Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 sierpnia 2026 r., sygn. akt II OSK 1037/25

Uzasadnienie

1. 1. Wyrokiem z 14 stycznia 2025 r., II SA/Wr 512/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) we Wrocławiu stwierdził nieważność § 4 ust. 2 pkt 4 lit. a-c oraz § 4 ust 2 pkt 5 lit. a-c uchwały Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z 24 sierpnia 2004 r. Nr XXIX/216/04 w przedmiocie uchwalenia zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi [...] (Dz. Urz. Woj. Dolnośl. Nr 177 z 22 września 2004 r., poz. 2930; MPZP, plan, uchwała) w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...] i [...] [...], obręb [...], [...], w sprawie ze skargi K.W. (skarżącego) na wymienioną uchwałę, oraz zasądził koszty postępowania sądowego na rzecz skarżącego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2. 2.1. K. W. złożył do WSA we Wrocławiu skargę na w/w uchwałę Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich, zaskarżając ją w części, tj. w zakresie § 4 ust. 2 pkt 4 lit. a-c oraz § 4 ust. 2 pkt 5 lit. a-c uchwały w odniesieniu do działek ewidencyjnych numer: [...] i [...] położonych w obrębie [...], gmina [...], usytuowanych przy ul. [...] i [...] w S.
3. 2.2. Skarżący zarzucił istotne naruszenie:
4. - art. 1, art. 6, art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi (Upzp), polegające na ustaleniu dla terenu o symbolu MN/U parametru minimalnej powierzchni działki budowlanej dla domu jednorodzinnego oraz minimalnej szerokości frontu działki budowlanej, która to regulacja uniemożliwia uzyskanie przez skarżącego decyzji o pozwoleniu na budowę, co świadczy o nadmiernej ingerencji ustaleń MPZP w prawo własności, pozbawiając właściciela prawa do jakiejkolwiek zabudowy działek nr [...] i [...],
5. - art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 3 i art. 6 ust. 2 Upzp, polegające na naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego w wyniku przekroczenia władztwa planistycznego, poprzez ustalenie przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, uzależniając realizację tego prawa od spełnienia przez działkę budowlaną parametru minimalnej powierzchni i szerokości jej frontu, a które to parametry ustalone zostały w uchwale bez jakiegokolwiek wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, wobec braku sporządzenia merytorycznego uzasadnienia do podjętej uchwały wskazujące na okoliczności, które przemawiały za określeniem prymatu tych parametrów nad indywidualnym interesem jednostki,
6. - art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały (Dz. U. 2003, Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, rozp. MI) w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały oraz w zw. z art. 3 pkt 2a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2024, poz. 725, uPb) poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i ustawowych kompetencji rady gminy w wyniku bezpodstawnego uregulowania i wprowadzenia do treści uchwały § 4 ust. 2 pkt 4 lit. a-c i pkt 5 lit. a-c (określającego parametr minimalnej powierzchni działki budowlanej dla domu jednorodzinnego oraz minimalnej szerokości frontu takiej działki), podczas gdy parametr ten nie stanowił obligatoryjnego elementu materii miejscowego planu w świetle obowiązujących w dniu podjęcia MPZP przepisów, co skutkowało brakiem przesłanek do jego określenia w uchwale i nadmiernej ingerencji w prawo własności uniemożliwiając skarżącemu uzyskanie pozwolenia na budowę,
7. - art. 1 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp, art. 6 uPb, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z § 4 ust. 2 pkt 4 lit. a-c i pkt 5 lit. a-c MPZP, poprzez wprowadzenie ograniczenia prawa zabudowy, które jest nieproporcjonalne do zasad kształtowania polityki przestrzennej oraz wartości chronionych konstytucyjnie, co narusza zasadę proporcjonalności wyrażoną w Konstytucji RP, poprzez określenie parametrów minimalnej powierzchni działki budowlanej dla domu jednorodzinnego i szerokości frontu działki budowlanej, które nie znajdują racjonalnego uzasadnienia na tle uwarunkowań sprawy i pozbawiają właściciela nieruchomości prawa do jej zabudowy, czyniąc fikcję z przeznaczenia terenu o symbolu MN/U pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.
8. 2.3. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
9. 2.4. W uzasadnieniu skargi wskazano, że na podstawie umowy przeniesienia własności nieruchomości z 10 maja 2016 r., skarżący jest właścicielem nieruchomości, składającej się z działek gruntu o numerach ewidencyjnych [...] i [...] obręb [...], gmina [...]. Działki objęte są zaskarżoną uchwałą i znajdują się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem MN/U. Wobec powyższego, skarżący posiada legitymację do zaskarżenia uchwały, gdyż jako właściciel ma interes prawny w ochronie prawa własności do nieruchomości, szczególnie, że Rada Miejska w Kątach Wrocławskich stanowiąc w MPZP o warunkach kształtowania zabudowy dla terenu MN/U nadużyła władztwa planistycznego. Istnieje zatem związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a konkretną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego, gdyż uchwała w zaskarżonej części negatywnie wpływ na jego sferę prawnomaterialną i jednocześnie narusza prawo.
10. 2.5. Dalej w wyroku przywołano, że skarżący wywiódł, iż uchwalenie MPZP wywołało negatywne następstwa w jego sferze prawnej, jako że wprowadzone parametry minimalnej powierzchni działki budowlanej i szerokości frontu tej działki dla terenów MN/U naruszają prawo zabudowy. Z niejasnych względów – brak jest uzasadnienia do uchwały – Rada Miejska w Kątach Wrocławskich zróżnicowała parametry i wskaźniki zabudowy dla terenów o symbolu MN/U, określając parametr minimalnej powierzchni działki budowlanej i szerokości frontu tej działki dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Natomiast powierzchnia działek, należących do skarżącego posiada odpowiednio: działka nr [...]: powierzchnię 286 m² i szerokość frontu 9,63 m; działka nr [...]: powierzchnię 288 m² i szerokość frontu 9,67 m. Skarżący nie może uzyskać decyzji o pozwoleniu na budowę. Zasadniczą przyczyną odmowy udzielenia pozwolenia na budowę jest brak możliwości zagospodarowania nieruchomości zgodnie z parametrami ustalonymi w § 4 ust. 2 pkt 4 i 5 MPZP. Potwierdzają to podjęte w sprawie rozstrzygnięcia administracyjne oraz orzeczenia sądów administracyjnych, tj.: wyrok WSA we Wrocławiu z 18 lutego 2020 r (II SA/Wr 333/19) i wyrok NSA z 23 kwietnia 2023 r. (II OSK 1445/20) oraz decyzja Starosty Powiatu Wrocławskiego z 25 kwietnia 2023 r. odmawiająca skarżącemu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej. Skarżący nadmienił, że zanim zapadł prawomocny wyrok NSA z 25 kwietnia 2023 r., działając w zaufaniu do organów Państwa i legalności wydanych rozstrzygnięć, dysponując ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, rozpoczął budowę budynków mieszkalnych na działkach, zgodnie z udzielonym pozwoleniem. Wobec uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, zrealizowanie robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę, które zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, skutkuje koniecznością przeprowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego. Stąd przed organem nadzoru budowlanego toczy się postępowanie w sprawie robót budowlanych na działkach nr [...] i [...]. W postępowaniu tym obowiązkiem właściwego organu jest ocena, czy wykonane roboty spełniają wymogi sformułowane w przepisach prawa, w tym prawa miejscowego, zaś w sytuacji stwierdzenia ewentualnych uchybień nakłada się na inwestora obowiązek doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Natomiast fakt, że działki nie są możliwe do zagospodarowania zgodnie z MPZP w formie zabudowy wolnostojącej, zabudowy typu bliźniaczego, jak i typu szeregowego, oznacza brak możliwości doprowadzenia wykonanych budynków do stanu zgodnego z planem, co w konsekwencji powoduje wystąpienie podstawy do orzeczenia nakazu rozbiórki.
11. 2.6. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Kątach Wrocławskich wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu tej odpowiedzi Rada wskazała, że skarżący jest właścicielem działek o numerach [...] i [...], które powstały w wyniku podziału działki nr [...] na działki od nr [...] do nr [...]. Działka nr [...] powstała zaś z połączenia działek o numerach: [...], [...],[...], [...], [...], [...], które zgodnie z ustaleniami zaskarżonego planu przeznaczone są na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem nieuciążliwej działalności gospodarczej prowadzonej we własnym domu. Jednocześnie, zgodnie z planem, dla zabudowy szeregowej dopuszcza się zespoły liczące nie więcej niż 6 segmentów, powierzchnia działek dla zabudowy szeregowej nie może być mniejsza niż 225 m², zaś szerokość frontu działki dla zabudowy szeregowej nie może być mniejsza niż 7,5 m. Powstałe w wyniku ww. podziału działki nr [...] i [...] skarżący nabył w dniu 19 maja 2016 r., tj. w okresie obowiązywania zaskarżonej uchwały.

Nabywając nieruchomości był zatem w pełni świadomy, że na przedmiotowych działkach, ze względu na ich powierzchnię, dopuszczalna jest jedynie zabudowa szeregowa, czego nie będzie mógł zrealizować, władając jedynie dwiema działkami.

1. 3.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA we Wrocławiu uwzględnił skargę.

1. 3.2. W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że rację należy przyznać skarżącemu, iż podejmując zaskarżoną uchwałę i przez to wprowadzając zmianę w zagospodarowaniu nieruchomości, Gmina niewątpliwie wpłynęła na zakres uprawnień do korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Stąd też skarżący uprawniony był do kwestionowania uchwały, bowiem plan miejscowy – poprzez przyjęte w nim regulacje względem nieruchomości skarżącego – wyznacza zakres możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości i w konsekwencji ogranicza sposób wykonywania prawa własności. Stanowisko to koresponduje z orzecznictwem sądów administracyjnych, w którym utrwalony jest już pogląd, że legitymowanym do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest właściciel nieruchomości objętej ustaleniami tego planu. Interes osoby posiadającej taką nieruchomość znajduje bowiem ochronę w przepisach prawa. Właściciel nieruchomości ma interes w ochronie służącego mu prawa własności przed ingerowaniem w to prawo, przez ograniczenie jego wykonywania i narzucanie określonego sposobu zagospodarowania nieruchomości.

1. 3.3. Sąd pierwszej instancji uznał, że zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności § 4 ust. 2 pkt 4 lit. a-c oraz § 4 ust. 2 pkt 5 lit. a-c uchwały w odniesieniu do przywołanych w skardze działek skarżącego. W wyroku podkreślono zasadę legalizmu. W stanowieniu bowiem aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty prawa miejscowego są aktami o charakterze podustawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych.

W ocenie sądu a quo, podejmując zaskarżoną uchwałę, Rada Miejska w Kątach Wrocławskich, zobligowana była do zawarcia w jej treści materii, o której mowa w art. 15 ust. 2 Upzp, gdzie wyliczono w sposób enumeratywny zagadnienia podlegające regulacji w planie miejscowym. Rada gminy związana jest granicami przedmiotowymi zakresu planu, wyznaczonymi przez ustawę, co oznacza, że samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach upoważnienia zawartego w art. 15 przywołanej ustawy. Określenie w zaskarżonej uchwale szerokości frontów działek budowalnych, jako wskaźnika kształtowania zabudowy, a zatem parametru pozostającego poza zasadami scalenia i podziału nieruchomości, uznano za działanie ponad ustawowo przyznanymi radzie gminy kompetencjami.

1. 3.4. Zdaniem sądu pierwszej instancji, podobnie należy zakwalifikować określenie minimalnej powierzchni działki budowlanej dla zabudowy typu wolnostojącego, typu bliźniaczego i szeregowego. Określenie bowiem minimalnej powierzchni działki budowlanej zostało dopuszczone w stanie prawnym już po uchwaleniu zaskarżonego planu i wyłącznie względem nowo wydzielonych działek budowlanych, na mocy nowelizacji Upzp w 2010 r. Wówczas do art. 15 ust. 3 dodano m. in. pkt 10 w brzmieniu "W planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb: minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych".

1. 3.5. W odniesieniu do zakwestionowanych ustaleń planu oraz przedłożonej w odpowiedzi na skargę argumentacji organu planistycznego, sąd pierwszej instancji zauważył, że Upzp w brzmieniu obowiązującym na dzień jego podjęcia ani w elementach obligatoryjnych, ani w elementach fakultatywnych planu nie przyznawała organowi stanowiącemu gminy uprawnienia do tego, aby w formie uchwały dopuszczać lub nie, podział nieruchomości, a zatem również określać warunki podziału nieruchomości. Jak wspomniano – w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały – nie obowiązywał jeszcze przepis art. 15 ust. 3 pkt 10 Upzp, który zezwala na określanie w planie miejscowym minimalnych powierzchni nowo wydzielanych działek budowanych. Nie podzielono twierdzeń organu, że zaskarżone ustalenia MPZP określają właśnie zasady podziału nieruchomości i przez to organ był uprawiony do określenia zarówno minimalnych szerokości frontów działki, jak i ich powierzchni. Przeciwnie, podejmując te regulacje, Rada Miejska wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej wkraczając jednocześnie w sferę uprawnień organu wykonawczego gminy. Przyjęty zaś podział kompetencji między radę gminy i wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oznacza w szczególności, że rada nie jest uprawniona do udzielania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji.
2. 4.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina [...] reprezentowana przez Butrmistrza, zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości.

1. 4.2. Wyrokowi zarzucono:
2. 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
3. a) art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871; nowelizacja Upzp 2010) w zw. z § 4 pkt 6 rozp. MI, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ww. przepisy nie pozwalały określić w zaskarżonej uchwale dodatkowego parametru dla wskazanych terenów oznaczonych symbolem MN/U w postaci szerokości frontu i powierzchni działki budowlanej, na jakiej można zrealizować przewidzianą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zabudowę, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów wskazuje, że jednym z obligatoryjnych elementów planu było określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy, a wymieniony w § 4 pkt 6 rozp. MI, stanowiący uszczegółowienie ww. przepisu ustawy katalog, nie jest katalogiem zamkniętym, a tym samym ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu mogą dotyczyć szerokości frontu i powierzchni działki budowlanej,
4. b) art. 6 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp w brzmieniu sprzed nowelizacji (Upzp) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że określenie w zaskarżonej uchwale dla wskazanych terenów parametru powierzchni działki budowlanej jest przekroczeniem przez gminę władztwa planistycznego albowiem jedynie obecne brzmienie art. 15 ust. 3 pkt 10 Upzp, obowiązujące od dnia 21 października 2010 r., upoważnia organ do określenia w planie miejscowym minimalnej powierzchni nowo wydzielonej działki budowlanej, podczas gdy w zaskarżonej uchwale dla wskazanego terenu został określony parametr powierzchni działki budowlanej, nie zaś minimalnej powierzchni nowo wydzielonej działki budowlanej, co mieści się w granicach władztwa planistycznego określonego w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji,
5. c) art. 15 ust. 2 pkt 8 Upzp w zw. z § 4 pkt 8 rozp. MI, poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że określenie w zaskarżonej uchwale dla wskazanego terenu parametru powierzchni działki budowlanej i minimalnej szerokości jej frontu jest przekroczeniem przez gminę władztwa planistycznego, w sytuacji gdy na gruncie przepisów obowiązujących w dacie podjęcia uchwały, rada gminy posiadała uprawnienie do określenia powierzchni działek i szerokości ich frontów w przypadku określenia w planie miejscowym szczegółowych zasad scalenia i podziału działek, a w konsekwencji w sytuacji gdy w § 3 ust. 6 zaskarżonej uchwały określono zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, odnosząc je do ustaleń szczegółowych zawartych w § 4 uchwały, to określenie powierzchni działek i minimalnych szerokości ich frontów nie stanowiło przekroczenia władztwa planistycznego;
6. 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
7. a) art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935 z późn. zm., Ppsa), wyrażające się w sporządzeniu uzasadnienia wyroku, w sposób nieodnoszący się do istoty stawianych przez organ argumentów oraz z naruszeniem zasady przekonywania, w sytuacji gdy dołączone do rozstrzygnięcia sądu uzasadnienie winno zawierać stanowisko co do wszystkich zarzutów podniesionych przez strony postępowania i wyjaśnienie stanowiska zajętego przez sąd rozpoznający skargę,
8. b) art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 28 ust 1 Upzp, polegające na stwierdzeniu nieważności § 4 ust. 2 pkt 4 lit. a-c oraz § 4 ust. 2 pkt 5 lit. a-c zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...] i [...] [...], obręb [...], [...], w sytuacji gdy w świetle stawianych zarzutów naruszenia prawa materialnego zasadnym było oddalenie skargi w całości.
9. 5.3. Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz organu gminy zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W piśmie procesowym z 24 marca 2025 r. zażądano rozpoznania sprawy na rozprawie.

1. 5.4. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto jej podstawy, wspierając swe stanowisko przywołaniem wybranych judykatów.

1. 5.5. W przepisanym ustawowo terminie, skarżący nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

1. 5.6. W trakcie rozprawy pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie wyjaśnił, że środek odwoławczy wniesiony został przez Gminę [...] reprezentowanej przez Burmistrza, podtrzymał wnioski i zarzuty w nim sformułowane. Pełnomocnik skarżącego wnosił o oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2026, poz. 146, Ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

6.2. Zarzut naruszenia przepisów art. 147 § 1 Ppsa oraz art. 28 ust. 1 Upzp tylko wówczas okazałby się trafny, gdyby usprawiedliwione były pozostałe podstawy kasacyjne. Przepisy powyższe mając wynikowy charakter określają sposób działania sądu administracyjnego uwzględniającego skargę na m. in. uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego (sąd wówczas stwierdza nieważność tej uchwały lub jej niezgodność z prawem – art. 147 § 1 Ppsa) oraz przesłanki powodujące nieważność uchwały rady gminy w przedmiocie planu miejscowego w całości lub w części (art. 28 ust. 1 Upzp).

6.3. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 Ppsa w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się także w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie sądu pierwszej instancji, obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona skorzysta z uprawnienia wniesienia skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 4 października 2022 r., I OSK 2354/21, LEX nr 3447802). W przedmiotowej sprawie, uzasadnienie wyroku odnosi się do zarzutów wskazanych w skardze oraz omawia podstawy prawne wydanego orzeczenia, spełniając wymogi proceduralne określone w art. 141 § 4 Ppsa, dlatego zarzut jego naruszenia pozbawiony jest argumentacji, która mogłaby spotkać się z aprobatą Sądu Naczelnego. Nie można uznać skuteczności zarzutu naruszenia cyt. przepisu tylko z tego względu, że sąd pierwszej instancji nie uwzględnił argumentacji organu planistycznego prezentowanej w odpowiedzi na skargę, wbrew wywodom skargi kasacyjnej sąd a quo odniósł się do zarzutów samej skargi, a przy tym odnosił się do twierdzeń Rady (por. np. s. 14 uzasadnienia wyroku).

6.4. Przywołanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej "art. 11 k.p.a." – prawdopodobnie chodzi stronie skarżącej kasacyjnie o Kodeks postępowania administracyjnego – jako naruszonego przez sąd pierwszej instancji, jest chybione. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do sprawy uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie Upzp, postępowania sądowoadministracyjnego, a w szczególności także do sporządzenia uzasadnienia orzeczenia sądowego. Samo przekonanie strony skarżącej kasacyjnie o lakoniczności odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do argumentacji wyrażonej w odpowiedzi na skargę ma charakter subiektywny, nadto nie dowodzi naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.

6.5. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 Upzp w zw. z § 4 pkt 8 rozp. MI. Skarżąca kasacyjnie Gmina wywodzi, że skoro określiła w § 3 ust. 6 skarżonej uchwały szczegółowe zasady scalenia i podziału działek, odnosząc je "do ustaleń szczegółowych zawartych w § 4 uchwały", to określenie powierzchni działek i minimalnych szerokości ich frontów nie stanowiło przekroczenia władztwa planistycznego. Rzecz w tym, że Rada Miejska w Kątach Wrocławskich w zaskarżonej uchwale nie określiła szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości w planie. Przepis § 6 pkt 1) skarżonej uchwały stanowi bowiem, że "zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości regulują przepisy szczególne", tym samym wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organ uchwałodawczy nie uregulował tych zagadnień w planie, odsyłając w tym względzie do "przepisów szczególnych", przez co organ ten rozumie "przepisy ustaw wraz z aktami wykonawczymi (por. definicja zawarta w § 2 pkt 12 uchwały). Tym samym Rada Miejska w Kątach Wrocławskich – wbrew dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 8) Upzp nie określiła szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Odwoływanie się w skardze kasacyjnej jakoby owe szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości miały być zawarte w § 4 ust. 2 pkt 4 i 5 uchwały jest chybione, skoro tam zawarte uregulowanie wyraźnie ogranicza się do minimalnej powierzchni wyłącznie działki budowlanej i szerokości jej frontu przy oznaczonym typie zabudowy.

6.6. Zarzuty naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp w zw. z § 4 pkt 6 rozp. MI oraz art. 6 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp poprzez błędną wykładnię podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w integralnym związku. Skarżąca kasacyjnie Gmina kwestionuje ocenę sądu a quo, jakoby obowiązujące w chwili uchwalania planu przepisy Upzp oraz rozp. MI nie pozwalać miałyby na określenie w nim dodatkowego parametru dla terenów w konturze oznaczonym symbolem "MN/U", negując także, aby było to możliwe dopiero po nowelizacji Upzp 2010 i dodaniu wówczas art. 15 ust. 3 pkt 10) Upzp. Stanowiska tego nie podziela Sąd Naczelny.

W dacie podejmowania spornej uchwały art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp określał, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo "parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy". Przepisowi temu odpowiadało unormowanie zawarte w § 4 pkt 6) rozp. MI, w którym – ustalając wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego – wskazano, że "ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu". Nie zmienia to okoliczności, że powierzchnia minimalna działki budowlanej zlokalizowanej w konturze planistycznym MN/U skarżonej uchwały, jak i jej minimalna szerokość frontu, nie stanowią elementów, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp – nie są "parametrami i wskaźnikami kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu". Takie elementy planu zawarte zresztą zostały w § 4 ust. 2 uchwały, np. w jego pkt 7), 8), 9), 12), 14).

Sąd Naczelny podziela stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, z uwagi na ówczesne brzmienie art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp oraz doprecyzowujące je brzmienie § 4 pkt 6) rozp. MI, ujęte w tych przepisach parametry i wskaźniki powinny odnosić się do zabudowy (podkr. Sądu). Trafnie ponadto w wyroku uwypuklono, że dopiero po wejściu w życie nowelizacji Upzp 2010 i dodaniu do ustawy planistycznej art. 15 ust. 3 pkt 10) organ uchwałodawczy mógł – w zależności od potrzeb – określić w planie miejscowym "minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych".

Sąd Naczelny podziela również stanowisko zawarte w przywoływanym w skardze kasacyjnej wyroku II OSK 911/18 z 9 stycznia 2019 r. (LEX nr 2717313) i tam wyrażony pogląd, wedle którego, skoro dopiero w dodanym w wyniku nowelizacji Upzp 2010 przepisie art. 15 ust. 3 pkt 10 Upzp ustawodawca dopuścił, aby rada gminy w planie miejscowym mogła – i to fakultatywnie – określić minimalną powierzchnię nowo wydzielanych w wyniku uchwalenia planu nowych działek budowlanych, to w konsekwencji argumentum a fortiori należy uznać, że organ planistyczny w chwili uchwalania MPZP nie posiadał podstawy prawnej do tego, aby z powołaniem się na art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp w zw. z § 4 pkt 6 rozp. MI, w treści planu obowiązkowo określać minimalną powierzchnię działki budowlanej.

1. 6.7. Z wyłuszczonych względów nie mogły odnieść skutku zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, nie podważono bowiem stanowiska sądu pierwszej instancji, że w dacie podejmowania spornej uchwały i związku z jej treścią – organ uchwałodawczy nie mógł określić parametrów działek wskazanych w § 4 ust. 2 pkt 4) i 5) MPZP. Doszło zatem do naruszenia władztwa planistycznego przez organ Gminy, a pogląd sądu pierwszej instancji w tym zakresie jest prawidłowy.

1. 6.7. Tym samym nieskuteczny jest zarzut naruszenia art. 147 § 1 Ppsa oraz art. 28 ust. 1 Upzp.
2. 7. Z podanych powyżej względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa oddalono skargę kasacyjną, jako nie posiadającą usprawiedliwionych podstaw.