Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2013 r., VI SA/Wa 2492/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. N. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, uchylił zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. z [...] lipca 2012 r. nr [...], stwierdzając jednocześnie, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Skarżąca wystąpiła do Rady Izby Notarialnej w W. z wnioskiem o wydanie jej – na podstawie art. 217 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a."), zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.
Rada Izby Notarialnej w W. w uzasadnieniu uchwały odmawiającej wydania zaświadczenia, wyjaśniła, że skarżąca pomimo pozostawania na liście aplikantów notarialnych przez okres 2 lat i 6 miesięcy, odbyciu praktycznej nauki zawodu pod patronatem notariusza (zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. z 2005 r. Nr 258, poz. 2169 ze zm.; dalej: "rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości"), odbyciu wymaganej 6 miesięcznej praktyki sądowej (§ 9 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości), uczestnictwa w zajęciach seminaryjnych i nieobecności skarżącej nieprzekraczającej w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, nie jest uprawniona do otrzymania zaświadczenia potwierdzającego, iż odbyła ona aplikację, o której mowa w art. 72 § 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2000 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.).
Organ wyjaśnił, że przy ocenie czy w odniesieniu do skarżącej próba zaznajomienia się z całokształtem materiału aplikacyjnego zakończyła się sukcesem, należy brać pod uwagę wyniki kolokwiów i sprawdzianów. Zdaniem Rady, przy ocenie możliwości wydania ww. zaświadczenia należało mieć na uwadze treść uchwały nr 48, zmienionej uchwałą Krajowej Rady Notarialnej nr VII/84/2011 z dnia 19 listopada 2011 r., z której wynika m.in., że "w czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia" (§ 6 ust. 1 uchwały), oraz że "wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji" (§ 1 ust. 2 uchwały). Konsekwencją tego stanowiska było stwierdzenie Rady Izby Notarialnej, że dopiero złożenie wszystkich kolokwiów lub sprawdzianów z wynikiem pozytywnym pozwala uznać, że aplikant odbył aplikację, o której mowa w art. 72 § 1 ustawy – Prawo o notariacie.
A contrario uzyskanie oceny negatywnej z któregokolwiek z kolokwiów lub sprawdzianów, względnie niezłożenie któregoś z nich jest dowodem na to, że aplikant nie wykonał wszystkich obowiązków objętych programem aplikacji, a co za tym idzie nie odbył aplikacji notarialnej i w takiej sytuacji nie ma możliwości wydania zaświadczenia o jej odbyciu.
Skarżąca w złożonym do KRN zażaleniu wniosła o uchylenie uchwały z dnia [...] lipca 2012 r. oraz orzeczenie o obowiązku Rady Izby Notarialnej wydania skarżącej zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie prawa materialnego, tj. art. 72 § 1 ustawy – Prawo o notariacie oraz uchwały Krajowej Rady Notarialnej Nr VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej, polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej uchwale dodatkowego warunku uznania aplikacji za odbytą - którego przywołane akty prawne nie formułują - pozytywnych ocen ze wszystkich kolokwiów przeprowadzonych przez RIN. Skarżąca podkreśliła, że w uzasadnieniu uchwały brak jest ustalenia, iż skarżąca uzyskała negatywną ocenę z drugiego kolokwium, natomiast z pierwszego uzyskała ocenę pozytywną.
Krajowa Rada Notarialna, utrzymując w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w W., szeroko odwołała się do pojęcia "sprawowania pieczy", jako konstytucyjnego obowiązku każdego z samorządów zawodowych, w tym samorządu notarialnego (art. 17 ust. 1 Konstytucji RP). Rada uznała, że w sytuacji, gdy Izba wyznaczyła terminy kolokwiów, poinformowała o tym fakcie aplikantów, a ci przystąpili do tychże kolokwiów, ale ich nie zdali; bądź też w ogóle do nich nie przystąpili, nie można uznać, że owi aplikanci odbyli aplikację. W jej ocenie rzeczą oczywistą jest, że szkolenie aplikantów notarialnych nie może zostać pozbawione kolokwiów. Nadto nie można przyjąć, że niezaliczenie kolokwium nie wywołuje skutku w postaci nieodbycia aplikacji, bowiem w takiej sytuacji skutkowałoby to tym, że szkolenie aplikacyjne w swej istocie miałoby tak naprawdę charakter iluzoryczny.
Wobec powyższego KRN uznała, że w świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego skarżąca (nie zdając kolokwium) nie zaznajomiła się z całokształtem pracy notariusza, a więc nie jest możliwe uznanie, że odbyła ona aplikację notarialną, a w związku z tym odmowa wydania zaświadczenia o jej odbyciu była uzasadniona.
Od uchwały Krajowej Rady Notarialnej skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę, w której wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonych uchwał, oraz ich uchylenie w całości. Zarzuciła rażące naruszenie art. 72 § 1 ustawy – Prawo o notariacie, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej oraz uchwały Krajowej Rady Notarialnej Nr VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej, polegające na kreowaniu i nałożeniu na skarżącą, niemającego podstawy prawnej we wskazanych aktach normatywnych, obowiązku uzyskania pozytywnych ocen z kolokwiów przeprowadzanych przez RIN, którego spełnienie stanowi warunek uznania aplikacji za odbytą. Podniosła, że zaskarżona uchwała zapadła z rażącym naruszeniem uchwały KRN z 18 września 2009 r., gdyż nie ma w niej unormowania, aby negatywna ocena z kolokwiów wyłączała uzyskanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji.
W odpowiedzi na skargę KRN przyjęła argumentację jak w zaskarżonej uchwale i wniosła o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że podnoszone w skardze zarzuty są zasadne. W ocenie Sądu I instancji, przesłanki wydania zaświadczenia, o których mowa w art. 72 § 1 ustawy – Prawo o notariacie mają charakter enumeratywny (wyczerpujący), zaś z interpretacji normy art. 72 ustawy nie wynika, aby przesłanką wydania tego zaświadczenia był pozytywny wynik kolokwiów. Możliwość przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów przez rady izb notarialnych została wprowadzona mocą rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej i została przez nie pozostawiona suwerennej decyzji rady izby notarialnej. W rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości jako akcie prawa powszechnie obowiązującego nie został wprowadzony obowiązek organizowania kolokwium, a co za tym idzie nie ma w ogóle mowy o konieczności zdania (zaliczenia) przez aplikanta notarialnego ewentualnego kolokwium lub sprawdzianu.
Z treści § 2 art. 72 ustawy – Prawo o notariacie wynika, że odbycie aplikacji, to spełnienie wymagań określonych w § 1 - aplikacja musi zamknąć się w okresie 2 lat i 6 miesięcy; w ramach szkolenia aplikant musi zaznajomić się z czynnościami notariusza i z czynnościami wskazanych sądów. Podobnie rozumienie "odbycia aplikacji notarialnej" wynika ze wspomnianego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości.
Biorąc pod uwagę przepisy obowiązującego prawa oraz argumentację Krajowej Rady Notarialnej, Sąd I instancji zauważył, że o ile można by zgodzić się z poglądem, że dopuszczalne jest przeprowadzenie kolokwium dla sprawdzenia stopnia "zaznajomienia się" aplikanta z poszczególnymi dziedzinami prawa objętymi programem szkolenia, o tyle trudno zgodzić się z argumentem, że dopuszczalne jest wprowadzenie przez organy samorządu notarialnego swoistej sankcji dla aplikanta notarialnego za brak zaliczenia kolokwium. Wprowadzenie takich norm nie znajduje bowiem oparcia w przepisach powszechnie obowiązującego prawa i stanowi wykroczenie organu poza ustawowo przyznane mu kompetencje.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że żaden przepis ustawy nie uprawnia organów samorządu notarialnego do wydawania przepisów powszechnie obowiązujących oraz że organ samorządu notarialnego nie może mocą własnej uchwały zwiększyć zakresu swych kompetencji. Stosownie zaś do art. 74 § 1, art. 71b § 1 lub § 2, art. 74 § 2, art. 12 § 2 oraz art. 74 § 3 ustawy – Prawo o notariacie weryfikacja wiedzy aplikanta notarialnego ma miejsce podczas egzaminu państwowego i nie można uznać, że warunkiem sine qua non ukończenia aplikacji notarialnej oraz wystawienia zaświadczenia co do jej odbycia jest weryfikacja wiedzy aplikanta poprzez zaliczenie kolokwiów.
Sąd podkreślił, że o ile w ustawie z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 ze zm.) oraz ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. 2010 r., Nr 10, poz. 65 ze zm.). znajdują się przepisy dające samorządom możliwość skreślenia aplikantów z listy w przypadku stwierdzenia "nieprzydatności" aplikanta do zawodu adwokata lub radcy prawnego, o tyle podobnych unormowań nie zawiera ustawa - Prawo o notariacie. Oznacza to, że organy samorządu zawodowego notariuszy nie mają kompetencji do formalnego przeprowadzania postępowania sprawdzającego "przydatność"kandydata na stanowisko notariusza. Przepisy ustawy - Prawo o notariacie przewidują w art. 78 pkt 1 lit. e możliwość skreślenia aplikanta notarialnego z listy aplikantów jako formę kary dyscyplinarnej.
Zdaniem Sądu I instancji, skarżąca spełniła wszystkie prawem przewidziane warunki wymagane do uzyskania zaświadczenia, czyli odbyła wymagane ustawą Prawo o notariacie oraz rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości szkolenia zawodowe, seminaryjne oraz praktyki, a także uzyskała pozytywne opinie patrona i sędziów, zaś aplikacja trwała wymagane dwa lata i sześć miesięcy. W tym stanie rzeczy stosownie do art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 72 § 2 ustawy – Prawo o notariacie powinno jej zostać wydane zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej.
Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie gdyż organy samorządu zawodowego notariuszy dopuściły się naruszenia prawa powszechnie obowiązującego (art. 72 i art. 74 § 2 ustawy – Prawo o notariacie w związku z art. 217 k.p.a.), wydając zaskarżone uchwały (decyzje administracyjne) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.
Na powyższy wyrok, na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a. Krajowa Rada Notarialna wniosła skargę kasacyjną wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię (w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 72 § 1 Prawa o notariacie, poprzez faktyczne zaprzeczenie, że aplikacja notarialna polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza oraz art. 72 § 2 Prawa o notariacie poprzez uznanie, że należy wydać zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej aplikantowi, który nie zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza i w konsekwencji nie odbył aplikacji notarialnej.
Ponadto Krajowa Rada Notarialna zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a., poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku wskazań dla Rady Izby Notarialnej w W. co do dalszego postępowania w sprawie oraz art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez brak należytego wskazania powodów uchylenia zaskarżonego stanowiska Krajowej Rady Notarialnej oraz uchwały Rady Izby Notarialnej w W. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że z jednej strony Sąd I instancji uznał, zgodnie z brzmieniem art. 72 § 1 i 2 ustawy – Prawo o notariacie, iż aplikację odbył tylko ten, kto spełnił obowiązki określone w tym przepisie, ale z drugiej strony odmówił tym przepisom jakiegokolwiek znaczenia normatywnego. Skoro bowiem ustawodawca wymaga od aplikanta notarialnego spełnienia określonych obowiązków, to w konsekwencji należy uznać, że spełnienie tych obowiązków powinno zostać w jakiś sposób zweryfikowane.
WSA w W. uznaje więc, że zaświadczenie powinien otrzymać aplikant, który spełnił obowiązki o których mowa w art. 72 § 1 i 2 ustawy, jednocześnie twierdząc de facto, że spełnienia tych obowiązków nie można w żaden sposób stwierdzić.
Krajowa Rada Notarialna podniosła, że skoro ustawodawca wyraźnie wskazał w przepisach ustawy obowiązki, których spełnienie jest jednoznaczne z odbyciem aplikacji notarialnej, to organ mający wydać zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej musi mieć możliwość stwierdzenia, czy obowiązki te rzeczywiście zostały przez aplikanta dopełnione. Stwierdziła, że posiada ustawową kompetencję do ustalenia programu aplikacji notarialnej i sprawowania nadzoru nad szkoleniem aplikantów, wyraźnie przewidzianą w art. 40 § 1 pkt 9 ustawy – Prawo o notariacie. Działając w ramach tej kompetencji, organ ustala program aplikacji notarialnej, w którym może określić sposoby weryfikowania przez organy samorządu zawodowego wyników szkolenia oraz stopnia zaznajomienia się poszczególnych aplikantów z całokształtem pracy notariusza. Uznanie kolokwiów za środek weryfikacji spełnienia przesłanki zaznajomienia się przez aplikanta z całokształtem pracy notariusza wynika wręcz także z wymienionej kompetencji Krajowej Rady Notarialnej.
Organ podkreślił, że czym innym jest egzamin notarialny, a czym innym konieczność zweryfikowania, czy aplikant notarialny zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza oraz zaznajomił się z czynnościami sądów. Rada właściwej izby notarialnej, biorąc pod uwagę wyniki kolokwiów i sprawdzianów przy wydawaniu zaświadczenia nie zmierza bowiem do zastąpienia w ten sposób egzaminu notarialnego, ale do weryfikacji spełnienia przez aplikanta przesłanek odbycia aplikacji notarialnej, o których mowa w art. 72 § 1 ustawy – Prawo o notariacie.
Zdaniem Krajowej Rady Notarialnej, konsekwencją zastosowania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 72 § 1 ustawy – Prawo o notariacie jest faktyczny brak możliwości stwierdzenia, czy dana osoba wnosząca o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej rzeczywiście spełnia przesłanki odbycia aplikacji notarialnej i w konsekwencji, czy właściwy organ powinien jej takie zaświadczenie wydać. W niniejszej sprawie Rada Izby Notarialnej w W. uznała, że adekwatnym środkiem do sprawdzenia, czy aplikant notarialny spełnił wymagania określone w art. 72 § 1 ustawy jest ustalenie, czy złożył wymagane programem szkolenia kolokwia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd w żaden sposób nie uargumentował, dlaczego ten środek dowodowy uznaje za niedopuszczalny.
Krajowa Rada Notarialna podkreśliła, że nie traktuje złożenia kolokwium jako osobnej przesłanki odbycia aplikacji notarialnej, a jedynie jako środek dowodowy, służący do stwierdzenia, że aplikant zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza oraz zaznajomił się z czynnościami sądów.
Ponadto organ zarzucił Sądowi I instancji, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie podał, jakie fakty świadczyć mają o spełnianiu przez skarżącą przesłanek, o których mowa w art. 72 § 1 ustawy – Prawo o notariacie. W szczególności, zdaniem Krajowej Rady Notarialnej w ramach wskazań, o których mowa w art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a., WSA w W. powinien był wyraźnie podkreślić, które fakty i dowody świadczą o tym, że K. N. zaznajomiła się z całokształtem pracy notariusza oraz zaznajomiła się z czynnościami sądów. Takiego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brakuje. Tym samym organ I instancji jest na mocy tego wyroku zobowiązany do wydania zaświadczenia, a zarazem nie zna powodów, dla których sąd uznał takie rozwiązanie za zgodne z prawem i stanem faktycznym w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kwestia wymagająca rozważenia w pierwszej kolejności dotyczy rozumienia określenia "odbycie aplikacji notarialnej". Sąd I instancji, podejmując próbę jej wyjaśnienia, odwołał się do treści art. 72 § 2 ustawy Prawo o notariacie. Zdaniem Sądu z tego przepisu wynika, że odbycie aplikacji to nic innego jak spełnienie wymagań określonych w § 1 tego artykułu – aplikacja musi zamknąć się w okresie 2 lat i 6 miesięcy; w ramach szkolenia aplikant musi zaznajomić się z czynnościami notariusza i z czynnościami wskazanych sądów. Tak według Sądu przepisy ustawy pojmują "odbycie aplikacji notarialnej".
Sąd sprowadził zatem "całokształt pracy notariusza", o którym mowa w art. 72 § 1 ustawy do "zaznajomienia się z czynnościami notariusza" i z czynnościami wskazanych sądów. Wsparł się przy tym przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, które dotyczą szkolenia aplikanta pod kierownictwem wyznaczonego notariusza i szkolenia w sądach (§ 1 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1, § 6 i § 9 ust. 1).
Trzeba jednak podkreślić, że w świetle ustawy Prawo o notariacie i wspomnianego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości aplikacja notarialna jest rodzajem kształcenia zawodowego, nie zaś tylko przyuczeniem do wykonywania czynności notariusza. Obowiązki aplikanta notarialnego nie sprowadzają się wyłącznie do zaznajomienia się ze wspomnianymi czynnościami, o których mówi Sąd I instancji. W § 2 pkt 3 rozporządzenia nałożono na aplikanta obowiązek stałego podnoszenia poziomu jego wiedzy zawodowej. Jeszcze wyraźniej ten aspekt aplikacji notarialnej podkreśla obecnie obowiązujący art. 72 c ustawy, stanowiąc, że do obowiązków aplikanta należy:
- 1) sumienne wykonywanie powierzonych obowiązków, w tym poleceń przełożonego lub patrona;
- 2) uczestniczenie w przewidzianych programem aplikacji zajęciach seminaryjnych oraz w praktykach;
- 3) samodzielne pogłębianie wiedzy prawniczej i praktycznych umiejętności niezbędnych do zajmowania stanowiska notariusza.
Formą ogólnego, prawniczego przygotowania aplikanta notarialnego są zajęcia seminaryjne, organizowane w sposób określony w § 11 rozporządzenia, obejmujące program nauczania przewidziany w § 12 tego aktu prawnego. Stałe pogłębianie czy podnoszenie wiedzy prawniczej, objętej programem zajęć seminaryjnych jest więc niewątpliwie elementem kształcenia aplikanta w toku aplikacji i ten obowiązek ma taką samą wagę i znaczenie, jak pozostałe obowiązki związane z odbywaniem aplikacji. Ta teza znajduje również potwierdzenie w treści art. 74 § 3 ustawy określającym cel egzaminu notarialnego. Egzamin ten polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu notarialnego do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza, w tym wiedzy i umiejętności jej praktycznego zastosowania z zakresu określonych dziedzin prawa. Aplikant przystępujący do egzaminu notarialnego po odbyciu aplikacji notarialnej powinien wykazać się takim przygotowaniem prawniczym, powinien zatem je zdobyć podczas odbywania tej aplikacji.
Naczelny Sąd Administracyjny wyraża więc pogląd, że o odbyciu aplikacji notarialnej polegającym na zaznajomieniu się z całokształtem pracy notariusza (art. 72 § 1 ustawy) można mówić dopiero w razie wypełnienia przez aplikanta wszystkich obowiązków wynikających z programu szkolenia, w tym wypełnienia obowiązku kształcenia ogólnego (w ramach zajęć seminaryjnych), potwierdzonego w sposób przewidziany w programie aplikacji. Tym samym NSA nie podziela stanowiska Sądu I instancji, według którego odbycie aplikacji to nic innego, jak spełnienie wymagań określonych w § 1 art. 72 ustawy, rozumianych jednakże tak, jak je Sąd przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Obowiązujący w czasie podejmowania przez KRN uchwał o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji przepis § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 grudnia 2005 r. stanowił, że rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. Dopuszczał więc możliwość weryfikowania postępów aplikantów w zakresie wypełniania obowiązku określonego w § 2 pkt 3 tego rozporządzenia. Trzeba podkreślić, że przyznane organom samorządu notarialnego kompetencje do sprawdzania wiedzy aplikantów mają umocowanie ustawowe. Według art. 40 § 1 pkt 9 ustawy Prawo o notariacie, do zakresu działania Krajowej Rady Notarialnej należy bowiem, m.in. ustalanie programu aplikacji notarialnej oraz nadzór nad szkoleniem aplikantów. Nadzór nad szkoleniem aplikantów to niewątpliwie również nadzór nad szkolącymi się aplikantami.
Pod pojęciem nadzoru kryją się zaś, co do zasady, kompetencje kontrolne, połączone z możliwością władczego oddziaływania na podmiot nadzorowany, w celu korygowania jego postępowania. Już więc sam przepis art. 40 § 1 pkt 9 ustawy stwarza, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawę do kontrolowania (sprawdzania) przez korporację zawodową wywiązywania się aplikantów z obowiązku zdobywania wiedzy prawniczej i umiejętności niezbędnych do wykonywania zawodu notariusza.
Kwestię wpływu korporacji notarialnej na przebieg aplikacji notarialnej, w tym na wypełnianie przez aplikantów obowiązków związanych ze zdobywaniem wiedzy i umiejętności niezbędnych do wykonywania tego zawodu, należałoby również rozpatrywać w kontekście wynikającego z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP obowiązku sprawowania przez korporację osób wykonujących zawód zaufania publicznego pieczy nad wykonywaniem tego zawodu. Na ten temat wypowiadał się wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny. Podkreślał w swych orzeczeniach m.in., że sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego zakłada pewien udział samorządu zawodowego w procesie przygotowania i naboru do zawodu. Elementem tej pieczy jest odpowiednio znaczący wpływ na zasady odbywania aplikacji adwokackiej (wyrok TK z 19 kwietnia 2006 r., sygn. K 6/06). Co prawda Konstytucja nie określa granic, do których piecza nad wykonywaniem zawodu powinna być powierzona korporacji zawodowej.
Jest to kwestia pozostawiona do rozstrzygnięcia przez ustawodawcę. Ustawodawca może nawet znacząco ograniczyć zakres pieczy powierzonej samorządowi zawodowemu, o ile zapewni korporacji inne adekwatne środki zagwarantowania należytego poziomu usług świadczonych przez członków korporacji (wyrok TK z 30 listopada 2011 r., sygn. K 1/10). Taka ingerencja państwa jest jednak dopuszczalna do granic, poza którymi sprawowanie przez samorząd zawodowy pieczy nad wykonywaniem zawodu jest niemożliwe lub znacząco utrudnione, a więc zostanie naruszona "istota" tej pieczy (wyrok TK z 26 marca 2008 r., sygn. K 4/07).
Interpretacja art. 72 § 1 i 2 ustawy Prawo o notariacie powinna uwzględniać przytoczone wyżej wytyczne, powinna mieć zatem na uwadze zapewnienie samorządowi notarialnemu pewnego wpływu na przebieg szkolenia aplikantów. Trudno mówić o takim wpływie, jeżeli rola samorządu ograniczałaby się do ustalenia programu aplikacji bez możliwości sprawdzenia, czy aplikant ten program zrealizował, a więc czy rzeczywiście nabył umiejętności i wiedzę niezbędną do właściwego wykonywania zawodu notariusza.
Sąd I instancji nie kwestionuje dopuszczalności przeprowadzania przez organy korporacji notarialnej, w toku aplikacji, kolokwiów i sprawdzianów wiedzy aplikantów z zakresu dziedzin prawa objętych szkoleniem. Popada tym samym w sprzeczność, ponieważ zaakceptowanie dopuszczalności sprawdzania, w drodze kolokwium, wiedzy aplikanta nie koresponduje z tezą, że odbycie aplikacji polega jedynie na uczestniczeniu w szkoleniach objętych programem aplikacji. Starając się uniknąć tej sprzeczności Sąd stwierdza, że żaden przepis prawa nie daje podstawy do odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji w razie niezaliczenia takiego kolokwium (kolokwiów). Nie ma więc prawnego uzasadnienia dla wprowadzenia przez samorząd notarialny swoistej sankcji dla aplikanta za brak zaliczenia kolokwium.
Stanowisko Sądu o braku prawnych podstaw do uzależnienia wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji od zaliczenia przewidzianych w toku aplikacji kolokwiów i sprawdzianów czerpie uzasadnienie z przedstawionego wyżej, a zakwestionowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny rozumienia "odbycia aplikacji notarialnej". Tylko wówczas bowiem, gdy odbycie aplikacji rozumie się tak, jak to zaprezentował Sąd I instancji można by utrzymywać, że dla odbycia aplikacji nie jest istotne podlegające sprawdzeniu wypełnienie przez aplikanta obowiązku zdobywania umiejętności zawodowych i "dokształcania się" w zakresie ogólnej wiedzy prawniczej. Tak jak już powiedziano, za miarę zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza (art. 72 § 1 ustawy) nie można przyjmować samego uczestniczenia w szkoleniach objętych programem aplikacji.
Aplikant odbył aplikację notarialną, jeżeli nabył wiedzę i umiejętności niezbędne dla wykonywania zawodu notariusza. Zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej służy urzędowemu potwierdzeniu tego faktu rozumianego w sposób wyżej przedstawiony. Zaświadczenie ze swej istoty jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.). Jeżeli określone fakty nie zaistniały, nie ma, co oczywiste, podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego te fakty. Można zatem powiedzieć, że żądanie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, której aplikant w istocie nie odbył, ponieważ nie wypełnił wszystkich obowiązków z aplikacją związanych, nie może być uwzględnione. Prawną podstawę odmowy wydania takiego zaświadczenia stanowi zarówno art. 72 § 1 i 2 ustawy Prawo o notariacie, jak i mające w tym przypadku zastosowanie przepisy art. 217 § 2 i art. 219 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny prezentując wyżej przedstawione rozumienie odbycia aplikacji notarialnej podkreśla zatem, że odmowa wydania zaświadczenia potwierdzającego odbycie aplikacji notarialnej nie stanowi żadnej swoistej, wprowadzonej bezpodstawnie przez samorząd notarialny sankcji za niezaliczenie kolokwium.
Jest natomiast oczywistą, całkowicie prawnie uzasadnioną odmową potwierdzenia faktu, który nie zaistniał, bo aplikant w istocie aplikacji nie odbył, ponieważ nie wypełnił wszystkich obowiązków objętych programem aplikacji.
Przedstawione wywody znajdują wsparcie w wyroku Sądu Najwyższego z 8 maja 2013 r., sygn. III ZS 5/13, którym SN utrzymał w mocy zaskarżoną przez Ministra Sprawiedliwości uchwałę Krajowej Rady Notarialnej Nr VIII/196/2012 w sprawie programu aplikacji notarialnej, wydaną na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 ustawy Prawo o notariacie. W § 1 ust. 2 ostatnie zdanie tej uchwały KRN postanowiła, że wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Uchwała przewiduje również możliwość przeprowadzania sprawdzianów wiedzy aplikanta (§ 6) i kolokwiów na zasadach przez Radę ustalonych (§ 7). W tym wyroku SN odparł zarzut Ministra, że KRN bezpodstawnie wprowadziła w § 1 ust. 2 ostatnie zdanie warunek uzależniający wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji od wypełnienia przez aplikanta obowiązków objętych programem. Według SN w konsekwencji jest uzasadniona odmowa wydania zaświadczenia, jeżeli te warunki (obowiązki) nie zostaną spełnione.
Sąd Najwyższy zaakceptował również dopuszczalność przeprowadzania w toku aplikacji kolokwiów i sprawdzianów wiedzy aplikantów, podkreślając że jest to obiektywny sposób weryfikacji "stałego podnoszenia poziomu wiedzy zawodowej", czyli wypełniania przez aplikantów obowiązku określonego w § 2 pkt 3 rozporządzenia MS w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Zastrzegł jednak, że kontrolowana uchwała KRN nie zawiera przepisu umożliwiającego niewydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji po negatywnym wyniku kolokwium lub sprawdzianu. SN dopuszczając w ogóle możliwość odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej nie wypowiedział się szerzej co do podstaw takiej odmowy, jako że kwestia ta wykraczała poza zakres oceny zaskarżonej uchwały KRN.
Uchwała KRN Nr VIII/196/2012 zastąpiła uchwałę Nr VII//48/2009 z 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej, obowiązującą w chwili podjęcia uchwały o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej w rozpatrywanej sprawie. Postanowienia nowej uchwały stanowią w dużej mierze powtórzenie postanowień uchwały z 2009 r., w szczególności dotyczy to § 1 ust.
- 2. Dlatego wypowiedzi Sądu Najwyższego na temat legalności postanowień uchwały Nr VIII/196/2012 można odnieść do postanowień uchwały Nr VII/48/2009.
Zaprezentowane przez NSA stanowisko co do tego, że odbycie aplikacji notarialnej nie polega wyłącznie na zaznajomieniu się z określonymi czynnościami wchodzącymi w zakres wykonywania zawodu notariusza przez samo uczestniczenie w zajęciach szkoleniowych, lecz oznacza obowiązek przyswojenia sobie określonej wiedzy i umiejętności tym programem objętych, jest zgodne z ustawowo przypisaną aplikacji notarialnej funkcją podstawowego sposobu przygotowania do wykonywania tego zawodu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, że ostatecznym kryterium przydatności do zawodu notariusza jest egzamin notarialny.
Nie można bowiem mylić dwóch rzeczy: przygotowania do zawodu i sprawdzenia tego przygotowania. Tak więc, jak nie można zastąpić egzaminu notarialnego samą aplikacją notarialną, nie można aplikacji zastąpić egzaminem notarialnym. Ustawodawca wprowadzając dla kandydata na notariusza obowiązek odbycia aplikacji notarialnej i przewidując jedynie na zasadzie wyjątków odstępstwa od tego sposobu uzyskania kwalifikacji zawodowych, podkreśla, że zarówno ważny jest stan przygotowania prawniczego do wykonywania zawodu notariusza w chwili przystąpienia do egzaminu notarialnego, jak i sposób dochodzenia do tej wiedzy. Gdyby było inaczej, aplikacja notarialna, rozumiana w szczególności tylko jako możliwość uczestniczenia w zajęciach programowych byłaby zbędna. Za zbędne należałoby również uznać inne wymagania kwalifikacyjne, stawiane kandydatom dopuszczonym do egzaminu notarialnego bez odbycia aplikacji notarialnej. Wystarczyłby przecież egzamin notarialny jako ostateczne i zarazem dostateczne kryterium przydatności do zawodu notariusza.
W świetle tego, co wyżej powiedziano, należy przyznać rację Krajowej Radzie Notarialnej, która w skardze kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 72 § 1 i 2 ustawy Prawo o notariacie. Przede wszystkim uzasadnione jest stanowisko KRN co do tego, że aplikacja to nie tylko samo uczestniczenie w szkoleniu przez okres trwania aplikacji, ale również proces szkolenia, który ma przynieść określony efekt w postaci zaznajomienia się aplikanta z całokształtem pracy notariusza oraz czynnościami określonych sądów. Konieczność ustalenia, że ten efekt został osiągnięty, wymaga weryfikacji wiedzy i umiejętności aplikanta. Krajowa Rada Notarialna słusznie zauważa, że ustawową podstawę do takiej weryfikacji daje art. 40 § 1 pkt 9 ustawy Prawo o notariacie. Kolokwia i sprawdziany służące weryfikacji postępów w szkoleniu nie stanowią więc osobnej, nie przewidzianej w ustawie przesłanki odbycia aplikacji notarialnej lecz są jedynie środkiem dowodowym, umożliwiającym stwierdzenie, że aplikant zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza i z czynnościami sądów.
Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę za uzasadnioną i na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461), orzekł jak w sentencji.
Zdanie Odrębne
Zdanie odrębne sędziego NSA Wojciecha Kręcisza do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt II GSK 865/13.
- I. Nie podzielam stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w przywołanym wyroku.
Wyrokiem tym, Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w sprawie ze skargi kasacyjnej Krajowej Rady Notarialnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie ze skargi K. N. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, którym uchylono zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ja uchwałę z dnia [...]lipca 2012 r., uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten Sąd.
Z rozstrzygnięciem Naczelnego Sądu Administracyjnego i zawartą w jego uzasadnieniu argumentacją, nie zgadzam się z następujących powodów.
II. W punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że z art. 72 ustawy Prawo o notariacie, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania przez Krajową Radę Notarialną uchwały odmawiającej wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, którą Sąd I instancji uznał za niezgodną z prawem wynikało, po pierwsze, że aplikacja notarialna rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, trwa 2 lata i 6 miesięcy, i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza, a w ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych (§ 1), po drugie zaś, że aplikantowi który odbył aplikację notarialną, o której powyżej mowa, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej (§ 2). Jednocześnie, co jest nie mniej istotne, z art. 74 § 2 przywołanej ustawy wynikało, że do egzaminu notarialnego mogła przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu, oraz osoba, o której mowa w art. 12 § 2 tej ustawy.
Za oczywiste uznać należy, że przepisy te pozostają ze sobą w bezpośrednim związku, który wyraża się w tym, że legitymowanie się zaświadczeniem o odbyciu aplikacji notarialnej stanowiło formalną podstawę (przesłankę) przystąpienia do egzaminu notarialnego.
Moim zdaniem, przywołane przepisy ustawy Prawo o notariacie, ani w sposób samoistny, ani też w powiązaniu z przywołanymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sąd Administracyjnego innymi przepisami tej ustawy, czy też w powiązaniu z przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia kontrolowanej przez Sąd I instancji uchwały KRN) oraz/lub w powiązaniu z postanowieniami uchwały nr VII/48/2009 Krajowej Rady Notarialnej z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej, nie tworzyły żadnej normatywnej podstawy do budowania założenia, które najogólniej rzecz ujmując wyrażało się w przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że pojęcie "odbycia aplikacji notarialnej" musi uwzględniać w swej treści rezultat weryfikacji wiedzy aplikanta, przeprowadzanej w czasie jej trwania w formie kolokwiów i sprawdzianów. Stanowiło to w konsekwencji podstawę do sformułowania tezy, że tylko pozytywny rezultat tej weryfikacji uzasadnia wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.
Założenie to, nie może być jednak moim zdaniem uznane za zasadne. Skoro, na gruncie przywołanych przepisów ustawy Prawo o notariacie ustawodawca operuje pojęciem "zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej", to po pierwsze, przez wymienione "zaświadczenie" wprost rozumieć należało zaświadczenie, o którym mowa w k.p.a., z wszystkimi konsekwencjami tego stanu rzeczy, po drugie zaś, zakres urzędowo potwierdzanego nim faktu i stanu prawnego oceniać należało wprost z perspektywy wyznaczonej normatywną treścią art. 72 § 1 i § 2 tej ustawy.
Należało więc przyjąć, że w sytuacji, gdy w rozpoznawanej sprawie przez "odbycie" rozumieć również należy "ukończenie" określonego perspektywą 2 lat i 6 miesięcy procesu edukacji, rozpoczynającego się 1 stycznia każdego roku, którego ramy i podstawy programowe określone zostały przez wymóg zaznajomienia się aplikanta z całokształtem pracy notariusza, a także obowiązek aplikanta zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych, a ponadto, gdy wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 75 ustawy Prawo o notariacie, rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej oraz podjęta na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 przywołanej ustawy, uchwała nr VII/48/2009 Krajowej Rady Notarialnej z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnego regulują (komplementarnie), tylko i wyłącznie, tryb i sposób odbywania aplikacji notarialnej, nie zaś sposób jej ukończenia, w sensie uzyskania pozytywnej oceny z jej przebiegu dokumentowanej swoistym "świadectwem" jej ukończenia i swoistą "promocją" wyrażającą się w umożliwieniu, poprzez wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji, przystąpienia do notarialnego egzaminu państwowego, to zakres zaświadczenia, o którym mowa w art. 72 w związku z art. 74 § 2 przywołanej ustawy, powinien ograniczać się wyłącznie do potwierdzenia przez właściwą izbę notarialną, na podstawie prowadzonej ewidencji, w tym również opinii, o których mowa w § 9 ust. 2 i § 10 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, że osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia, wobec tego, że w okresie określonym ustawą była wpisana na listę aplikantów notarialnych i realizowała obowiązki określone § 2 wymienionego rozporządzenia, odbyła aplikację notarialną zaznajamiając się z całokształtem pracy notariusza, a także z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych.
Przedstawione podejście pozostaje, moim zdaniem, w korespondencji z powszechnie przyjmowanym w doktrynie prawa i w judykaturze poglądem, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, ani charakteru interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa), a ponadto, że nie rozstrzyga ono żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Potwierdza ono jedynie istnienie określonego stanu (faktycznego lub prawnego) w oparciu o posiadane już dane, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia. Podejście to, w sytuacji, gdy na gruncie przywołanych powyżej przepisów ustawy Prawo o notariacie wprost mowa jest o "wydaniu zaświadczenia", nie tworzy również pola dla powstania (ewentualnych) wątpliwości odnośnie do jego rzeczywistego charakteru prawnego.
Tworzy je natomiast, moim zdaniem, ten kierunek wykładni i stosowania przepisu art. 72 w związku z art. 74 § 2 ustawy Prawo o notariacie, który zaprezentowany został w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego złożyłem zdanie odrębne.
Moim zdaniem, prowadzi ono bowiem do zatarcia różnicy między stanowiącym oświadczenie wiedzy organu zaświadczeniem, a decyzją, których rola w procesie konkretyzacji normy prawnej jest zdecydowanie odmienna. Decyzja administracyjna wskazuje bowiem na uprawnienie lub obowiązek na podstawie przepisu aktu normatywnego, natomiast zaświadczenie potwierdza istnienie uprawnień i obowiązków określonych uprzednio indywidualnym aktem prawnym, a także opartych tylko na akcie generalnym, wówczas, gdy sytuacja jest jasna i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i rozstrzygania deklaratoryjnym aktem prawnym, tj. aktem woli (zob. szerzej Z.R. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, PiP 2004, z. 10, s. 60–61; K. Chorąży, Z.R. Kmiecik, Wydawanie zaświadczeń - kwestie nie rozstrzygnięte w literaturze, ST 2000, nr 6, s. 70 i n.; W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne, Zagadnienia prawne, Difin 2011, s. 261).
Odnosząc powyższe do okoliczności stanu prawnego i faktycznego rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że jeżeli fakt spełnienia przesłanek, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne jest oczywisty i bezsporny, to nie może być mowy o rozstrzyganiu czegokolwiek – a to, wobec braku znaczenia rezultatu weryfikacji wiedzy aplikanta przeprowadzanej w czasie jej trwania dla potwierdzenia faktu odbycia aplikacji notarialnej – co oznacza, że stwierdzenie istnienia stanu związanego ze spełnieniem takich przesłanek wymagało stosownego aktu wiedzy podjętego w formie zaświadczenia, nie zaś, de facto, w formie wiążącego aktu woli, którego istota wyrażała się w formułowaniu oceny o przydatności/braku przydatności do zawodu notariusza. Podjęcie tego rodzaju aktu, mogłaby bowiem uzasadniać tylko sytuacja, gdy okoliczności (przesłanki), z którymi przepis prawa wiąże powstanie określonych skutków prawnych, są niejasne, gdy ich występowanie w konkretnym przypadku budzi wątpliwości, a zwłaszcza wtedy, gdy istnieje co do tego spór.
W rozpoznawanej sprawie okoliczności tego rodzaju nie występowały. Wobec tego, że rezultat weryfikacji wiedzy aplikanta, przeprowadzanej w czasie jej trwania w formie kolokwiów i sprawdzianów, nie mieści się w wyznaczonej treścią przepisu art. 72 w związku z art. 74 § ustawy Prawo o notariacie przestrzeni faktów i stanu prawnego podlegających potwierdzeniu w formie zaświadczenia, o którym mowa w tym przepisie, uznać należało z punktu widzenia podstaw (przesłanek) wydawania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, jest to okoliczność bez znaczenia.
III. Stanowczo, i ponownie już podkreślając, że charakter oraz istota unormowań prawnych zawartych w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. oraz w uchwale nr VII/48/2009 Krajowej Rady Notarialnej z dnia 18 września 2009 r., do których odwołano się w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażają się w uregulowaniu wyłącznie trybu i sposobu odbywania aplikacji notarialnej, nie zaś jej zakończenia, za nie bez znaczenia, z punktu widzenia polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w tym wyroku, uznać należy argument z wykładni autentycznej i pozostający z nim w bezpośrednim związku argument odwołujący się do racjonalności procesu tworzenia prawa, którego elementem jest przewidywanie społecznych skutków jego tworzenia i obowiązywania. Także i on potwierdza, moim zdaniem, brak jakiegokolwiek prawnie relewantnego znaczenia wyników kolokwiów i sprawdzianów przeprowadzanych w czasie trwania aplikacji, dla wydania zaświadczenia o jej odbyciu.
Chodzi mianowicie o regulację zawartą w rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, zwłaszcza zaś o przepis § 13 tego rozporządzenia, który w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania kontrolowanych przez Sąd I instancji uchwał stanowił, że rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. Regulacji zawartej w przywołanym rozporządzeniu, zwłaszcza gdy uwzględnić treść przepisu ustawy upoważniającego do jego wydania - "Minister Sprawiedliwości, po uzgodnieniu z Krajową Radą Notarialną, określi, w drodze rozporządzenia, organizację notarialną" - w żadnym razie, co powyżej już kilkukrotnie podkreślono, nie można nadawać charakteru regulacji określającej sposób zakończenia aplikacji notarialnej, lecz określającej, tylko i wyłącznie, tryb i sposób odbywania tej aplikacji. Powyższe nie może więc pozostawać bez wpływu na ocenę charakteru i istotę postanowień zawartych w § 13 tego rozporządzenia.
Z przepisu tego wprost wynika, że bezpośrednim celem jego ustanowienia było, sprawdzanie stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych określonych dziedzin prawa, w formie kolokwiów i sprawdzianów przeprowadzanych w czasie trwania aplikacji, co pozostaje w bezpośrednim związku, z określonymi ustawą Prawo o notariacie, ramami i podstawami programu kształcenia aplikantów notarialnych, tj. z wymogiem (zapewnienia) zaznajomienia się aplikanta z całokształtem pracy notariusza, a także zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych.
W tym też kontekście znamienne jest, że ani przepisy ustawy Prawo o notariacie, w tym art. 72 § 1 tej ustawy operujący zwrotem "zaznajomienia się", ani też przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, w tym jego § 13, na gruncie którego mowa jest o "sprawdzeniu stopnia opanowania wiedzy", co w relacji do unormowania zawartego w ustawie odnieść należałoby do sprawdzenia stopnia "zaznajomienia się" z całokształtem wiedzy o wykonywaniu zawodu notariusza, nie ustanawiają żadnego przepisu, który określałby konieczny poziom stopnia zaznajomienia się i opanowania wiedzy z określonego tymi przepisami zakresu. W analizowanym obrębie i zakresie, wymienione akty prawne nie ustanawiają również żadnego przepisu, który stanowiłby podstawę dekodowania z niego jakiejkolwiek normy konsekwencyjnej, która miałaby zastosowanie do sytuacji braku dostatecznego poziomu opanowania wiedzy z wymienionego powyżej zakresu. Wiązać to należy, co wydaje się być oczywiste, z brakiem określenia na ich gruncie kryteriów, w oparciu o które poziom ten miałby być ustalany i oceniany.
Prowadzi to do wniosku, że intencją prawodawcy ustanawiającego przepis § 13 wymienionego rozporządzenia nie było to, aby zawarta w nim regulacja stanowiła instrument służący właściwym radom izb notarialnych do formułowania - w perspektywie uwzględniającej koniec okresu szkolenia aplikantów notarialnych - ocen odnośnie do ich przydatności/braku przydatności do zawodu, co miałoby się wyrażać w wydaniu albo w odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, a to w zależności, od rezultatu przeprowadzonej w czasie trwania aplikacji weryfikacji stopnia opanowania wiedzy.
Ten tok rozumowania, potwierdza moim zdaniem, reakcja prawodawcy na praktykę właściwych rad izb notarialnych, które przez pryzmat treści § 13 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2005 r. oraz postanowień uchwały VII/48/2009 Krajowej Rady Notarialnej z dnia 18 września 2009 r., za przesłankę wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji uznawały pozytywny rezultat weryfikacji wiedzy aplikantów przeprowadzanej w jej trakcie w formie kolokwiów i sprawdzianów, jego zaś brak, za przesłankę odmowy wydania tego zaświadczenia. Mianowicie rozporządzeniem z dnia 19 grudnia 2012 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, Minister sprawiedliwości z dniem 29 grudnia 2012 r. uchylił jego § 13.
Powyższe ocenić należy nie inaczej, jak tylko w ten sposób, że intencją prawodawcy nie było – wbrew przywołanemu powyżej założeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego – uzależnienie odbycia szkolenia na aplikacji notarialnej i wydania zaświadczenia o jej ukończeniu, od pozytywnego rezultatu weryfikacji wiedzy aplikanta, przeprowadzanej w czasie jej trwania w formie kolokwiów i sprawdzianów. Wskazaną interwencję prawodawcy, którą derogowany został § 13 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2005 r. uznać należy więc za sprzeciw wobec, niezgodnej z jego wolą, opisanej praktyki rad izb notarialnych, a tym samym za akt o walorze bliskim wykładni autentycznej. Wymienione działanie prawodawcy ocenić należałoby również przez pryzmat tego elementu procesu racjonalnego tworzenia prawa, którym jest przewidywanie społecznych skutków jego tworzenia i obowiązywania, tj. innymi słowy przez pryzmat instrumentu oceny skutków regulacji.
W świetle przedstawionych argumentów za oczywiste uznać należy, moim zdaniem to, że wskazana praktyka rad izb notarialnych - która jak powszechnie wiadomo nie była również jednolita, co nie pozostawało bez wpływu na ocenę realizacji standardu równego traktowania – uznana została przez prawodawcę za tzw. skutek uboczny regulacji zawartej w § 13 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2005 r., tj. innymi słowy za skutek nie przewidziany, nie zamierzony i nie akceptowany przez samego prawodawcę. Jego eliminacja, nastąpiła więc poprzez derogowanie wymienionego przepisu rozporządzenia.
Przedstawione argumenty, znajdują swoje potwierdzenie w treści uzasadnienia do projektu rozporządzenia z 2012 r. Potrzeba uchylenia § 13 uzasadniona została wykorzystywaniem tego przepisu do blokowania dostępu do zawodu, poprzez to, że niezależnie od wprowadzonej nim możliwości przeprowadzania kolokwiów, sprawdzianów, organy samorządu notarialnego, uzależniały fakt odbycia aplikacji i uzyskania stosownego zaświadczenia od uprzedniego zaliczenia kolokwiów przeprowadzanych w toku aplikacji.
Powyższe, stanowiło, moim zdaniem, istotną i ważką dyrektywę interpretacyjną, która nie została jednak uwzględniona przez Naczelny Sąd Administracyjny przy wydawaniu wyroku, do którego złożyłem zdanie odrębne.
Przedstawione powyżej argumenty wspiera, moim zdaniem, również stanowisko zawarte w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt III ZS 5/13, w sprawie ze skargi Ministra Sprawiedliwości na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej Nr VIII/196/2012 z dnia 28 grudnia 2012 r.
Podkreślając na wstępie, że uchwałą kontrolowaną przez Sąd Najwyższy nie była uchwała nr VII/48/2009 Krajowej Rady Notarialnej z dnia 18 września 2009 r. - co nie jest moim zdaniem bez znaczenia z punktu widzenia oceny skuteczności odwołania się przez Naczelny Sąd Administracyjny do argumentu z przywołanego judykatu – podnoszę, że jednak inaczej, niż Naczelny Sąd Administracyjny, rozumiem istotę wypowiedzi zawartej w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sądu Najwyższego. Uwzględniając § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. i określone nim obowiązki aplikanta notarialnego, Sąd Najwyższy podkreślił mianowicie, że "Upoważnienie organu samorządu zawodowego do określenia przedmiotu zajęć prowadzonych w ramach aplikacji nie oznacza wprawdzie upoważnienia do wprowadzenia zasad weryfikacji wiedzy uzyskanej w toku zajęć, jednak przeprowadzenie kolokwiów i sprawdzianów może być cenną wskazówką dla aplikantów notarialnych w aspekcie opanowania wiedzy objętej aplikacją."[ podkreśl. - W.K.].
Podnosząc ponadto, że kontrolowana uchwała nie zawiera przepisu umożliwiającego niewydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji po negatywnym wyniku sprawdzianu lub kolokwium, Sąd Najwyższy wyraźnie i stanowczo podkreślił również, że dostrzega nieprawidłową praktykę rad izb notarialnych w tej kwestii, która nie wynika jednak z samej uchwały.
Co przy tym najistotniejsze, Sąd Najwyższy wyraźnie i jednoznacznie wskazał, że kwestie te należą do domeny organizacji aplikacji notarialnej [podkreśl. - W.K.] i zgodnie z art. 75 Prawa o notariacie reguluje je rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości.
IV. W nawiązaniu do tej ostatniej uwagi, za nie bez znaczenia z punku widzenia polemiki z poglądem prawnym prezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny, uznać należy argument z art. 17 ust. 1 konstytucji. Moim zdaniem bowiem, konsekwencje wyrażonej w nim zasady, w odniesieniu do samorządu zawodowego notariuszy przedstawiają się inaczej, niż przyjął to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku, do którego złożyłem zdanie odrębne.
Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że samorządom zawodowym, o których mowa w przywołanym przepisie ustrojodawca powierzył realizowanie dwojakiego rodzaju, równorzędnych, funkcji. Pierwszą z nich, jest reprezentowanie osób wykonujących określony zawód, drugą zaś, sprawowanie przez nie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony (wyrok TK z dnia 22 maja 2001 r., K 37/00, OTK-ZU 2001, nr 4, poz. 86; wyrok TK z dnia 1 grudnia 2009 r., K 4/08, OTK ZU-A 2009, nr 11, poz. 162). Odnośnie do wiążącego się z drugą spośród tych funkcji, zagadnienia modelu przygotowania i wykonywania zawodu prawnika, Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że konstytucja nie przesądza jednoznacznie trybu kształcenia teoretycznego oraz przygotowania praktycznego do wykonywania reglamentowanych zawodów prawniczych, co oznacza możliwość i dopuszczalność przyjmowania przez ustawodawcę różnych rozwiązań modelowych (por. wyrok TK z dnia 26 marca 2008 r., K 4/07, OTK ZU-A 2008 nr 2, poz. 28; wyroku TK z dnia 19 kwietnia 2006 r., K 6/06, OTK ZU-A 2006, nr 4, poz. 45; wyrok TK z dnia 8 listopada 2006 r., K 30/06, OTK ZU-A 2006, nr 10, poz. 149).
W praktycznym wymiarze odnoszącym się do ram sprawowania przez samorządy zawodowe pieczy nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego, może wyrażać się to w zróżnicowaniu, zarówno zasad jej sprawowania, jak i w zróżnicowaniu kompetencji do przyznawania i pozbawiania prawa wykonywania zawodu. W odniesieniu do zawodów prawniczych obrazują to rozwiązania zawarte w ustawie Prawo o adwokaturze, w ustawie o radcach prawnych oraz w ustawie Prawo o notariacie. O ile, z ustawy Prawo o adwokaturze oraz ustawy o radcach prawnych wynika, że podstawowe funkcje w tym zakresie zostały powierzone właściwym samorządom zawodowym, przy pozostawieniu Ministrowi Sprawiedliwości określonych środków nadzoru, to na gruncie ustawy Prawo o notariacie, w analizowanym zakresie, funkcje te powierzone zostały właściwemu ministrowi, a rola samorządu sprowadzona została jedynie do współuczestniczenia w powołaniu i odwołaniu członka korporacji – wpis na listę adwokatów/radców prawnych następuje na wniosek zainteresowanego na podstawie uchwały okręgowej rady adwokackiej/okręgowej izby radców prawnych; notariusza zaś powołuje i wyznacza jego siedzibę Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej.
Jakkolwiek więc, Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku odwołał się do argumentu z art. 17 ust. 1 konstytucji oraz do argumentu z funkcji sprawowania przez samorząd zawodowy pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu, to jednak nie uwzględnił tej istotnej w rozpoznawanej sprawie okoliczności, że - w porównaniu z korporacjami zawodowymi adwokatów oraz radców prawnych - w odniesieniu do samorządu zawodowego notariuszy, ustawodawca inaczej określił jego kompetencje do przyznawania i pozbawiania prawa wykonywania zawodu notariusza.
Analiza rozwiązań przyjętych przez ustawodawcę na gruncie ustawy Prawo o notariacie, zwłaszcza, gdy w tym kontekście podkreślić znaczenie regulacji zawartej, w szczególności, w przepisach art. 10, art. 15, art. 16, art. 42 – 48, art. 76, w tym w art. 75 tej ustawy, przekonuje moim zdaniem, o wiodącym charakterze kompetencji Ministra Sprawiedliwości w sferze przyznawania i pozbawiania prawa wykonywania zawodu, w relacji do odpowiednich kompetencji samorządu zawodowego notariuszy.
Znajduje to także swoje potwierdzenie w stanowisku Trybunału Konstytucyjnego, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt K 12/10, wyjaśnił, że z wykładni językowej art. 75 ustawy Prawo o notariacie wynika, iż kompetencje do określenia zasad organizacji aplikacji notarialnej i sposobu jej zorganizowania, w drodze rozporządzenia, ustawodawca w całości powierzył Ministrowi Sprawiedliwości, przy współudziale, w trybie uzgodnień, Krajowej Rady Notarialnej, natomiast art. 73 tej ustawy nakłada na rady izb notarialnych obowiązek zakładania i urządzania aplikacji oraz planowania i koordynowania poszczególnych działań niezbędnych w toku szkolenia alikantów, według reguł określonych w rozporządzeniu. Podkreślając brak konkurencyjnego charakteru wymienionych kompetencji Ministra Sprawiedliwości oraz obowiązków samorządu notarialnego, Trybunał Konstytucyjny podkreślił przy tym w stanowczy sposób, że jakkolwiek przyjęte rozwiązania nie wyłączają możliwości podejmowania przez organy samorządu notarialnego stosownych uchwał w tym zakresie, to jednak uchwały te nie mogą modyfikować, czy wyłączać regulacji ustawy Prawo o notariacie oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia, w sposób zmierzający do ich zastąpienia, czy nadania im odmiennej treści.
Na ten konieczny element zgodności aktu wewnętrznego prawotwórczego samorządu zawodowego z regulacją prawa powszechnie obowiązującego, zwrócił również uwagę Sąd Najwyższy w uzasadnieniu przywoływanego wyroku z dnia 8 maja 2013 r.
Z perspektywy przywołanych unormowań prawnych, określonej nimi pozycji Ministra Sprawiedliwości, która w zakresie odnoszącym się do szeroko rozumianych kompetencji do przyznawania i pozbawiania prawa wykonywania zawodu notariusza, a w tym do określenia zasad organizacji aplikacji notarialnej i sposobu jej zorganizowania, ma charakter wiodący w relacji do kompetencji samorządu zawodowego, nie ma, moim zdaniem, podstaw, aby za uzasadnione uznać stanowisko, które odbycie aplikacji notarialnej i wydanie przez właściwą radę izby notarialnej zaświadczenia o ukończeniu tej aplikacji, uzależnia od pozytywnego rezultatu weryfikacji wiedzy aplikanta, przeprowadzanej w czasie jej trwania w formie kolokwiów i sprawdzianów. Opiera się ono, na przywołanym powyżej założeniu odnośnie do rozumienia pojęcia "odbycia aplikacji notarialnej", które nie znajduje jednak, moim zdaniem, umocowania w przepisach prawa powszechnie obowiązującego.
W moim przekonaniu, stanowisku prezentowanemu przez Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanej kwestii spornej, skutecznie przeciwstawiają się wszystkie dotychczas podniesione argumenty.
V. Ich zasadności nie podważa, moim zdaniem, podnoszony przez Naczelny Sąd Administracyjny argument z treści art. 40 § pkt 9 ustawy Prawo o notariacie, z którego wynika, że do zakresu działania Krajowej Rady Notarialnej należy między innymi, ustalanie programu aplikacji notarialnej oraz nadzór nad szkoleniem aplikantów.
Nie podważając faktu, że przywołany przepis stanowił podstawę podjęcia przez Krajową Radę Notarialną uchwały nr VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej, jak również i tego, że w jego rozumieniu, za podmiot nadzorowany (obok rad izby notarialnych organizujących szkolenia aplikantów notarialnych – art. 35 pkt 3) uznać należy również szkolących się aplikantów, nie mogą zgodzić się ze stanowiskiem, że już sam ten przepis stwarza - jak wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny - "podstawę do kontrolowania (sprawdzania) przez korporację zawodową wywiązywania się aplikantów z obowiązku zdobywania wiedzy prawniczej i umiejętności niezbędnych do wykonywania zawodu notariusza", co w konsekwencji skutkowało przyjęciem przywołanego powyżej stanowiska, które fakt odbycia aplikacji notarialnej i uzyskania stosownego zaświadczenia uzależnia od uprzedniego zaliczenia kolokwiów i sprawdzianów przeprowadzanych w toku aplikacji.
Wiążąc pojęcie "nadzoru" z sytuacją, w której dany organ wyposażony jest w środki oddziaływania na postępowanie podmiotów i jednostek nadzorowanych (nie mogąc jednak wyręczać ich w ich działalności), co wyraża się w tym, że przyznane mu uprawnienia nadzorcze obejmują prawo kontroli oraz możliwość wiążącego wpływania na podmioty i jednostki nadzorowane, podkreślić należy z całą mocą, że organ ten może stosować tylko i wyłącznie takie środki, w jakie wyraźnie wyposażył go ustawodawca, i tylko i wyłącznie w celach wyraźnie przez ustawodawcę określonych. Naczelny Sąd Administracyjny, prezentując przywołane powyżej stanowisko, nie wskazał na żaden konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego, z którego miałoby wynikać, że Krajowa Rada Notarialna, czy też właściwe rady izb notarialnych, wyraźnie wyposażone zostały w wymieniony środek nadzoru personalnego. W sytuacji, gdy z przedstawionych powyżej względów, za przepis tego rodzaju, nie może być uznany, moim zdaniem, ani art. 17 konstytucji, ani też żaden z przywoływanych powyżej przepisów ustawy Prawo o notariacie, to wobec wskazanego deficytu źródła tego uprawnienia nadzorczego, nie mogłem podzielić poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego.
VI. Z przedstawionych powodów uznałem za konieczne złożenie zdania odrębnego do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uważam bowiem, że skarga kasacyjna Krajowej Rady Notarialnej nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i powinna podlegać oddaleniu.