Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 sierpnia 2026 r., sygn. akt II GSK 769/26

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 5 listopada 2025 r., (sygn. akt II SA/Rz 865/25) oddalił skargę w sprawie ze skargi J.L. (dalej przywoływany jako: "Skarżący", "Strona"), na decyzję Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie (dalej przywoływany jako: "Organ II instancji") z dnia 14 maja 2025 r. nr SP.906.1.29.2025.JW w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.

Za podstawę wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął ustalenia faktyczne, z których wynika:

1. 1. W dniu 2 października 2019 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Mielcu (dalej przywoływany jako: "Organ I instancji"), wpłynęło zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej u Skarżącego, [...] spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz, ujętego pod poz. 21 wykazu chorób zawodowych określonych w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1836, dalej przywoływane jako: "rozporządzenie"). W toku oceny narażenia zawodowego Organ I instancji ustalił okresy zatrudnienia Skarżącego, poczynając od 19 października 1970 r. oraz własnej działalności gospodarczej. Następie wystąpił do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Rzeszowie (dalej przywoływany jako: "WOMP") o wydanie orzeczenia lekarskiego w sprawie podejrzenia choroby zawodowej u Skarżącego. WOMP 6 lutego 2024 r. wydał orzeczenie lekarskie nr 23/2024 o braku podstaw do rozpoznania u Skarżącego choroby zawodowej ujętej pod poz. 21 wykazu chorób zawodowych. Biegli wskazali, że okres, w którym wystąpiły udokumentowane objawy uszkodzenia słuchu związanego z narażeniem zawodowym na hałas od momentu zaprzestania pracy w narażeniu nie może przekraczać 2 lat. Zasadniczo stan słuchu po zaprzestaniu narażenia na hałas nie pogarsza się, lecz w przypadku Skarżącego tego faktu nie zaobserwowano. Dynamiczne pogorszenie odbiorcze słuchu obserwuje się w okresie okołoemerytalnym i należy wiązać go z procesem starzenia się narządu słuchu (presbyacusis) lub występowaniem innych schorzeń związanych z narządem słuchu lub chorób ogólnoustrojowych np. nadciśnienie tętnicze, miażdżyca naczyń uogólniona. Protezowanie obuuszne w 2009 r. potwierdza fakt, iż Skarżący posiadał głęboki deficyt słuchu przed 2009 rokiem ze współistniejącą chorobą narządu słuchu o charakterze zapalnym. Późniejsze zatrudnienie miało miejsce, gdy uzyskał świadczenie rentowe i prowadził leczenie w Poradni Laryngologicznej z powodu przewlekłego stanu zapalnego w obrębie narządu słuchu.

Po przeprowadzonym ponownym badaniu przez jednostkę orzeczniczą II stopnia, tj. Instytut Medycyny Pracy w Łodzi (dalej przywoływany jako: "IMP w Łodzi") organ ten wydał 7 lipca 2023 r. ostateczne orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u Skarżącego. Biegli uznali, że w przeprowadzonym wywiadzie pacjent zgłaszał [...] występujący od 2002 r., w 2007 r. przebył ropne zapalenie ucha środkowego z niewielkim wyciekiem z ucha prawego, od 2009 roku udokumentowano duży [...], [...], w 2010 r. opisano [...]. Z dokumentacji leczenia szpitalnego od 3 grudnia 2019 r. do 6 grudnia 2019 r. wynika zaś, że rozpoznano [...] od około 15 lat, przebywa pod stałą opieką Poradni Laryngologicznej. Biegli podkreślili, że do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu konieczne jest stwierdzenie ubytku słuchu wynoszącego co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz w okresie maksymalnie do 2 lat od zakończenia pracy w narażeniu zawodowym na hałas.

Wskazali również, że analiza dokumentacji dotyczącej narażenia zawodowego wykazała, że Skarżący w trakcie wykonywania pracy na zajmowanych stanowiskach był narażony na hałas udokumentowany do 1988 r., niemniej w dostępnej dokumentacji nie odnaleziono audiogramów potwierdzających ubytek słuchu spełniający kryterium do rozpoznania choroby zawodowej. Z uwagi na brak potwierdzonego narażenia na hałas w latach 2000-2007, charakter stwierdzonego w kolejnych latach [...], tj. [...] (poprzedzone rozpoznaniem w 2007 r. [...]), nie mogą przynajmniej z wysokim prawdopodobieństwem wnioskować o zawodowej etiologii ubytku słuchu.

Ponadto biegli wskazali, że rozpoznany typ niedosłuchu nie jest charakterystyczny od uszkodzenia pohałasowego, a najbardziej prawdopodobną przyczyną niedosłuchu jest przewlekły proces zapalany ucha środkowego oraz stan po wielkokrotnym wysiękowym/ropnym zapaleniu ucha środkowego.

Wobec faktu, że biegli z zakresu medycyny pracy nie rozpoznali u Skarżącego choroby zawodowej wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych, Organ I instancji wydał 24 marca 2025 r. decyzję o braku podstaw do stwierdzenia u Skarżącego ww. choroby zawodowej.

2. Organ II instancji decyzją z 14 maja 2025 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej przywoływana jako: "k.p.a.") oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ II instancji uznał słuszność opinii biegłych z zakresu medycyny pracy, którzy nie znaleźli podstaw do rozpoznania u Skarżącego choroby zawodowej. Podkreślił, że w przypadku choroby zawodowej słuchu udokumentowanie objawów chorobowych powinno polegać na wykonaniu odpowiedniego badania słuchu, określonego w definicji choroby zawodowej. Odpowiednie to znaczy potwierdzające ubytek słuchu wynoszący co najmniej 45dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2, 3 kHz. Pierwsze udokumentowane badanie audiometrii tonalnej progowej wykonane u Skarżącego pochodzi z września 2004 r. W badaniu tym ubytek słuchu wyrażony podwyższeniem progu słuchu, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2, 3 kHz wynosił dla UP 55 dB, a dla UL 71 dB. Objawy chorobowe, mogące uprawniać do przyznania choroby zawodowej powinny zostać udokumentowane do 2 lat od zakończenia ekspozycji zawodowej na hałas tj. od początku aktywności zawodowej do momentu przed uzyskaniem świadczenia rentowego.

Organ II instancji zwrócił także uwagę na dynamiczne pogorszenie odbiorcze słuchu w okresie okołoemerytalnym i należy wiązać to z procesem starzenia się narządu słuchu (presbyacusis) lub występowaniem innych schorzeń związanych z narządem słuchu lub chorób ogólnoustrojowych np. nadciśnienie tętnicze, miażdżyca naczyń uogólniona. Zgodził się z ustaleniami, że najbardziej prawdopodobną przyczyną niedosłuchu jest przewlekły proces zapalny ucha środkowego oraz stan po wielokrotnym wysiękowym/ropnym zapaleniu ucha środkowego. Protezowanie obuuszne w 2009 r. potwierdza fakt, że Skarżący posiadał głęboki deficyt słuchu przed 2009 rokiem ze współistniejącą chorobą narządu słuchu o charakterze zapalnym, a z uwagi na brak narażenia na hałas w latach 2000-2007, charakter stwierdzonego w kolejnych latach niedosłuchu, tj. [...] (poprzedzone rozpoznaniem w 2007 r. [...]), nie można przynajmniej z wysokim prawdopodobieństwem wnioskować o zawodowej etiologii ubytku słuchu.

Rozpoznany typ niedosłuchu nie jest charakterystyczny od uszkodzenia pohałasowego. Potwierdzają to dwa jednomyślne orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej poz. 21 wykazu chorób zawodowych. Organ podkreślił, że jest związany opinią lekarską w zakresie wiedzy medycznej.

1. 3. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.
2. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w przywoływanym na wstępie wyroku z dnia 5 listopada 2025 r. orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej przywołana jako: "p.p.s.a.").

Sąd I instancji stwierdził, że jednostka orzecznicza I stopnia (WOMP) oraz II stopnia (IMP), bazując na zgromadzonym materiale dowodowym w zakresie narażenia Skarżącego na hałas, jak i na dokumentacji medycznej, orzekając o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, szczegółowo orzeczenia uzasadniły. Wskazały, że roszczenie z tytułu choroby zawodowej powinno być wniesione do 2 lat od zakończeniu ekspozycji zawodowej na hałas (31 marca 2000 r.). Tymczasem Skarżący w latach 1988-2000 prowadził własną działalność gospodarczą - nieregularny transport ciężarowy i sprzedaż złomu, a od 23 sierpnia 2002 r. nabył prawo do świadczenia rentowego przyznanego przez ZUS ze względu na narząd słuchu. Pomimo uzyskania świadczenia rentowego kontynuował pracę zarobkową. Stąd też aktualny stan słuchu stwierdzony u Skarżącego nie może być zakwalifikowany jako choroba zawodowa z poz. 21 wykazu.

1. 5. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Skarżący zaskarżając ww. wyrok w całości i wnosząc uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zrzekł się rozprawy oraz wniósł zasądzeni zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zarzucił:
2. I. Na zasadzie art. 174 § 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, polegające na:
3. 1) naruszeniu art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez Skarżącego w skardze zarzutów dotyczących naruszeń prawa związanych z brakiem uwzględnienia dokumentacji medycznej oraz świadectw pracy potwierdzających wykonywanie pracy na stanowisku wysoko narażonym na hałas w zakładach w których normy hałasu były znacząco przekroczone co w powiązaniu z dokumentacją medyczną dawało potwierdzenie, że efektem świadczenia takiej pracy była choroba zawodowa.
4. 2) naruszeniu art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym pominięciu okoliczności, iż Skarżący w 2002 r. dostał rentę z ZUS z racji znacznych problemów ze słuchem, a ponadto był objęty badaniem przez Powiatowy Zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności, który Orzeczeniem z 22 kwietnia 2014 r. orzekł, w punkcie IV orzeczenia, iż niepełnosprawność dot. słuchu nie da się ustalić - czyli musiała wystąpić wiele lat wcześniej, a podstawą wydania orzeczenia była dokumentacja medyczna, którą można było uzyskać przez organy administracji, do czego nie doszło.
5. II. Na zasadzie art. 174 § 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 2352 k.p. w związku z § 8 ust. 1 rozporządzenia poprzez uznanie, że stan zdrowia Skarżącego uniemożliwił przyjęcie, że spełnia wymagania do uznania istnienia choroby zawodowej z racji faktu, iż nie został spełniony warunek 2 lat w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej, pomimo że Skarżący udowodnił fakt występowania choroby zawodowej w ciągu wskazanych 2 lat od zaprzestania świadczenia pracy co potwierdzała zebrana dokumentacja medyczna, świadectwa pracy, zgromadzone wyniki badań hałasu w zakładach, w których pracował Skarżący oraz czasookres świadczenia pracy a te wyniki badań uzasadniały przyjęcie, że to warunki pracy doprowadziły do choroby zawodowej, gdyż nie było innych czynników które mogłyby uzasadniać utratę słuchu i był to stan wystarczający do uznania, że Skarżący spełnił warunki określone we wskazanym powyżej rozporządzeniu.
6. 6. Organ II instancji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

7. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. W sprawie przesłanki te nie wystąpiły.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego (pkt 1) oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzuty procesowe, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego jest możliwa dopiero na tle niewadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy.

1. 8. Zarzuty skargi kasacyjnej, oparte na naruszeniu art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., nie zasługują na uwzględnienie.

Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną wyłącznie wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie kontroli instancyjnej lub nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Przepis ten nie może natomiast służyć podważaniu dokonanej przez sąd I instancji oceny prawnej, oceny dowodów czy przyjętej wykładni przepisów. Sąd I instancji nie ma przy tym obowiązku odnoszenia się do każdego z podniesionych w skardze zarzutów odrębnie i szczegółowo - dopuszczalne, a niekiedy wskazane, jest ich łączne, problemowe rozpoznanie.

W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji przedstawił w nim szczegółowo ustalony stan faktyczny, w tym okresy zatrudnienia Skarżącego i stwierdzone przekroczenia norm hałasu, omówił treść i podstawy obu orzeczeń lekarskich, a także odniósł się wprost do zarzutu niekompletności zgromadzonej dokumentacji medycznej, wskazując na podjęte przez Organ I instancji czynności zmierzające do jej pozyskania, w tym poszukiwania w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych oraz w archiwach państwowych. Twierdzenie Skarżącego, jakoby Sąd I instancji w ogóle nie rozpoznał zarzutów dotyczących dokumentacji medycznej i świadectw pracy, pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

9. Co do zarzutu pominięcia orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 22 kwietnia 2014 r., trzeba przyznać, że Sąd I instancji nie odniósł się do tego dokumentu wprost w treści uzasadnienia. Uchybienie to nie może jednak prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdyż nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, czego wymaga art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności nie jest orzeczeniem lekarskim wydanym przez jednostkę orzeczniczą medycyny pracy w rozumieniu § 5 rozporządzenia i nie stanowi środka dowodowego właściwego do wykazania wystąpienia udokumentowanych objawów choroby zawodowej w rozumieniu § 2 rozporządzenia. Stwierdzenie zawarte w punkcie IV powołanego orzeczenia, że nie da się ustalić początkowego terminu wystąpienia niepełnosprawności dotyczącej słuchu, nie dostarcza przy tym danych pozwalających przyjąć, że wymagany poziom ubytku słuchu wystąpił u Skarżącego w okresie do 31 marca 2000 r. Wobec tego usunięcie wskazanego uchybienia nie zmieniłoby treści rozstrzygnięcia (art. 184 in fine p.p.s.a.).

10. Nieuzasadniony jest również zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 2352 k.p. w związku z § 8 ust. 1 rozporządzenia. Zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie wymaga wykazania, że przy niekwestionowanym i prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy organ lub sąd błędnie przyjął, iż stan ten odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej, albo że doszło do błędnej wykładni przepisu, z jednoczesnym wskazaniem, na czym polegała ta błędna wykładnia i jaka jest wykładnia prawidłowa. Skarżący takiej argumentacji nie przedstawił. Uzasadnienie zarzutu w istocie sprowadza się do polemiki z ustaleniami faktycznymi Sądu I instancji dotyczącymi braku udokumentowanych objawów ubytku słuchu w okresie dwóch lat od ustania narażenia zawodowego. Tego rodzaju zarzut, dotyczący oceny stanu faktycznego, powinien zostać sformułowany jako zarzut naruszenia przepisów postępowania, nie zaś jako zarzut naruszenia prawa materialnego.

11. Skoro zarzuty procesowe skargi kasacyjnej okazały się nieskuteczne, wiążący pozostaje ustalony przez Sąd I instancji stan faktyczny, zgodnie z którym pierwsze udokumentowane badanie potwierdzające ubytek słuchu o wymaganym nasileniu pochodzi z września 2004 r., podczas gdy narażenie zawodowe Skarżącego na ponadnormatywny hałas ustało w marcu 1988 r. Na tle tak ustalonego stanu faktycznego ocena Sądu I instancji co do niespełnienia przesłanki z § 2 rozporządzenia w związku z poz. 21 załącznika jest prawidłowa.

Trzeba przy tym podkreślić, że orzeczenia lekarskie wydane przez jednostki orzecznicze medycyny pracy I i II stopnia mają walor opinii biegłych w rozumieniu art. 84 k.p.a., a organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są związane tymi orzeczeniami w zakresie wiedzy medycznej, nieposiadanej przez organy administracyjne. Kontrola merytoryczna takich orzeczeń przez organ administracyjny lub sąd jest ograniczona i możliwa jedynie wówczas, gdy orzeczenie jest wewnętrznie sprzeczne, niekompletne lub nie zawiera wystarczającego uzasadnienia. Żadna z tych okoliczności w sprawie nie wystąpiła. Oba orzeczenia, wydane przez jednostki orzecznicze I i II stopnia, są ze sobą zgodne, szczegółowo uzasadnione i uwzględniają całokształt zgromadzonej dokumentacji medycznej.

1. 12. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.