać montażu drzwi zewnętrznych rozwieranych jednoskrzydłowych. Mamy zatem do czynienia z kwestiami architektonicznymi (zmiana parametrów użytkowanych elewacji frontowej przez wykonanie dodatkowych drzwi wejściowych) i estetyką (dotychczasowa witryna miałaby w części utracić taki walor, bo drzwi nawet przeszklone nie stanowiłyby już witryny), co nie należy do wyłącznego dominium właściciela lokalu, lecz w przypadku istnienia spółdzielni mieszkaniowej, tego rodzaju problematykę należy rozpatrywać w ramach części wspólnej budynku, która jest zarządzana przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...].
Dlatego na akceptację zasługuje pogląd, zgodnie z którym jeśli przemawiają za tym względy natury architektonicznej lub estetycznej, to witryny zewnętrzne znajdujące się w elewacji/fasadzie budynku mogą być uznane za wchodzące w skład nieruchomości wspólnej, choćby służyły one funkcjonalnie do użytku lokalu usługowego. Nie można bowiem wykluczyć, że w tej sprawie przedmiot postępowania dotyczy elementów wspólnych nieruchomości, zaś w skardze kasacyjnej nie przywołano odpowiedniej argumentacji, która pozwalałaby na przyjęcie odmiennego stanowiska. Nie przedstawiono dowodu, który rozstrzygałby spór, że witryna zewnętrzna stanowi wyłączną własność właściciela lokalu usługowego nr [...]. A w tej sprawie Spółdzielnia Mieszkaniowa w postępowaniu administracyjnym wskazała, że nie wyraża zgody na ingerencję w części wspólne budynku, a skarżący powinien przedstawić organowi zgodę ustawowego zarządcy nieruchomości, tj. Spółdzielni Mieszkaniowej [...].
Dlatego w okolicznościach niniejszej sprawy powoływany przez skarżącego akt notarialny dotyczący nabycia lokalu usługowego nie ma przesądzającego znaczenia, bo nie przesądza, czy stricte witryna zewnętrzna należy wyłącznie do skarżącego. Taka ocena wynika też z tego, że obiektywnie rzecz ujmując, co potwierdza logika oraz doświadczenie życiowe, takie elementy budynku jak: dach, ściany zewnętrzne, elewacja parterowej części budynku stanowić będą nieruchomość wspólną bo nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2023 r., II OSK 760/21). Artykuł 3 ust. 2 u.w.l. stanowi, że nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie NSA (patrz wyroki: z 18 listopada 2016 r., II OSK 310/15; z 18 lipca 2018 r., II OSK 2066/16), nieruchomością wspólną są oprócz gruntu te części budynku, które stanowią współwłasność wszystkich osób będących właścicielami lokali w tej nieruchomości.
Niewątpliwie ściany (fasada) oraz dach nieruchomości są częścią wspólną tej nieruchomości i wszelkie kwestie związane z jej przebudową wymagają zgody podmiotu sprawującego zarząd. Nie są natomiast nieruchomością wspólną lokale, stanowiące wyłączną indywidualną własność poszczególnych właścicieli. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa witryna jest wykorzystywana przez skarżącego, jednakże z uwagi na fakt, iż przebudowa tej witryny ingeruje w bryłę budynku (jego estetykę i układ funkcjonalny) to do przebudowy tej witryny nie było wystarczające złożenie przez skarżącego jedynie oświadczenia o prawie do dysponowania lokalem nr [...]. W przedmiotowej spawie konieczne było wyrażenie zgody przez Spółdzielnię Mieszkaniową.
Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.; art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Z przedstawionego powyżej wywodu wynika, że także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, a dotyczące naruszenia prawa materialnego, nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można było wprost przyjąć, że witryna należąca do konkretnego lokalu nie jest częścią wspólną nieruchomości, ponieważ służy wyłącznie do użytku właściciela lokalu. Ingerencja w fasadę budynku pod względem architektonicznym (zmiana układu funkcjonalnego) oraz estetykę budynku nie pozwala na takie przyjęcie, o czym wyżej była mowa, tym bardziej, że skarżący nie przedstawił takiego dowodu, z którego jednoznacznie wynikałoby, że jest wyłącznym właścicielem witryny zewnętrznej znajdującej się w fasadzie budynku, w którym zarząd, w tym częściami wspólnymi nieruchomości, sprawuje Spółdzielnia Mieszkaniowa. W tych warunkach brak jest podstaw do przyjęcia, że w sprawie dokonano błędnej wykładni i zastosowania art. 3 ust. 2 u.w.l. oraz art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 4 P.b.
Istniały bowiem przesłanki do uznania, że skarżący nieprawidłowo wskazał tytuł, z którego wynika prawo skarżącego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro skarżący nie przedstawił zgody Spółdzielni Mieszkaniowej na dokonanie przebudowy witryny w elewacji budynku, która stanowi części wspólną nieruchomości, to nie można było przyjąć, że złożone przez skarżącego oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane z powołaniem się na prawo własności do wyodrębnionego lokalu użytkowego czyniło zadość ww. przepisom prawa budowlanego. W tych warunkach Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że Wojewoda zasadnie przyjął, że brak jest podstaw do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu stronie skarżącej pozwolenia obejmującego wykonanie robót budowlanych polegających na demontażu stałego elementu witryny i montażu drzwi wobec braku przedstawienia prawidłowego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Tej oceny nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej.
Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 u.w.l.; oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 11 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 4 P.b. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.