Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 listopada 2025 r., sygn. akt II SA/Go 483/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Lubuskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 16 lipca 2025 r. w przedmiocie opłaty za czynności wykonane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego.
W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła ww. wyrok w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim Spółka zarzuciła:
- I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej -p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 416, dalej - u.p.i.s.) przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że użyte w tym przepisie pojęcie "innych czynności", za które pobiera się opłatę odpowiadającą kosztom jej wykonania, obejmuje wszelkie czynności analityczne, opiniodawcze i uzgodnieniowe wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w toku postępowania administracyjnego, w tym analizę dokumentacji załączonej do wniosku o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy pod względem higienicznym i zdrowotnym w trybie art. 106 k.p.a., podczas gdy przepis ten - jako ustanawiający obowiązek o charakterze publicznoprawnym - podlega wykładni ścisłej i nie może stanowić podstawy do objęcia odpłatnością czynności stanowiących immanentny element postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem postanowienia w przedmiocie uzgodnienia decyzji;
- 2) art. 36 ust. 1 u.p.i.s. w zw. z art. 3 pkt 1a u.p.i.s. i w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm., dalej - u.p.z.p.) przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że sam fakt istnienia funkcjonalnego związku danej czynności z zadaniami Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zakresie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego stanowi wystarczającą i samodzielną podstawę do nałożenia obowiązku poniesienia opłaty, podczas gdy z powołanych przepisów nie wynika generalna zasada odpłatności wszystkich czynności wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w toku realizacji zadań ustawowych, a odpłatnością mogą być objęte wyłącznie takie czynności, które – poza związkiem funkcjonalnym - spełniają przesłanki wynikające z art. 36 ust. 1 u.p.i.s., w szczególności polegają na wykonaniu konkretnej, wyodrębnionej czynności, której koszt może zostać indywidualnie ustalony i przypisany do określonego podmiotu;
- 3) art. 36 ust. 1 u.p.i.s. w zw. z § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2010 r. Nr 36, poz. 203, dalej - rozporządzenie) przez ich błędną wykładnię, polegającą na dopuszczeniu zaliczenia do opłaty kosztów pośrednich i kosztów ogólnych funkcjonowania organu (w tym kosztów administracyjnych, energii, aparatury, transportu), bez wykazania ich rzeczywistego, indywidualnego i bezpośredniego związku z konkretną czynnością wykonaną w postępowaniu uzgodnieniowym;
- 4) art. 36 ust. 1 u.p.i.s. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu - w drodze nieuprawnionego wnioskowania a contrario - że skoro przepis ten nie wprowadza wyraźnego rozróżnienia pomiędzy czynnościami "standardowymi" i "ponadstandardowymi" ani nie uzależnia odpłatności od ich wyjątkowego charakteru, to wszystkie czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego podlegają odpłatności, podczas gdy brak takiego rozróżnienia w treści przepisu nie może być utożsamiany z ustanowieniem powszechnego obowiązku zapłaty;
- II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający wymaganiom tego przepisu i uniemożliwiający kontrolę kasacyjną, polegające w szczególności na:
- - braku jednoznacznego i precyzyjnego wskazania, jakie konkretne czynności faktyczne zostały przez Sąd uznane za "inne czynności" w rozumieniu art. 36 ust. 1 u.p.i.s., a tym samym za podlegające odpłatności;
- - niewskazaniu zakresu czasowego, rzeczowego i osobowego tych czynności, w tym braku ustalenia, czy miały one charakter wykraczający poza standardowe czynności administracyjne związane z postępowaniem uzgodnieniowym;
- - pominięciu analizy, jakie konkretne koszty (bezpośrednie i pośrednie) zostały przypisane do poszczególnych czynności oraz w jaki sposób wykazano ich indywidualny i bezpośredni związek z rozpatrywaną sprawą;
- - ograniczeniu się do ogólnikowego odwołania do pojęcia "funkcjonalnego związku" czynności z zadaniami Państwowej Inspekcji Sanitarnej, bez wyjaśnienia, dlaczego i na jakiej podstawie prawnej związek ten miał skutkować powstaniem obowiązku zapłaty po stronie skarżącej, co w konsekwencji uniemożliwia dokonanie oceny, czy Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni i w sposób prawidłowy zastosował przepisy prawa materialnego, które stanowiły podstawę wydania decyzji płatniczej.
Argumentacja na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej przedstawiona została w jej uzasadnieniu.
Lubuski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie skorzystał z możliwości udzielenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. z uwagi na to, że skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna nie wniosła o jej przeprowadzenie.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Lubuskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w sprawie opłaty za czynności wykonane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego orzekł, że nie jest ona niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że niewadliwie przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – zdaniem Sądu I instancji – po pierwsze, przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, po drugie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny, że czynność wykonywana w ramach nadzoru zapobiegawczego, polegająca na przeprowadzeniu analizy dokumentacji w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych, wykonywana w toku postępowania zakończonego wydaniem - w trybie art. 106 k.p.a. - postanowienia w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 13 farm fotowoltaicznych o łącznej mocy do 13 MW wraz z niezbędną infrastruktura towarzyszącą na części działki nr [...], obręb geodezyjny S., gmina T., stanowiła integralny element realizacji zadań wskazanych w art. 3 pkt 1a u.p.i.s. i jako taka mieści się w zakresie "innych czynności" w rozumieniu art. 36 ust. 1 tej ustawy.
Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do próby wykazania, że przepis art. 36 ust. 1 u.p.i.s. - jako ustanawiający obowiązek o charakterze publicznoprawnym - podlega wykładni ścisłej i nie może stanowić podstawy do objęcia odpłatnością czynności stanowiących immanentny element postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy pod względem higienicznym i zdrowotnym.
Przystępując do oceny zgłoszonych zarzutów, które z uwagi na ich charakter uzasadniają ich łączne rozpoznanie, wskazania wymaga, że przedmiot sprawy determinują normy prawa materialnego, które wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń, wyznaczając tym samym zbiór koniecznych do załatwienia sprawy prawnie relewantnych faktów, albowiem to one właśnie stanowią podstawę przyznania uprawnienia, zwolnienia z obowiązku, cofnięcia lub uszczuplenia uprawnień albo – tak jak w rozpatrywanej sprawie – podstawę nałożenia obowiązku, tj. obowiązku poniesienia opłaty za wykonane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego czynności polegającej na dokonaniu analizy pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zakończone i materializujące się w wydanym na podstawie art. 3 pkt 1a i art. 36 ust. 1 u.p.i.s. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2a i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 106 k.p.a., postanowieniem.
Przypomnieć zatem należy, że z treści art. 36 ust. 1 u.p.i.s. wynika, że za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Przepis ten nie przewiduje jakichkolwiek kryteriów dla czynności podlegających obowiązkowi opłaty. Ustawodawca nie różnicuje rodzaju "innych czynności" - przeciwnie, obejmuje nimi także czynności analityczne, opiniodawcze i uzgodnieniowe, o ile pozostają one w funkcjonalnym związku z nadzorem.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że analiza dokumentacji inwestycyjnej wykonywana w trybie art. 106 k.p.a. stanowi "inną czynność" w rozumieniu art. 36 ust. 1 u.p.i.s., która może być objęta opłatą odpowiadającą kosztom jej wykonania (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2024 r., sygn. II GSK 2260/24, czy też wyrok NSA z dnia 10 lipca 2025 r., sygn. II GSK 2603/24). Z treści art. 36 ust. 1 u.p.i.s. wynika bowiem, iż ustawodawca wprowadził opłatę za czynności wykonywane przez organ inspekcji sanitarnej w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a zatem i czynności stanowiących – jak to podkreśla skarżąca kasacyjnie - immanentny element postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy pod względem higienicznym i zdrowotnym.
Prezentowana przez skarżącą kasacyjnie wykładnia zawężająca, która – w nawiązaniu do zasady, że to organ zobowiązany jest do ponoszenia kosztów wydania decyzji - wyklucza od odpłatności koszty analizy dokumentacji i sporządzenia uzgodnienia pozostaje w sprzeczności z art. 3 pkt 1a u.p.i.s. oraz z § 3-4 rozporządzenia, które przewidują zaliczanie do kosztów "innych czynności" zarówno kosztów bezpośrednich (wynagrodzenie pracowników, materiały, podróże), jak i pośrednich (administracja, energia, transport, aparatura), o ile wykazują związek z daną czynnością. Brak jest przy tym podstaw do uzależnienia dopuszczalności pobrania opłaty przewidzianej w art. 36 ust. 1 u.p.i.s. od wykazania przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, że wykonane czynności miały charakter "ponadstandardowy" oraz że określona część nakładu pracy "wykracza poza podstawowe czynności". Taki sposób rozumienia przepisu nie znajduje oparcia ani w jego treści, ani w ratio legis regulacji.
Art. 36 ust. 1 u.p.i.s. ustanawia bowiem zasadę odpłatności za "badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego", nie różnicując tych czynności według kryterium ich "wyjątkowości". Ustawodawca posługuje się sformułowaniem "w związku ze sprawowaniem nadzoru", a więc wskazuje na funkcjonalny związek pomiędzy czynnością a realizacją ustawowych zadań organu, nie zaś na ich hierarchiczne zróżnicowanie.
Kierunek wykładni, prowadzący do przyjęcia stanowiska, że "inne czynności" obejmują również merytoryczną analizę dokumentacji wykonywaną przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w toku postępowania uzgodnieniowego prowadzonego w trybie art. 106 k.p.a., a także sporządzenie i wydanie samego uzgodnienia, jednoznacznie odrzuca próbę podziału czynności na "standardowe" i "ponadstandardowe", uznając takie rozróżnienie za pozbawione podstawy ustawowej. Wymaganie, aby organy Państwowej Inspekcji Pracy wykazywały, która część pracy "wykracza poza podstawowe czynności", stanowiło w konsekwencji niedopuszczalne wprowadzenie dodatkowych przesłanek nieznanych ustawie.
Stanowisko przyjęte w niniejszej sprawie pozostaje w zgodzie z ugruntowaną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszącą się do stosowania art. 36 ust. 1 u.p.i.s. Istotnie, w dawniejszej praktyce orzeczniczej można było spotkać pogląd, zgodnie z którym odpłatność z tego przepisu odnosić należało przede wszystkim do czynności "technicznych i specjalistycznych", takich jak badania laboratoryjne czy kontrole terenowe, natomiast wątpliwości budziło obejmowanie nią czynności analityczno-dokumentacyjnych podejmowanych w toku uzgodnień w trybie art. 106 k.p.a. Kierunek ten znajdował odzwierciedlenie między innymi w starszych rozstrzygnięciach, jak np. wyroku NSA z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. II GSK 1834/18, w którym Sąd wskazywał na konieczność ścisłej interpretacji pojęcia "innych czynności". Obecnie jednak, w następstwie utrwalenia poglądów wyrażonych w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2024 r. (II GSK 2260/24), z dnia 10 lipca 2025 r. (II GSK 2603/24), z dnia 17 lutego 2025 r. (II GSK 303/25) oraz z dnia 3 marca 2025 r. (II GSK 375/25), przyjmuje się jednoznacznie, że pojęcie "innych czynności" obejmuje również czynności o charakterze analitycznym, opiniodawczym i dokumentacyjnym, w tym przygotowanie i wydanie uzgodnienia sanitarnego.
Opłata, o której mowa w art. 36 ust. 1 u.p.i.s., obejmuje w takim przypadku zarówno koszty bezpośrednie, jak i pośrednie wykonania tych czynności, zgodnie z § 3-4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela tę aktualną, ugruntowaną linię orzeczniczą i przyjął ją za własną przy ocenie zarzutów w rozpoznawanej sprawie.
Wobec ustalonego w sprawie stanu faktycznego należało przyjąć, że organ prawidłowo wykazał zakres poniesionych kosztów w zestawieniu kalkulacyjnym, obejmującym zarówno koszty osobowe, jak i pośrednie, wynikające z obowiązującego wewnętrznego zarządzenia w sprawie ustalania wysokości opłat.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu postępowania, należy stwierdzić, iż jest on nieuzasadniony. Mimo że Sąd I instancji nie wskazał i nie odniósł się w sposób szczegółowy do rodzaju czynności oraz kosztów bezpośrednich i pośrednich, to nie ulega wątpliwości, w jaki sposób została obliczona opłata. Kalkulacyjne zestawienie kosztów przedstawione zostało w decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego i obejmowało czas pracy merytorycznej niezbędny do przeprowadzenia oceny dokumentacji oraz stosowny narzut kosztów pośrednich, zgodnie z § 2–6 rozporządzenia.
W niniejszej sprawie opłatę w kwocie 141 zł, naliczono za czynności kontrolne polegające na analizie przedłożonych do wniosku dokumentów takich jak: projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami (załącznik graficzny, wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, załącznik graficzny do wyników analizy, kopia wniosku o ustalenie warunków zabudowy). Przeprowadzone czynności-kontrolne nastąpiły przed wydaniem postanowienia dotyczącego uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie do 13 farm fotowoltaicznych o łącznej mocy do 13 MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na części działki o nr [...] zlokalizowanej w obrębie geodezyjnym S., gmina T. Kalkulacja kosztów bezpośrednich oraz kosztów pośrednich takich jak: koszt średniego wynagrodzenia pracowników nadzoru wraz z pochodnymi oraz energia, woda, gaz przeprowadzona została w oparciu o Zarządzenie Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w Ż. Nr [...] z dnia [...] marca 2024 r. Ponadto, do kosztów związanych z czynnościami wykonywanymi w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, wliczony został koszt wysłania dwóch listów poleconych (za potwierdzeniem odbioru).
Jedynie tytułem przypomnienia wskazać należy, że zarządzenie z dnia 11 marca 2024 r. wydane zostało na podstawie upoważnienia wynikającego z § 6 w zw. z §§ 3-5 ww. rozporządzenia, a jego treść ani sposób zastosowania nie były kwestionowane w toku postępowania administracyjnego. Suma kosztów bezpośrednich i pośrednich wyniosła 141 zł, co odpowiada kosztom wykonania czynności w rozumieniu art. 36 ust. 1 u.p.i.s.
Jako że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracji, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.