Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 sierpnia 2026 r., sygn. akt II GSK 675/26

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2025 r., (sygn. akt V SA/Wa 618/25) w sprawie ze skargi W. S.A. w N. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca", "Strona", "Spółka"), na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej przywoływany jako: "Organ II instancji") z dnia 19 grudnia 2024 r. nr DIH-3.161.2024 w przedmiocie nałożenia kary pieniężne uchylił zaskarżoną decyzję, uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w Poznaniu (dalej przywoływany jako: "Organ I instancji") z dnia 16 września 2024 r. nr D/LE.UH.8361.118.2023 oraz umorzył postępowanie administracyjne.

Za podstawę wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął ustalenia faktyczne, z których wynika:

1. 1. Decyzją z 16 września 2024 r. Organ I instancji na podstawie art. 6 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (Dz.U. z 2023 r., poz. 168, dalej przywoływana jako: "ustawa o cenach"), nałożył na Skarżącą karę pieniężną w wysokości 1800 zł za brak uwidocznienia informacji o najniższej cenie towaru, która obowiązywała w okresie 30 dni przed wprowadzeniem obniżki.
2. 2. Zaskarżoną decyzją Organ II instancji uchylił w całości ww. decyzję i orzekając co do istoty sprawy wymierzył Spółce karę pieniężną w wysokości 1800 zł w związku ze stwierdzeniem w miejscu sprzedaży detalicznej nieprawidłowości polegającej na uwidocznieniu w sposób niejednoznaczny oraz budzący wątpliwości cen produktów oferowanych po obniżonej cenie, co narusza przepisy art. 4 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o cenach. Zdaniem Organu II instancji, ustalenia kontroli przeprowadzonej od 11 do 14 września 2023 r. w salonie obuwniczym należącym do Spółki, dały podstawę do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o cenach, przy czym doszło do naruszenia art. 4 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 ustawy o cenach. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego wskazała bowiem, że przy 10 produktach oferowanych do sprzedaży po obniżonej cenie, cena została uwidoczniona w sposób niejednoznaczny i budzący wątpliwości ponieważ na wywieszce uwidocznione zostały: cena przekreślona, cena sprzedaży i "najniższa cena z 30 dni" z podaną wartością liczbową. W ocenie Organu II instancji, opis "najniższa cena z 30 dni" został sformułowany w sposób niejednoznaczny, tj. Skarżąca nie wskazała, których 30 dni ta cena dotyczy, a przez to konsument nie posiadał jasnej i pełnej informacji o cenach, na podstawie których mógł podjąć decyzję, czy opłaca mu się kupić dany produkt, bo obniżka jest na tyle atrakcyjna dla niego. Nawet jeżeli faktyczna wartość cenowa, była najniższą ceną z ostatnich 30 dni przed wprowadzeniem obniżki, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy o cenach, to w opinii Organu II instancji, taki sposób prezentacji informacji cenowej budzi wątpliwości i nie jest jednoznaczny, a w konsekwencji nie spełnia wymogów art. 4 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 ustawy o cenach.
3. 3. Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
4. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przywoływanym na wstępie wyroku z dnia 4 czerwca 2025 r. orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. art. 135 i art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej przywołana jako: "p.p.s.a.").

Sąd I instancji wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego, zwłaszcza materiału fotograficznego, nie wynika, by sposób informowania konsumentów o cenach towarów, zarówno co do ceny przed obniżką, ceny aktualnej po obniżce, jak też co do najniższej ceny z okresu 30 dni przed wprowadzeniem obniżki, nosił cechy niejednoznaczności, bądź by budził wątpliwości przeciętnego konsumenta oraz uniemożliwiał mu porównanie cen. Na etykietach cenowych znalazły się trzy wartości określone liczbowo (cyfrowo), w tym: jedna liczba przekreślona, jedna liczba bez żadnego dodatkowego oznaczenia oraz jedna liczba z dopiskiem "Najniższa cena z 30 dni" (a przy niektórych towarach także z dopiskiem: "Najniższa cena z 30 dni PRZED OBNIŻKĄ"). Taki sposób poinformowania o cenach jest – zdaniem WSA – jednoznaczny w swej wymowie dla przeciętnego (zatem zorientowanego, uważnego, ostrożnego i racjonalnego) konsumenta, gdyż w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje, że ceną zakupu nie jest cena przekreślona, lecz cena uwidoczniona bez przekreślenia i bez dodatkowego dopisku, który odróżnia cenę aktualną od ceny najniższej z 30 dni, bez względu na to, czy ów dopisek obejmuje stwierdzenie "przed obniżką".

Brak pełnego powielenia zapisu art. 4 ust. 2 ustawy o cenach, zgodnie z których chodzi nie o jakikolwiek okres 30 dni, lecz o okres "przed wprowadzeniem obniżki" mógłby zostać uznany za wypełniający omawiany delikt administracyjny, gdyby sformułowanie "Najniższa cena z 30 dni" nie zostało wyraźnie przypisane do jednej wielkości liczbowej (jednej ceny), a dodatkowo na etykiecie znajdowały się również inne wielkości liczbowe, których nie można byłoby przypisać ani do ceny aktualnej, ani ceny wcześniejszej (przekreślonej/już nieobowiązującej), bądź też gdyby kontrola wykazała, że wskazana wartość liczbowa nie odpowiada rzeczywistej najniższej cenie towaru, która obowiązywała w okresie 30 dni przed wprowadzeniem obniżki. Sądowi z urzędu znane są sprawy, w których na etykietach znajdowały się różne ceny (kilka wartości liczbowych) bez oznaczenia, która z tych cen jest ceną aktualną, a dodatkowo bez związku – co jest istotą deliktu z art. 4 ust. 2 ustawy o cenach – z najniższą ceną towaru obowiązującą przed wprowadzeniem obniżki.

W realiach kontrolowanej sprawy, zdaniem WSA, z takimi przypadkami nie mamy do czynienia, gdyż jedyna cena, do której zostało przypisane objaśnienie była w istocie ceną najniższą z okresu 30 dni przed wprowadzeniem obniżki, a żadna z pozostałych cen uwidocznionych na etykiecie nie została podana w sposób niejednoznaczny, budzący wątpliwości, czy uniemożliwiający porównanie cen.

1. 5. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Organ II instancji zaskarżając ww. wyrok w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia przez Sąd ww. wniosków, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie zrzekł się rozprawy. Organ II instancji zarzucił:
2. 1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez brak wskazania, które przepisy postępowania zostały naruszone przez Organ w postępowaniu administracyjnym;
3. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy o cenach, polegające na uznaniu przez Sąd, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, by sposób informowania konsumentów o cenach towaru, zarówno co do ceny przed obniżką, ceny aktualnej po obniżce, jak też co do najniższej ceny z okresu 30 dni przed wprowadzeniem obniżki, nosił cechy niejednoznaczności, bądź by budził wątpliwości przeciętnego konsumenta oraz uniemożliwiał mu porównanie cen, i w konsekwencji nie doszło do naruszenia ww. przepisu ustawy o cenach, podczas gdy, zastosowany sposób uwidocznienia cen wskazuje, iż przedstawione powyżej wymogi uwidaczniania cen nie zostały spełnione;
4. 3) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania administracyjnego w sytuacji braku przesłanek uzasadniających to rozstrzygnięcie.
5. 6. Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od "Skarżącego na rzecz Strony zwrotu kosztów postępowania".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

7. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. w sprawie nie wystąpiły, wobec czego kontrola zaskarżonego wyroku ograniczała się do zbadania, czy uchybia on przepisom wskazanym w podstawach kasacyjnych.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a. Zarzuty nr 1 i 3 mają charakter procesowy, zarzut nr 2 - materialny. Co do zasady w takiej sytuacji ocena zarzutów materialnych następuje dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo nie został skutecznie podważony w postępowaniu kasacyjnym, ponieważ subsumpcja prawa materialnego zakłada ustalony stan faktyczny. W tej sprawie Skarżący Organ nie kwestionuje jednak ustaleń faktycznych a sporne pozostaje wyłącznie ich zakwalifikowanie prawne. Zarzut nr 3 dotyczy zaś konsekwencji procesowej (umorzenia postępowania), która jest bezpośrednią pochodną oceny zarzutu materialnego nr 2. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności ocenił pierwszy zarzut, jako odrębny i niezależny od pozostałych, następnie drugi, stanowiący istotę sporu, a dopiero na tym tle zarzut nr 3.

8. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten ma charakter wynikowy i określa jedynie kompetencję sądu do uchylenia decyzji w razie stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sam w sobie nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Skuteczne postawienie takiego zarzutu wymaga wskazania konkretnych przepisów postępowania administracyjnego, których naruszenie przez organ Sąd I instancji błędnie pominął lub błędnie ocenił (norma dopełnienia), powiązanych z normą odniesienia wyprowadzoną z przepisu wynikowego.

Skarżący kasacyjnie Organ takiego powiązania nie dokonał. Zarzut sprowadza się w istocie do twierdzenia, że Sąd I instancji nie wskazał, jakich konkretnie przepisów postępowania administracyjnego dopuścił się organ, a więc dotyczy nie tyle wadliwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., ile ewentualnej niekompletności uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Tak sformułowane zastrzeżenie mogłoby (gdyby zostało odpowiednio uzasadnione), stanowić podstawę zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., na który jednak Skarżący Organ się nie powołał. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie może zastąpić takiego zarzutu ani stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.

Niezależnie od powyższego zauważyć trzeba, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w istocie nie opiera się na tezie, iż Organ naruszył określone przepisy postępowania administracyjnego w toku wyjaśniania stanu faktycznego. Sąd I instancji dokonał bowiem odmiennej niż Organ oceny prawnej niespornego stanu faktycznego, co mieści się w podstawie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Powołanie przez Sąd I instancji także lit. c) tego przepisu obok lit. a) nie zmienia materialnoprawnego charakteru dokonanej oceny i nie czyni zarzutu nr 1 zasadnym, skoro sentencja wyroku i tak odpowiada prawu z przyczyn wskazanych przy ocenie zarzutu nr 2.

9. Istotą sporu w sprawie jest to, czy sposób uwidocznienia na etykietach cenowych informacji o najniższej cenie towaru z 30 dni przed wprowadzeniem obniżki spełniał wymogi art. 4 ust. 1 w związku z ust. 2 ustawy o cenach.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o cenach cenę oraz cenę jednostkową towaru uwidacznia się w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości oraz umożliwiający porównanie cen. Artykuł 4 ust. 2 tej ustawy nakłada dodatkowo obowiązek uwidocznienia, obok informacji o obniżonej cenie, informacji o najniższej cenie towaru, która obowiązywała w okresie 30 dni przed wprowadzeniem obniżki. Przepis ten stanowi implementację art. 6a dyrektywy 98/6/WE, którego celem, zgodnie z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości z 26 września 2024 r. w sprawie C-330/23, jest zapobieżenie praktyce sztucznego zawyżania ceny odniesienia i prezentowania konsumentom fałszywych obniżek.

Trafnie przyjął Sąd I instancji, że art. 4 ust. 2 ustawy o cenach, który nie precyzuje, jak dokładnie powinna brzmieć informacja o najniższej cenie, należy odczytywać w związku z generalnym wymogiem jednoznaczności z art. 4 ust.

1. Realizacja tego wymogu nie wymaga jednak dosłownego powtórzenia na etykiecie formuły ustawowej "w okresie 30 dni przed wprowadzeniem obniżki". Wystarczy, że sposób prezentacji ceny pozwala przeciętnemu, uważnemu i racjonalnemu konsumentowi bez wątpliwości przypisać daną wartość liczbową do jej funkcji informacyjnej, to jest jednoznacznie odróżnić cenę aktualną, cenę wcześniejszą (przekreśloną) oraz najniższą cenę z okresu poprzedzającego obniżkę.

W stanie faktycznym sprawy na etykiecie znajdowały się trzy wartości liczbowe: jedna przekreślona, jedna bez dodatkowego oznaczenia oraz jedna opatrzona dopiskiem "najniższa cena z 30 dni". Dopisek ten był przypisany wyłącznie do jednej wartości, a żadna z pozostałych cen nie mogła zostać z nią pomylona. W tym układzie brak literalnego powtórzenia słów "przed wprowadzeniem obniżki" nie prowadzi do rzeczywistej niejednoznaczności. Konsumentowi wskazano jedną, wyraźnie oznaczoną wartość jako najniższą cenę z ostatnich 30 dni, bez konkurencyjnej interpretacji tego oznaczenia. Stanowisko Prezesa UOKiK, jakoby konsument mógł liczyć wskazany okres od chwili własnej wizyty w sklepie, abstrahuje od tego, jak w istocie odczytywana jest etykieta zawierająca jeden dopisany do jednej ceny opis, jest to argument czysto hipotetyczny, nieznajdujący oparcia w ustalonym materiale dowodowym.

Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko Skarżącego kasacyjnie, że dla spełnienia wymogów art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o cenach niezbędne jest, by do każdej etykiety dołączyć informację o czasowym punkcie odniesienia w postaci pełnego powtórzenia formuły "przed wprowadzeniem obniżki". Taka wykładnia byłaby nadmiernie rygorystyczna i abstrahowałaby od funkcji, jaką ma spełniać uwidocznienie ceny: umożliwienie konsumentowi porównania cen bez wprowadzenia go w błąd, nie zaś odtworzenie na etykiecie treści przepisu ustawy.

Skoro zatem sposób uwidocznienia cen zastosowany przez W. S.A. spełniał wymogi jednoznaczności z art. 4 ust. 1 w związku z ust. 2 ustawy o cenach, Sąd I instancji trafnie uznał, że w sprawie nie doszło do deliktu administracyjnego, a w konsekwencji wymierzenie kary pieniężnej na podstawie art. 6 ust. 1 tej ustawy było nieuprawnione.

1. 11. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a., dotyczący umorzenia postępowania administracyjnego, pozostaje w ścisłym związku z oceną zarzutu materialnego. Skoro Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, że w ustalonym stanie faktycznym nie doszło do naruszenia art. 4 ust. 1 w związku z ust. 2 ustawy o cenach, to postępowanie administracyjne w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., brak było bowiem materialnoprawnej podstawy do dalszego prowadzenia postępowania i orzekania co do istoty sprawy. Umorzenie postępowania na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. było zatem konsekwencją prawidłowo dokonanej oceny materialnoprawnej, a nie odrębnym, samoistnym uchybieniem Sądu I instancji.
2. 12. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.