Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2220/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia 31 lipca 2023 r., znak DOR.7101.16.2023.ABL-KWL; DON.7101.86.2023, którym utrzymano w mocy postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia 11 kwietnia 2023 r., nr 45/I/2023, o stwierdzeniu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w [...] z dnia 14 czerwca 2016 r., nr 41/2016, o ustaleniu na podstawie art. 49b ust. 4 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), zwanej dalej "P.b.", dla skarżącego opłaty legalizacyjnej za samowolnie wybudowany budynek gospodarczy na działce nr ewid. [...], położonej w [...], gm. Z. w kwocie 5000 zł.
Sąd I instancji, wskazując na czym polega przesłanka "rażącego naruszenia prawa", o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stwierdził, że PINB, wydając ww. postanowienie z 2016 r., ustalił, iż ww. budynek gospodarczy został wybudowany w 1998 r. bez wymaganego zgłoszenia organom administracji architektoniczno-budowlanej, a więc w warunkach samowoli budowlanej. W ocenie Sądu, analiza materiału dowodowego w sprawie przeprowadzona przez organy orzekające w sprawie wykazała, że budynek gospodarczy został błędnie zakwalifikowany jako samodzielny obiekt, w stosunku do którego może być prowadzone odrębne postępowanie. Stanowisko takie zostało wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 358/22. Przy wydaniu tegoż wyroku wątpliwości Sądu wzbudziło wydane w toku postępowania ww. postanowienie z 2016 r., którym PINB ustalił dla skarżącego opłatę legalizacyjną za samowolnie wybudowany budynek gospodarczy.
Sąd uznał, że w związku z tym, że kurnik wraz z dobudowaną częścią powinny być przedmiotem jednego postępowania legalizacyjnego, to w toku ponownie prowadzonego postępowania organy powinny wyjaśnić kwestię prawidłowości wydania powyższego postanowienia PINB.
Zdaniem Sądu I instancji, w związku z powyższym organy nadzoru budowlanego zostały zobligowane do zastosowania się do treści ww. wyroku WSA w Łodzi o sygn. akt II SA/Łd 358/22, oddalającego sprzeciw od decyzji WINB z dnia 14 marca 2022 r., nr 76/2022. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Wskazania co do dalszego postępowania zakreślają obszar działań organu w toku ponownego rozpoznania sprawy.
Tak więc organ, czy sąd I instancji, rozpoznając ponownie sprawę, nie powinien pominąć oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych we wcześniej wydanym wyroku w tej samej sprawie (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2023 r., I FSK 322/19).
Sąd I instancji uznał, że opłata legalizacyjna za budynek gospodarczy została ustalona wadliwie w ww. postanowieniu PINB z 2016 r., bowiem organ ten nie uwzględnił okoliczności, że legalizowany budynek gospodarczy pełni rolę służebną wobec budynku kurnika, poprzez znajdujące się w nim liczne instalacje (gazowa, wodociągowa wraz z filtrem wody, elektryczną), umożliwiające jego funkcjonowanie. Wobec tego, jak zasadnie wskazały organy orzekające w sprawie, budynek gospodarczy wraz z tzw. budynkiem kurnika i stanowią jedną całość funkcjonalno-techniczną integralnie połączoną.
W konsekwencji, w obiegu prawnym nie może pozostać postanowienie legalizujące obiekt, który nadal pozostaje techniczno-funkcjonalnym fragmentem innej samowoli budowlanej. Jednocześnie nie można prowadzić nowego postępowania legalizacyjnego wobec całej konstrukcji techniczno-funkcjonalnej w sytuacji, gdy część tej konstrukcji została wcześniej zalegalizowana jako odrębny obiekt.
Mając powyższe na względzie Sąd I instancji stwierdził, że ww. postanowienie PINB z 2016 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 49b ust. 4 i 5 P.b. przez jego zastosowanie w postępowaniu legalizacyjnym do budynku gospodarczego, w sytuacji gdy jego legalizacja powinna być prowadzona łącznie z budynkiem kurnika, z którym stanowi całość funkcjonalno-techniczną. Okoliczności niniejszej sprawy wskazują na zmaterializowanie się przesłanki rażącego naruszenia prawa.
Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skardze, Sąd wskazał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Organ rozpatrzył cały materiał dowodowy w sprawie, podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zakończenia sprawy. W postępowaniu nieważnościom badaniu podlega postanowienie wyłącznie pod kątem ewentualnego wystąpienia wad warunkujących jego nieważność. W postępowaniu tym organ nie dokonuje ponownego zebrania materiału dowodowego, a orzeka na podstawie już istniejącego w dacie wydania postanowienia z dnia 14 czerwca 2016 r.
Konkludując, Sąd podzielił ocenę i spostrzeżenia organu odwoławczego, odzwierciedlone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Tym samym Sąd przychylił się do stanowiska organu orzekającego w sprawie. Sąd nie dostrzegł w zaskarżonym orzeczeniu takiego naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością uwzględnienia skargi z urzędu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- - art. 77 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niedostatecznym rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym nieuwzględnienie okoliczności, iż skarżącemu zostały wydane decyzje uznające możliwość zalegalizowania budynku pierwszego kurnika od drogi, jak i budynku gospodarczego, następnie decyzje te były kilkukrotnie zmieniane, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem uniemożliwiało to skarżącemu w pełni obronę swojego stanowiska;
- - art. 107 K.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej postanowienia utrzymującego w mocy stwierdzenie nieważności ww. postanowienia PINB z 2016 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem uniemożliwiało to skarżącemu w pełni obronę swojego stanowiska.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), które zasadniczo zostały błędnie skonstruowane, ponieważ opierają się wyłącznie na naruszeniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że Sądy Administracyjne nie orzekają na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, nie mógł bezpośrednio naruszyć wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Formułując w tym zakresie zarzuty naruszenia prawa procesowego wymagane było powiązanie w skardze kasacyjnej przepisów K.p.a. z odpowiednimi przepisami p.p.s.a. W innym wypadku tak sformułowane zarzuty, jako błędnie sformułowane, nie podlegają uwzględnieniu.
Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny – kierując się zasadą prawną wyrażoną w uchwale tegoż Sądu o sygn. akt I OPS 10/09, która nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej, a więc i w jej uzasadnieniu argumentacji, także oceniając podniesioną w skardze kasacyjnej argumentację ocenił jako nieskuteczną.
Mając powyższe na względzie, a więc odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej, wskazania wymaga, że ta argumentacja nie dotyczy, podobnie jak jej zarzuty, istoty niniejszej sprawy. Należy podkreślić, że wyrok Sądu I instancji zapadł w związku z oceną legalności postanowienia GINB, które to postanowienie zostało wydane w postępowaniu nieważnościowym. Sąd Administracyjny zaaprobował ocenę GINB, co do tego, że ww. postanowienie PINB z 2016 r. zostało wydane z "rażącym naruszeniem prawa", o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Odnośnie do tej kluczowej kwestii, w skardze kasacyjnej brak jest jakiegokolwiek wywodu, który kwestionowałby ocenę co do tego, że ww. postanowienie PINB z 2016 r. zostało wydane z "rażącym naruszeniem prawa".
Zamiast tego w zdecydowanej większości treść skargi kasacyjnej stanowi wyłącznie zrelacjonowanie stanu faktycznego sprawy oraz lakoniczną konkluzję, że w sprawie w sposób niedostateczny rozpatrzono materiał dowodowy i nie podjęto wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym nie uwzględniono okoliczności, iż skarżącemu zostały wydane decyzje uznające możliwość zalegalizowania budynku pierwszego kurnika od drogi, jak i budynku gospodarczego, następnie decyzje te były kilkukrotnie zmieniane, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem uniemożliwiło to skarżącemu w pełni obronę swojego stanowiska. Ponadto wskazano, że niedostatecznie wyjaśniono podstawę faktyczną i prawną zaskarżonego postanowienia GINB, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem uniemożliwiło skarżącemu w pełni obronę swojego stanowiska.
Wynika z powyższego, że w skardze kasacyjnej nie wykazano aby wskazywane wady procesowe mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co do oceny, że ww. postanowienie PINB z 2016 r. "rażąco narusza prawo". Jeżeli skarżący przywołuje okoliczność, że wcześniejsze decyzje były "kilkukrotnie zmieniane" to na podstawie takiego faktu powinien wyprowadzić wywód, z jakich względów tego rodzaju okoliczność miałaby stanowić przeszkodę do uznania, że Sąd I instancji wydał wadliwy wyrok, bo aprobujący ocenę GINB co do tego, że ww. postanowienie PINB z 2016 r. "rażąco narusza prawo". Jest to o tyle istotne, że rozstrzygnięcie GINB zapadło w wyniku uwzględnienia oceny prawnej zawartej w wyroku WSA w Łodzi o sygn. akt II SA/Łd 358/22.
Ponadto wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego postanowienia GINB zawiera dostateczne wyjaśnienie zarówno w zakresie uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego. Zawiera bowiem ono zrelacjonowany stan faktyczny sprawy, w tym wskazuje na to jaka ocena prawna wynika z ww. wyroku WSA w Łodzi o sygn. akt II SA/Łd 358/22, i jak ta ocena prawna przełożyła się na stwierdzenie, że ww. postanowienie PINB z 2016 r. zostało wydane z "rażącym naruszeniem prawa," o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Otóż, jak oceniono, błędne zakwalifikowanie budynku gospodarczego jako samodzielnego obiektu, w stosunku do którego może być prowadzone odrębne postępowanie, uniemożliwia zapewnienie prawidłowego toku legalizacji, zgodnie z wiążącym wyrokiem WSA w Łodzi. Dlatego też badane postanowienie w sposób oczywisty narusza prawo oraz wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.
Natomiast Sąd I instancji, uwzględniając charakter postępowania nieważnościowego, niewadliwie wyjaśnił, że w takim postępowaniu badaniu podlega postanowienie wyłącznie pod kątem ewentualnego wystąpienia wad warunkujących jego nieważność. W postępowaniu tym organ nie dokonuje ponownego zebrania materiału dowodowego, a orzeka na podstawie już istniejącego w dacie wydania postanowienia PINB z dnia 14 czerwca 2016 r.
Tych ocen w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie, tym bardziej, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały błędnie sformułowane – o czym wyżej była mowa.
Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 77 K.p.a. i art. 107 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.