Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 2350/08, odrzucił skargę T. S. A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2008 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie zmiany umowy o połączeniu sieci, z następującym uzasadnieniem.
Zaskarżoną przez T. S.A. decyzją Prezesa UKE z dnia [...] września 2008 r. utrzymano w mocy decyzję Prezesa UKE z dnia [...] lipca 2008 r., znak [...], którą na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdzono wygaśnięcie decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] określającej warunki świadczenia usługi WLR przez T. na rzecz T[...]2 Sp. z o.o. (dalej [...] Pierwszą decyzją określającą warunki świadczenia usługi WLR przez T. na rzecz T[...]2 była decyzja z dnia [....] lipca 2006 r. znak: [...].
Na podstawie art. 47959 § 2 Kodeksu postępowania cywilnego, Prezes UKE decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] zmienił decyzję z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...].
Następnie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2007 r., sygn. akt XVII AmT 17/07/G, Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów uchylił decyzję Prezesa UKE z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...].
Na wniosek T. S.A. Sąd Apelacyjny w W. do którego wpłynęła apelacja od powyższego wyroku, postanowieniem z dnia 3 czerwca 2008 r. wstrzymał wykonanie decyzji Prezesa UKE z dnia [...] grudnia 2006 r. do czasu rozstrzygnięcia sprawy.
Prezes UKE stojąc na stanowisku, iż na skutek postanowienia Sądu Apelacyjnego w W. o wstrzymaniu wykonania decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. powstał stan bezpośrednio i poważnie zagrażający konkurencyjności i interesom użytkowników, wydał w dniu [...] czerwca 2008 r. decyzję znak: [...], którą powtórnie określił warunki współpracy pomiędzy T. i T[...]2 w zakresie świadczenia usługi WLR. Na podstawie art. 17 ustawy Prawo telekomunikacyjne decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. została wydana na okres 6 miesięcy od daty jej doręczenia.
Od decyzji tej odwołanie złożyła T. S.A. i T[...]2.
Pismem z dnia 16 lipca 2008 r. Prezes UKE zawiadomił T. oraz T[...]2 o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r., po czym decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Prezes UKE określił warunki świadczenia usługi hurtowego dostępu do sieci telekomunikacyjnej T. na rzecz T[...]2 identyczne z określonymi w decyzji Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2008 r., z tym że decyzja ta została wydana na czas nieoznaczony i podlegała natychmiastowemu wykonaniu.
W związku z wydaniem w dniu [...] lipca 2008 r. decyzji znak: [...] określającej warunki świadczenia usługi WLR przez T. na rzecz T[...]2, Prezes UKE decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr: [...], stwierdził wygaśnięcie decyzji Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2008 r., podając, że w jego ocenie zaistniały przesłanki wygaśnięcia decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. określone w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż decyzja stała się bezprzedmiotowa. Organ podniósł, że decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. została wydana w trybie nagłym na podstawie art. 29 Prawa telekomunikacyjnego a przesłanką wydania tej decyzji była koniczność zapewnienia ochrony użytkownikom końcowym. W przeciwnym razie, w ocenie organu, abonenci T[...]2 zostaliby pozbawieni możliwości korzystania z usług telefonicznych ze względu na możliwość zaprzestania przez T. świadczenia usługi WLR na rzecz T[...]2, co należy wiązać z prowadzonym postępowaniem sądowym przed sądem powszechnym w sprawie decyzji z [...] grudnia 2006 r. i wstrzymaniem przez sąd apelacyjny wykonania tej decyzji.
Zdaniem organu na dzień wydania decyzji ([...] lipca 2008 r.) ustały przyczyny wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. wobec utraty przez nią swoich podstaw. Zdaniem organu, cel decyzji z [...] czerwca 2008 r. został osiągnięty. Również przesłanki dla jej wydania odpadły, gdyż wydana w tym samym dniu tj. [...] lipca 2008 r. decyzja z wniosku T[...]2 powoduje, iż doszło do zmiany stosunków faktycznych leżących u podstawy wydania decyzji z [...] czerwca 2008 r. W ocenie organu, za stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. przemawiają względy celowościowe a pozostawienie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej pozostaje w kolizji z interesem społecznym ponieważ decyzja bezprzedmiotowa nie może stanowić narzędzia realizowania zadań nałożonych przez prawo na organy administracyjne. Zdaniem organu, decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. pozostawiona w obrocie może stwarzać pozory istnienia określonych uprawnień czy obowiązków, godząc w pewność obrotu prawnego.
Organ nie podzielił przy tym argumentacji skarżącej zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji powinny zaistnieć najpóźniej w dacie umieszczonej na zawiadomieniu o wszczęciu postępowania gdyż dopiero wszczęcie przedmiotowego postępowania umożliwia zbieranie dowodów. Nadto, w ocenie organu, do wszczęcia postępowania z urzędu jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie wystarczy, że organ dysponuje informacjami o takim stanie faktycznym, który w świetle prawa materialnego upoważnia do uregulowania sytuacji poprzez podjecie określonej decyzji.
Odnosząc się natomiast do zarzutu T., że Prezes UKE utracił uprawnienie w zakresie kształtowania treści oraz bytu prawnego wydanej przez siebie decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. z uwagi będące w toku przed SOKiK postępowanie odwoławcze od tej decyzji. Organ stwierdził, iż niniejsza decyzja nie jest decyzja kształtującą treść lub byt prawny decyzji z [...] czerwca 2008 r., gdyż wygaśniecie decyzji następuje z mocy prawa zaś rolą aktu deklaratoryjnego jest jedynie stwierdzenie, że taki skutek nastąpił.
W skardze na decyzję Prezesa UKE z dnia [...] września 2008 r. T. S.A. zarzuciła organowi wydanie decyzji z naruszeniem art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. które polegało na stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji, która nie stała się bezprzedmiotowa oraz od której zostało złożone odwołanie do SOKiK i postępowanie przed sądem powszechnym nie zakończyło się. Strona ponowiła argumenty z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy a organ podtrzymał w tym zakresie swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji.
Odrzucając skargę Sąd I instancji podał, że zgodnie z art. 206 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z tej ustawy. Decyzje Prezesa UKE z wyjątkiem decyzji wymienionych w art. 206 ust. 2 są weryfikowane w postępowaniu administracyjnym na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego a następnie mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Innymi słowy przepis art. 206 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego stanowi wyjątek od zasady badania legalności decyzji przez sądy administracyjne, bowiem w sprawach tam wymienionych odwołanie przysługuje do sądu powszechnego (Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów).
Niewątpliwie zdaniem Sądu decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. określająca warunki świadczenia usługi WLR przez T. S.A. na rzecz T[...]2 jest decyzją o jakiej mowa w art. 206 ust. 2 Pt, a więc jej kontrola podlega kognicji sądu powszechnego. Uwzględniając powyższe w niniejszej sprawie kluczowym było ustalenie, który sąd powszechny czy administracyjny jest właściwy do oceny legalności decyzji podjętej w trybie nadzwyczajnym wobec decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wydanie przez Prezesa UKE decyzji w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego regulujące wygaśnięcie decyzji (art. 162 k.p.a.) nie ma wpływu na właściwość rzeczową sądu, którą należy oceniać przez pryzmat przepisu materialnoprawnego wyznaczającego przedmiotowy zakres sprawy, której dotyczy, zaś decyzje podejmowane w trybach nadzwyczajnych z istoty swej muszą się odnosić do przedmiotu sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Ponieważ decyzja ostateczna z dnia [...] czerwca 2008 r. podlega kognicji sądu powszechnego (toczy się zresztą postępowanie przed Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów w przedmiocie odwołania od tej decyzji) w związku z tym zaskarżona w niniejszym postępowaniu decyzja podjęta w trybie nadzwyczajnym wobec decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. również podlega kognicji sądu powszechnego – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
W rozpoznawanej sprawie Prezes UKE pouczył strony o możliwości wniesienia skargi na decyzję z dnia [...] września 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Zdaniem Sadu w myśl art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa wniesienia odwołania, albo powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Przepis ten jednak nie stwarza podstawy do rozpoznania skargi w sprawie, która nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
W skardze kasacyjnej Prezes UKE wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.
Skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.):
- a) obrazy przepisów postępowania, a mianowicie art. 58 § 1 pkt 1 i § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegającą na odrzuceniu skargi mimo, iż do jej rozpoznania był właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie zaś sąd powszechny,
- b) obrazy przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a., która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegającą na wadliwym sporządzeniu przez Sąd uzasadnienia postanowienia poprzez wskazanie wadliwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i brak jej dokładnego wyjaśnienia, a także niedostatecznym przedstawieniu stanu sprawy i stanowisk stron,
W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu postanowienia, zaskarżona decyzja nie podlega badaniu przez sąd powszechny, do którego właściwości zastrzeżono wyłącznie rozpoznawanie środków odwoławczych od decyzji o ustalenie znaczącej pozycji rynkowej, nałożenie obowiązków regulacyjnych (sensu stricto), kar pieniężnych i w sprawach spornych (z ustawowymi wyjątkami). Organ zwrócił uwagę, że w kodeksie postępowania cywilnego wąsko zakreśla rozpoznanie tzw. spraw cywilnych w znaczeniu formalnym. Sądy powszechne rozpoznają zatem tylko te sprawy cywilne w znaczeniu formalnym, które zostały wyraźnie przekazane do ich właściwości. W związku z powyższym niedopuszczalne jest rozszerzanie kompetencji sądów powszechnych w drodze wykładni.
Organ wskazał, że w przeciwieństwie do kontroli administracji wykonywanej przez sądy administracyjne, sądy powszechne nie biorą pod uwagę ewentualnych uchybień powstałych w toku postępowania administracyjnego. Wniesienie odwołania do SOKiK wszczyna pierwszoinstancyjne, kontradyktoryjne postępowanie cywilne.
Ewentualne uchybienia popełnione przez organ administracji nie są z reguły brane pod uwagę przez sąd powszechny.
Kontrola sprawowana przez sąd administracyjny i sąd powszechny odbywa się na zupełnie innych zasadach.
Zdaniem WSA właściwość rzeczową sadu "należy oceniać przez pryzmat przepisu materialnoprawnego wyznaczającego przedmiotowy zakres sprawy której dotyczy, zaś decyzje podejmowane w trybach nadzwyczajnych z istoty swej muszą się odnosić do przedmiotu sprawy rozstrzygniętej decyzja ostateczną".
Zatem sąd I instancji nie wywodzi, iż zaskarżona decyzja należy do katalogu decyzji o których mowa w art. 206 ust. 2 Pt (podlegających zaskarżeniu do SOKiK). Sąd ten twierdzi jednakże, iż decyzja ta, jako podjęta w "w trybie nadzwyczajnym" w związku z tą sprawą podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny.
Organ wskazał, że katalog spraw ujętych w art. 206 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego ma charakter zamknięty, wyjątkowy i jako taki nie może być interpretowany rozszerzająco.
Zdaniem organu uprawomocnienie się orzeczenia spowoduje – z mocy art. 1991 k.p.c. poddanie rozpoznaniu przez sąd powszechny, który będzie oceniał ewentualne naruszenia norm prawa administracyjnego.
Organ wskazał również, że Sąd I instancji naruszył przepisy art. 141 § 1 w zw. z art. 166 p.p.s.a., bowiem bardzo pobieżnie wyjaśnił swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Nie wyjaśnił w sposób dostateczny podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie przedstawił zwięźle stanu sprawy, nie odniósł się wyczerpująco do zarzutów podniesionych w skardze, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę instancyjną polegającą na analizie i ocenie postępowania Sądu I instancji.
N. S.A. w skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Następnie pismem z dnia 5 stycznia 2010 r. "N." S.A. w W. cofnęła skargę kasacyjną i postanowieniem z dnia 24 marca 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny umorzył postępowanie w sprawie ze skargi kasacyjnej N. S.A. w W. i zwrócił spółce połowę wpisu od skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.) jednak sposób skonstruowania zarzutów oraz uzasadnienia w sposób niebudzący wątpliwości świadczy o tym, że oparta został wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Potwierdzeniem tego stanowiska są zarzuty naruszenia przepisów postępowania wymienionych w pkt. a i b skargi kasacyjnej.
Należy zauważyć, że w świetle postanowień art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, poza nieważnością postępowania, którą bierze pod rozwagę z urzędu, a która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Prawidłowa konstrukcja skargi kasacyjnej wymaga powiązania zarzutu naruszenia określonych przepisów postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., czego autor skargi kasacyjnej nie uczynił.
Uchybienie to jednak nie stoi na przeszkodzie rozpoznania zarzutów kasacyjnych, jednak przypomnieć należy, że uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. może nastąpić wówczas, gdy naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Analizując w pierwszym rzędzie zarzut dotyczący wadliwości sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego postanowienia (pkt 6) to wypada zauważyć, że Sąd I instancji odrzucając skargę zastosował art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oceniając przy tym zastosowanie m.in. art. 162 k.p.a. regulujący wygaśnięcie decyzji.
Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że sposób sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli postępowania Sądu I instancji w ramach związania zarzutami skargi kasacyjnej.
Art. 141 § 4 p.p.s.a. określa jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie wyroku (postanowienia), tj. zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego sprawy, zarzutów podzielonych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia może stanowić skuteczny zarzut z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko wtedy, gdy sposób jego sporządzenia uniemożliwia kontrolę instancyjną wyroku (postanowienia).
Kwestionowane uzasadnienie nie zawiera wad konstrukcyjnych, odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Niedostateczne rozwinięcie składników uzasadnienia wyroku, zajęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny odmiennego stanowiska niż prezentuje strona nie oznacza, że uzasadnienie nie odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.
Powyższy zarzut należało więc uznać nieusprawiedliwiony, jednak za zasadny uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., stanowiący podstawę rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji.
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była ostateczna decyzja Prezesa UKE z dnia [...] września 2008 r. stwierdzająca wygaśnięcie z dniem [...] lipca 2008 r., na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowej, decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. określającej warunki świadczenia usług WLR na rzecz T[...]2 Spółki z o.o.
Istota problemu sprowadza się do tego czy od takiej decyzji (wydanej w trybie nadzwyczajnym) przysługuje odwołanie do Sadu powszechnego, czy tez skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Art. 206 Prawa telekomunikacyjnego przewiduje dwa tryby weryfikacji legalności decyzji administracyjnych, tzn. w postępowaniu administracyjnym, a następnie sądowoadministracyjnym (art. 206 ust.
- 1) oraz w postępowaniu administracyjnym, a następnie przed sądem powszechnym na skutek wniesionego odwołania (art. 206 ust. 2).
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu Sądu I instancji, iż właściwość rzeczową sądu w przypadku kontroli legalności decyzji wydanej w trybie art. 162 k.p.a. "należy oceniać rzez pryzmat przepisu materialnego wyznaczającego przedmiotowy zakres sprawy, tj. decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2008 r. podlegający kognicji sądu powszechnego – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, przed którym toczy się postępowanie odwoławcze.
Zasadnicza kwestia prawna w niniejszej sprawie tkwi nie w decyzji "wygaszanej" a w decyzji "wygaszającej". Jest rzeczą oczywistą, że decyzja wydawana w trybie art. 162 k.p.a. dotyczy przedmiotu określonej sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, jednakże nie przedmiot tej sprawy decyduje o właściwości sądu. Nie decyduje o tym w niniejszej sprawie wbrew stanowisku Sądu I instancji okoliczność, że skoro rozpatrzenie odwołania od decyzji "wygaszanej" podlega kognicji Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, to również od zaskarżonej decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym przysługuje odwołanie do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
Dla obu decyzji przewidziane zostały dwa różne tryby postępowania.
Do decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. ("wygaszana") odnosi się regulacja zawarta w art. 206 ust. 2 ustawy Prawo telekomunikacyjne. Natomiast zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2008 r. ("wygaszającą") należy oceniać pod kątem spełnienia przesłanek z art. 162 § 1 k.p.a., który legł u podstaw jej wydania.
Jak trafnie zauważa autor skargi kasacyjnej odwołując się do poglądu Stanisława Piątka, Prawo telekomunikacyjne, komentarz, Warszawa 2005, s. 1122 "Przepis ust. 2 (art. 206 Pt) stanowi wyjątek od zasady badania legalności decyzji administracyjnych przez sądy administracyjne i nie powinien być interpretowany rozszerzająco". Wykładania przepisów prawa nie może prowadzić do tworzenia prawa co niejako stało się w niniejszej sprawie poprzez poszerzenie trybu odwoławczego.
Reasumując stwierdzić należy, że zadaniem organu orzekającego na podstawie art. 162 k.p.a. jest badanie tych przesłanek, które w jego ocenie skutkują wygaśnięciem decyzji, zaś dla kontroli decyzji wydanej w tym trybie właściwy jest sąd administracyjny.
Zatem pouczenie strony o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie było błędem, wbrew temu co podniósł Sąd I instancji i wobec tego zadaniem Sądu będzie rozpoznanie skargi.
Z przytoczonych względów w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w postanowieniu. Żądanie zwrotu kosztów postępowania z uwagi na rozstrzygnięcie w formie postanowienia nie znajduje uzasadnienia w art. 203 pkt 1 p.p.s.a.