Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 sierpnia 2026 r., sygn. akt II OSK 1045/24

Uzasadnienie

1. Wyrokiem z 2 lutego 2024 r., VII SA/Wa 2630/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (WSA) oddalił skargę T.S. (skarżąca) na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z 11 września 2023 r. nr 1068/23, w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

2.1. W wyroku ustalono, że T.S. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z prośbą o kontrolę wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce ew. nr [...], położonej przy ul. [...] w [...], należącym do M.L. i W.L. (inwestorzy). PINB przeprowadził 22 września 2022 r. oględziny, podczas których ustalił, że w przedmiotowym budynku zostały wykonane roboty budowlane. Nie stwierdził jednak nieprawidłowości w wykonaniu poszczególnych prac budowlanych, które następnie skutkowałyby pogorszeniem stanu technicznego obiektu. W tym stanie faktycznym PINB decyzją nr 125/2022 z 24 października 2022 r. umorzył postępowanie administracyjne w ww. sprawie.

2.2. Jak dalej w wyroku wskazano, po rozpatrzeniu odwołania T.S. MWINB decyzją nr 65/23 z 18 stycznia 2023 r. uchylił w całości w/w decyzję PINB z 24 października 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej MWINB podał, że konieczne jest dokonanie ponownych oględzin budynku, celem jednoznacznego ustalenia zakresu wykonanych w nim w 2022 r. prac budowlanych, a następnie dokonanie oceny, czy prace te objęte były obowiązkiem ich zgłoszenia bądź uzyskania pozwolenia na ich realizację, a także czy wykonane zostały w sposób prawidłowy oraz zgodny z zasadami sztuki budowlanej.

2.3. Z dalszych ustaleń sądu pierwszej instancji wynika, że prowadząc ponownie postępowanie PINB postanowieniem nr 9/2023 z 20 marca 2023 r. nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia oceny technicznej budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce ew. nr [...] położonej przy ul. [...] w [...] w zakresie stanu technicznego budynku oraz jakości wykonania robót modernizacyjnych w budynku. W wykonaniu powyższego obowiązku, inwestorzy przy piśmie z 29 maja 2023 r., złożyli ocenę techniczną wykonania robót budowlanych w budynku mieszkalnym.

2.4. W wyroku wskazano następnie, że PINB, decyzją nr 59/2023 z 11 lipca 2023 r., na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022, poz. 2000, K.p.a.), umorzył prowadzone w ramach kompetencji organu nadzoru budowlanego postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...].

W uzasadnieniu swej decyzji organ powiatowy wskazał, że stwierdził wystąpienie przesłanek uzasadniających wydanie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Podał, że zakres zrealizowanych prac modernizacyjnych w przedmiotowym budynku nie mieści się w pojęciu samowoli budowlanej, co do której zastosowanie miałyby procedury legalizacyjne opisane przepisami art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2023, poz. 682, uPb). Wykonanie tych prac modernizacyjnych nie wymagało uzyskania zgody organu architektoniczno-budowlanego w trybie zgłoszenia bądź pozwolenia na budowę. Wyjaśnił, że w myśl art. 29 ust. 4 uPb nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia wykonywanie robót budowlanych obejmujących przebudowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych, jeżeli zakres zamierzonej modernizacji nie obejmuje przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych.

Stwierdził, że w analizowanym przypadku nie zostały zrealizowane żadne roboty, mające wpływ na zmianę układu konstrukcyjnego budynku, wobec czego nie zachodzą podstawy do wdrożenia ww. trybu legalizacyjnego. Zwrócił również uwagę, że w toku postępowania przeanalizował zasadność zastosowania procedur naprawczych określonych przepisami art. 51 uPb. Sporządzona na potrzeby postępowania ocena techniczna wykazała zgodność wykonania prac budowlanych z obowiązującymi normami techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej. Wobec powyższego PINB uznał, że nie zachodzą okoliczności determinujące nałożenie na inwestorów obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 uPb, w tym rozbiórki, przywrócenia do stanu poprzedniego, bądź wykonania określonych czynności lub robót, mających na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ powiatowy wskazał też, że miał na uwadze zagadnienie potencjalnie negatywnego wpływu wykonanych robót budowlanych na stan techniczny obiektu.

Podał, że w tym przedmiocie opracowana ocena techniczna jednoznacznie stwierdza właściwą kondycję techniczną głównych elementów konstrukcyjnych budynku, szczególnie istotnych z punktu widzenia zapewnienia warunków bezpiecznego użytkowania. Stwierdził w efekcie w tym ostatnim kontekście, że dokonane w toku postępowania ustalenia nie stwarzają podstawy do wydania w trybie przewidzianym przepisami art. 66 uPb, rozstrzygnięcia mającego na celu usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

1. 2.5. W wyroku ujawniono, że po rozpatrzeniu odwołania T.S., MWINB decyzją nr 1068/23 z 11 września 2023 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 83 ust. 2 uPb, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy zwrócił uwagę na ustalenie, że budynek mieszkalny inwestorów, został w 2022 r. zmodernizowany. Zrealizowano prace, polegające na wykonaniu przyłącza kanalizacyjnego wraz z otworem montażowym w ścianie frontowej, przekuciu w pomieszczeniu nr [...] istniejącego otworu okiennego w otwór drzwiowy, wykonaniu dodatkowej ściany działowej w korytarzu, wykonaniu ściany działowej z otworem drzwiowym w pomieszczeniu wiatrołapu, a także wydzieleniu dodatkowego sanitariatu. MWINB wskazał przy tym, że wprawdzie nie ma racji organ powiatowy co do kwalifikacji ww. robót budowlanych, to jednak w zaistniałym stanie faktycznym brak jest podstaw do dalszego procedowania z zakresu nadzoru budowlanego. Rozwijając to stwierdzenie MWINB podał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 uPb, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 uPb. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 3 pkt 1a uPb nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 uPb, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek jest usytuowany. W tym kontekście organ II instancji uznał, że jakkolwiek przebudowa otworu okiennego na otwór drzwiowy w ścianie konstrukcyjnej budynku mieszkalnego nie zwiększa obszaru oddziaływania obiektu poza działkę (jest to otwór wykonany wewnątrz budynku - wyjście z budynku na dobudowaną werandę), takie roboty budowlane polegające na przebudowie obiektu nie zostały zwolnione z obowiązku ich zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej (inwestorzy dokonali bowiem ingerencji w przegrodę zewnętrzną budynku). MWINB zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajduje się rzut parteru z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Powiatu Wyszkowskiego nr 457/10 z 30 czerwca 2010 r. dotyczącą rozbudowy budynku mieszkalnego. W ścianie konstrukcyjnej budynku, do którego dobudowana została weranda zaznaczony jest otwór okienny, który został przebudowany obecnie na otwór drzwiowy. Pozostałe prace, tj. wykonanie przyłącza kanalizacyjnego wraz z otworem montażowym w ścianie frontowej, wykonanie dodatkowej ściany działowej w korytarzu, wydzielenie dodatkowego sanitariatu nie wymagały uzyskania zgody budowlanej. Dalej MWINB wskazał, że opisana sytuacja w zakresie dokonanej przebudowy wypełnia dyspozycję art. 50 ust. 1 pkt 1 uPb, który dotyczy robót wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Stwierdził następnie za organem pierwszej instancji, że brak jest podstaw do kontynuowania postępowania z zakresu nadzoru budowlanego, gdyż w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że prace wykonane zostały w sposób prawidłowy.
2. 3.1. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem MWINB, T.S. złożyła skargę do WSA w Warszawie. Wniosła w niej o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

1. 3.2. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
2. 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej, a nie swobodnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w błędnym przyjęciu, że należało utrzymać w mocy decyzję PINB i umorzyć postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy inwestorzy dokonali robót budowlanych budynku bez stosownych dokumentów oraz pozwolenia na budowę, a zatem istniały podstawy do dalszego procedowania z zakresu nadzoru budowlanego,
3. 2) art. 50 oraz art. 51 uPb, polegające na ich niezastosowaniu i uznaniu, że w przedmiotowej sprawie nie występują nieprawidłowości, w sytuacji, gdy w wyniku wadliwie wykonanych prac budowlanych doszło do pogorszenia stanu technicznego obiektu,
4. 3) art. 105 K.p.a., polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i utrzymaniu w mocy decyzji PINB w przedmiocie umorzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy istniały podstawy do dalszego procedowania z zakresu nadzoru budowlanego.

1. 3.3. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
2. 4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.

1. 4.2. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie podziela zarzutów skargi i uznał, że sprawa została właściwie załatwiona, a organy nie naruszyły w jej toku art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., ani art. 105 § 1 tej ustawy, poprzez jego zastosowanie. Nie naruszono zdaniem sądu a quo także art. 50 i art. 51 uPb, wyjaśniając powody odstąpienia od nałożenia obowiązku, znajdujące odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy. Biorąc pod uwagę stanowisko skarżącej, sąd pierwszej instancji wskazał, że niewadliwie organy wyjaśniły, że stan sprawy nie uzasadnia prowadzenia postępowania w kierunku zastosowania art. 66 uPb, dotyczącego nieprawidłowości w obiekcie budowlanym, wynikających ze sposobu jego użytkowania (będących następstwem użytkowania a nie realizacji inwestycji). Nie popełniono także błędu, opierając się na złożonej do akt ocenie technicznej rzeczoznawcy, zważywszy, że odnosi się ona do wszystkich robót objętych postępowaniem, jest czytelna i poprzedzona oględzinami obiektu, a zwalczając ten dowód skarżąca nie przedstawiła żadnego o takiej samej mocy dla potwierdzenia swojego stanowiska.

1. 4.3. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wykonane roboty budowlane zostały poddane ocenie osoby z uprawnieniami budowlanymi i tak dokonana ich weryfikacja nie pozwoliła na sformułowanie jakiegokolwiek obowiązku w oparciu o art. 51 ust. 1 uPb. To też uzasadniało zastosowanie art. 105 § 1 K.p.a. i wydanie decyzji w pierwszej instancji o charakterze formalnym, tj. umarzającej postępowanie – dającej taki sam rezultat, jak rozstrzygnięcie o odstąpieniu od nałożenia obowiązku i będącej w związku z tym rozstrzygnięciem dopuszczalnym w ww. warunkach.
2. 5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając tenże wyrok w całości.

1. 5.2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie następujących przepisów praw:
2. 1) art. 50 oraz art. 51 uPb, polegającego na ich niezastosowaniu i uznaniu, że w przedmiotowej sprawie nie występują nieprawidłowości, w sytuacji, gdy w wyniku wadliwie wykonanych prac budowlanych doszło do pogorszenia stanu technicznego obiektu,
3. 2) art. 29 ust. 3 pkt 1a w zw. z art. 3 pkt 7a uPb, polegającego na jego błędnej wykładni, poprzez przyjęcie, że roboty budowlane w domu przy ul. [...] w [...], polegające m.in. na przebudowie otworu okiennego na otwór drzwiowy z racji dobudowy werandy, nie wymagały pozwolenia na budowę, podczas gdy faktycznie została na ich skutek naruszona konstrukcja ściany nośnej budynku.

1. 5.3. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w ocenie skarżącej istniały podstawy do dalszego procedowania z zakresu nadzoru budowlanego. Skarżąca wskazała, że w wyniku robót budowlanych wykonanych przez inwestorów, związanych z modernizacją budynku, doszło do pogorszenia stanu technicznego budynku. Biorąc pod uwagę ww. zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi przez Sąd II instancji. Wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Nadmieniono, że w Sądzie Okręgowym w O. toczy się sprawa z powództwa skarżącej o stwierdzenie nieważności umowy sprzedaży domu przy ul. [...] w [...] na rzecz inwestorów.

1. 5.4. W piśmie procesowym z 19 kwietnia 2024 r., skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

1. 5.5. W przepisanym ustawowo terminie ani MWINB, ani pozostałe strony postępowania nie wnieśli odpowiedzi na skargę kasacyjną.

1. 5.6. Na rozprawę wyznaczoną w tej sprawie nikt się nie stawił.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2026, poz. 143) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

6.2. Na wstępie zauważyć należy, że pierwszy zarzut skargi kasacyjnej sformułowany został w sposób niestaranny, nie pozwalający przy tym poddać kontroli zaskarżony wyrok w oznaczonym zakresie. Wskazane w skardze kasacyjnej art. 50 oraz art. 51 uPb nie stanowią jednej całości, a podzielone są na poszczególne ustępy i punkty. W przypadku przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Przy tak sformułowanym zarzucie nie sposób przejść do jego oceny z punkty widzenia dokonanej wykładni przez sąd pierwszej instancji, który dokonał kontroli postępowania administracyjnego.

6.3. Również zarzut naruszenia art. 29 ust. 3 pkt 1a w zw. z art. 3 pkt 7a uPb nie zawiera argumentacji, mogącej wzruszyć orzeczenie sądu a quo. Zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 uPb). Część robót budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia właściwemu organowi, niewielki zaś zakres robót zwolniony jest z obowiązku uzyskania zgody budowlanej (art. 29-31 uPb). Zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a uPb, objętym podstawą kasacyjną (w brzmieniu jaki miał w sprawie zastosowanie), nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 uPb, wykonywanie robót budowlanych, polegających na przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek jest usytuowany. Przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych, określonych w art. 3 pkt 7a uPb. Nie wymagają więc zgody budowlanej w postaci zgłoszenia roboty budowlane, związane z przebudową przegród zewnętrznych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych, pod warunkiem, że obszar ich oddziaływania zamyka się w granicach działki, na której budynek jest usytuowany. W przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym słusznie ustalono, że przebudowa otworu okiennego na otwór drzwiowy w ścianie konstrukcyjnej budynku mieszkalnego nie zwiększyła obszaru oddziaływania obiektu poza działkę (jest to otwór wykonany wewnątrz budynku - wyjście z budynku na dobudowaną werandę). Takie roboty budowlane, polegające na przebudowie obiektu, wymagają zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, gdyż inwestorzy dokonali ingerencji w przegrodę zewnętrzną budynku. Wykonane roboty budowlane zostały jednak poddane ocenie osoby z uprawnieniami budowlanymi. Ocena techniczna wykonana w maju 2023 roku, nie spowodowała stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu. Nie odnotowano żadnych nieprawidłowości, które uzasadniałyby ingerencję organów nadzoru budowlanego, a skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu, który podważałby tę ocenę techniczną. Tym samym nie było podstaw do wydania decyzji w trybie naprawczym z art. 51 uPb, co prawidłowo rozważyły organy nadzoru budowlanego. Podczas prac budowlanych nie doszło do naruszenia konstrukcji ściany nośnej budynku, skoro istniejący otwór okienny przerobiono na otwór drzwiowy nie naruszając istniejącego nadproża nadokiennego. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli postępowania administracyjnego i dał temu wyraz w sporządzonym uzasadnieniu wyroku. Przeprowadzona wykładania przepisów uPb nie pozwala przyjąć odmiennych wniosków od tych, jakie wskazały organu nadzoru budowlanego, a które zaaprobował sąd pierwszej instancji. Dodac wypadnie, że skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia art. 105 § 1 K.p.a., który stanowił podstawę prawną wydanej decyzji przez PINB. Dlatego zarzut naruszenia art. 29 ust. 3 pkt 1a w zw. z art. 3 pkt 7a uPb jest niezasadny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 Ppsa, orzeczono o jej oddaleniu, o czym orzeczono w sentencji wyroku.