Uzasadnienie
Starosta Szczycieński wnioskiem z 7 kwietnia 2026 r., w oparciu o art. 21 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025r., poz. 1691; dalej: k.p.a.) wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem - Starostą Szczycieńskim (województwo warmińsko - mazurskie) a Starostą Jędrzejowskim (województwo świętokrzyskie) i wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia sprawy w przedmiocie wykonania wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. (dalej: KWP) o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami oraz poinformowania o badaniu psychologicznym wobec [...] ([...]). Uzasadniał wniosek tym, że [...] listopada 2025 r. do Urzędu wpłynęło zawiadomienie Starosty Jędrzejowskiego o przekazaniu, zgodnie z właściwością, wniosków KWP w K. z [...] listopada 2025r. o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy oraz o poinformowanie o badaniu psychologicznym dotyczących [...] (dalej: Kierowca), w których podany adres Kierowcy to [...].
Starosta Szczycieński podnosił, że wysłał wezwanie do Kierowcy o złożenie oświadczenia o aktualnym miejscu zamieszkania z zamiarem stałego pobytu. Przesyłka była dwukrotnie awizowana, po czym została zwrócona do Starostwa z adnotacją: "zwrot nie podjęto w terminie". Następnie [...] stycznia 2026 r. Starosta wystąpił do Komendy Powiatowej Policji w S. (dalej: KPP) o ustalenie czy Kierowca mieszka pod wskazanym adresem. W dniu [...] stycznia 2026 r. organ otrzymał odpowiedź, że Kierowca nie zamieszkuje pod wskazanym adresem od siedmiu miesięcy i ma zamieszkiwać w W., ale nie ustalono aktualnego adresu pobytu Kierowcy.
Starosta Szczycieński [...] stycznia 2026 r. przekazał dokumenty do Urzędu [...], który [...] lutego 2026 r. zwrócił je temu Staroście.
Starosta Szczycieński, w myśl art. 21 § 2 k.p.a. ww. wnioski KWP przekazał [...] lutego 2026 r. do Starostwa Powiatowego w Jędrzejowie, uznając jego właściwość.
Pismem z [...] marca 2026 r. Starosta Jędrzejowski zwrócił dokumenty Staroście Szczycieńskiemu, który po raz kolejny przekazał sprawę Staroście Jędrzejowskiemu, wskazując na brak swojej właściwości. Starosta Jędrzejowski nie podzielił stanowiska Starosty Szczycieńskiego uznając, że właściwość miejscową należy ustalić według ostatniego miejsca zamieszkania Kierowcy, którym był [...]. Przekazując kolejny raz sprawę Staroście Szczycieńskiemu powołał się na art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., podnosząc, że Kierowca nie ma miejsca zamieszkania w kraju, co oznacza, że trzeba wziąć pod uwagę miejsce jego ostatniego zamieszkania lub pobytu w kraju.
W tej sytuacji Starosta Szczycieński uznał, że nie jest możliwe ustalenie właściwości miejscowej organu na podstawie art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. W jego opinii przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że podawany adres w [...] nie stanowi miejsca zamieszkania Kierowcy w rozumieniu art. 25 k.c., gdyż brak zarówno elementu faktycznego (przebywania), jak i elementu wolicjonalnego (zamiaru stałego pobytu). Do tego z pisma KPP w S. z [...] stycznia 2026 r. wynika, że Kierowca od siedmiu miesięcy nie zamieszkuje w powiecie szczycieńskim pod ww. adresem, a ma zamieszkiwać w W. Oznacza to więc, że zamieszkuje w Polsce i wnioskodawca nie można zgodzić się ze stanowiskiem Starosty Jędrzejowskiego, który w zawiadomieniu powołał się na art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., mimo że w sprawie należy wziąć pod uwagę regułę z art. 21 § 2 k.p.a. Podał, że jednocześnie nie ustalono innego adresu miejsca zamieszkania ani miejsca pobytu Kierowcy na terenie Polski.
Informacje o możliwym pobycie Kierowcy na terenie W. mają charakter ogólny i nie pozwalają na przypisanie sprawy do konkretnego organu. Stwierdził, że w tej sytuacji brak jest podstaw do ustalenia właściwości miejscowej organu mającego wykonać wniosek KWP w K. w oparciu o art. 21 § 1 k.p.a. Zastosowanie powinien znaleźć art. 21 § 2 k.p.a., zgodnie z którym właściwy jest organ miejsca zdarzenia powodującego wszczęcie postępowania. Takim zdarzeniem jest ostatnie naruszenie przepisów ruchu drogowego skutkujące przekroczeniem liczby punktów karnych, co wynika z wniosku KWP.
Starosta Jędrzejowski w odpowiedzi na wniosek wnosił o rozstrzygnięcie sporu poprzez wskazanie Starosty Szczycieńskiego jako organu właściwego do rozpoznania sprawy, ewentualnie wskazanie [...].
Uzasadniał stanowisko tym, że przepis art. 21 § 2 k.p.a. ma charakter absolutnie subsydiarny i stosowany jest wyłącznie wtedy, gdy nie można ustalić właściwości miejscowej o reguły podstawowe zawarte w art. 21 § 1 k.p.a. Uznał za kluczowy fakt, że Kierowca posiadał oficjalnie wskazane i udokumentowane miejsce zamieszkania na terenie Polski w [...]. Sam fakt, że opuścił fizycznie ww. lokal i ma zamieszkiwać w W., nie uprawnia do automatycznego twierdzenia, że doszło do trwałego zerwania więzi z dotychczasowym miejscem zamieszkania w rozumieniu prawa administracyjnego bez jednoczesnego formalnego i bezspornego ustalenia nowego adresu.
Ponadto w przypadku utraty stabilnego miejsca zamieszkania lub trudności w jego bieżącym ustaleniu, właściwość miejscową organu w sprawach dotyczących uprawnień do kierowania pojazdami ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania lub pobytu strony (art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a.). Ostatnim bezspornym i ujawnionym adresem Kierowcy był adres w [...]. Przenoszenie właściwości na organ "miejsca zdarzenia" stoi w sprzeczności z zasadą celowości i pragmatyki postępowań z prawa jazdy, które ze swej natury są związane ściśle z osobą kierowcy, jego historią ewidencyjną oraz dokumentacją zgromadzoną w dotychczas właściwym urzędzie. Starosta Jędrzejowski nie ma żadnego związku z osobą Kierowcy, gdyż jedynym powodem, że sprawa otarła się o województwo świętokrzyskie jest złożenie wniosku przez KWP.
Ponadto przyjęcie opinii Starosty Szczycieńskiego, że każdy negatywny skutek doręczenia korespondencji pod dotychczasowy adres zamieszkania skutkowałby koniecznością przerzucania spraw do losowych powiatów na terenie Polski, paraliżowałoby spójność postępowań ewidencyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Pojęcie sporu, którym na gruncie przywołanego przepisu prawa operuje ustawodawca odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość (spór kompetencyjny) ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego bądź też w innej prawnej formie działania administracji publicznej, podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienia NSA z: 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009r., sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OW 180/09).
Skutkuje to tym, że przedmiot sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) między organami wymienionymi w art. 4 p.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji, poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne, a istnienie funkcjonalnego związku między zakresem kontroli sądu administracyjnego nad wykonywaniem administracji publicznej a przedmiotem (konkretnych) sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) pozwala na wskazanie granicy, do której sięga kognicja NSA wynikająca z art. 4 p.p.s.a. (por. K. Defecińska – Tomczak: Glosa do postanowienia NSA z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 60/05, OSP 2007, z. 7 - 8, s. 488 i n.).
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie zaktualizowały się określone przepisem art. 4 p.p.s.a. przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia, o wydanie którego zabiega wnioskodawca, a o którym mowa w art. 15 § 2 p.p.s.a., albowiem zaistniały w sprawie spór między Starostą Szczycieńskim, a Starostą Jędrzejowskim ma charakter sporu negatywnego.
Zgodnie z art. 98a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2024r., poz. 1210 z późn. zm.; dalej: u.k.p.) kierowca lub osoba posiadająca pozwolenie na kierowanie tramwajem jest obowiązana poddać się badaniu psychologicznemu w zakresie psychologii transportu, jeżeli przekroczyła liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Na podstawie ust. 4 powołanego artykułu starosta wysyła takim osobom informację o obowiązku poddania się badaniom psychologicznym. Starosta wysyła informację, o której mowa w ust. 4, z urzędu na podstawie między innymi wniosku organu kontroli ruchu drogowego (art. 98a ust. 5 pkt 3 u.k.p.).
Natomiast na podstawie art. 18 pkt 1 ustawy z 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2328 z późn. zm.; dalej: ustawa zmieniając) do dnia wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w komunikacie ministra właściwego do spraw informatyzacji wydanym na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 14 (ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw; opubl.: Dz. U. poz. 957, z 2019 r. poz. 730, z 2020 r. poz. 1517 oraz z 2021r. poz. 1997), starosta wydaje decyzję o skierowaniu osoby posiadającej uprawnienie do kierowania pojazdem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w razie przekroczenia 24 punktów - na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji.
Powołane przepisy nie określają sposobu ustalenia właściwości miejscowej starosty właściwego do wydania decyzji o skierowaniu osoby posiadającej uprawnienie do kierowania pojazdem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, jak również do wysłania informacji o obowiązku poddania się badaniom psychologicznym. Tym samym zastosowanie winny znaleźć zasady ogólne przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Stosownie do treści art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. właściwość miejscową organu administracji publicznej w innych sprawach, tj. innych niż sprawy dotyczące nieruchomości (art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a.) oraz sprawy dotyczące prowadzenia zakładu pracy (art. 21 § 1 pkt 2 k.p.a.) – ustala się "według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju – według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron; jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu – według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju."
Zgodnie natomiast z art. 21 § 2 k.p.a., jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie.
Należy wyjaśnić, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają legalnej definicji "miejsca zamieszkania", w tym zakresie zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu cywilnego. Stosownie do treści art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu (domicilium). W rozumieniu przywołanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują więc dwa czynniki: zewnętrzny - fakt przebywania oraz wewnętrzny (wolicjonalny) - zamiar stałego pobytu w danej miejscowości (zazwyczaj kojarzony z konkretnym adresem, choć nie jest to warunek konieczny). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga przy tym złożenia jakiegokolwiek oświadczenia woli. Wystarczy, aby zamiar tego rodzaju wynikał z zachowania danej osoby, polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.
Wobec powyższego nie można podzielić stanowiska występującego z wnioskiem organu (Starosty Szczycieńskiego), że z przeprowadzonego w tej sprawie postępowania wyjaśniającego oraz ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów miałoby wynikać, że Kierowca nie posiada miejsca zamieszkania, a co najmniej miejsca pobytu na terenie Powiatu Szczycieńskiego (w [...]), która to okoliczność miałaby czynić wnioskodawcę organem niewłaściwym do wydania decyzji administracyjnej o skierowaniu Kierowcy jako osoby posiadającej uprawnienie do kierowania pojazdem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, jak również wysłania informacji o obowiązku poddania się badaniom psychologicznym.
Trzeba bowiem zauważyć, że we wnioskach z [...] listopada 2025 r. dotyczących Kierowcy o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oraz o poinformowanie o poddaniu się badaniom psychologicznym, przesłanych do Starostwa Jędrzejowskiego, KWP w K. wskazał jako adres Kierowcy do korespondencji:[...]. Oba wnioski zostały złożone po stwierdzeniu naruszenia – przekroczenia dopuszczalnej prędkości, co miało miejsce[...] listopada 2025 r. we W. na obszarze wiejskim K., w wyniku którego przypisano Kierowcy 11 punktów karnych, powodujących, że ich suma przekroczyła 24 punkty.
Skierowane do Kierowcy wezwanie przez Starostę Szczycieńskiego z [...] grudnia 2025 r. o wskazanie aktualnego adresu zamieszkania i okazania blankietu posiadanego prawa jazdy, wysłane na adres: [...], nie zostało podjęte w terminie, mimo dwukrotnego prawidłowego awizowania. Następnie według pisma Komendy Powiatowej Policji w S. z [...] stycznia 2026 r. zamieszkująca pod ww. adresem [...] oświadczyła Policjantom, że Kierowca ma nie zamieszkiwać pod wskazanym adresem od 7 miesięcy. To oświadczenie oznaczało, że nie wykluczono pobytu Kierowcy pod tym adresem, pozostawał sporny okres, w jaki miał on zamieszkiwać w tym miejscu. Porównując wnioski KWP z [...] listopada 2025 r., wcześniejsze o dwa miesiące w stosunku do oświadczenia [...], do którego funkcjonariusze KWP w S. ograniczyli swoje czynności, mające na celu ustalenie aktualnego adresu zamieszkania/pobytu Kierowcy, należy podważyć prawdziwość oświadczenia [...], w kwestii wyprowadzenia się Kierowcy spod spornego adresu, skoro sam Kierowca podał kontrolującym go [...] listopada 2025 r. Policjantom dane dotyczące pobytu, które następnie we wnioskach KWP w K. podano jako adres do korespondencji do Kierowcy.
W ocenie Sądu, brak jest więc podstaw do podważania ustaleń KWP w K. w tym zakresie, skoro musiały być poprzedzone własnymi ustaleniami organu kontroli ruchu drogowego z udziałem Kierowcy. Wobec powyższego tego, oświadczenie [...] nie było wystarczające do wykluczenia, że Kierowca nie zamieszkiwał bądź przebywał pod adresem:[...]. Szczególnie, że także według informacji Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego [...] z [...] stycznia 2026 r. organem podatkowym właściwym miejscowo dla Kierowcy pozostaje Urząd Skarbowy w S. Ponadto z informacji Prezydenta [...] z [...] lutego 2026 r. wynika, że w systemie SI POBYT jako ostatni adres zamieszkania kierowcy wskazano: [...], a w rejestrze PESEL nie odnaleziono żadnego innego adresu zamieszkania Kierowcy. Starosta Szczycieński nie podjął nawet próby zweryfikowania ww. danych.
W świetle przedstawionych dowodów i argumentów za uzasadnione trzeba więc uznać, że organem właściwym do rozpoznania spraw Kierowcy: o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami oraz poinformowania o badaniu psychologicznym jest Starosta Szczycieński, na mocy art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.