Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 sierpnia 2026 r., sygn. akt II GSK 552/26

Uzasadnienie

I

Wyrokiem z 25 czerwca 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 2942/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] (dalej: "skarżąca", "spółka") na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister") z 1 sierpnia 2024 r., nr DRE.oze.690.13.2023, w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych (ob.: t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 901 ze zm.; dalej: "ustawa BIO").

Zaskarżony wyrok został wydany w następującym stanie sprawy.

W dniu 1 marca 2015 r. Prezes Agencji Rynku Rolnego (ob.: Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa; dalej: "Dyrektor KOWR"), działając jako organ rejestrowy wskazany w art. 4 ust. 2 ustawy BIO, wpisał skarżącą do rejestru wytwórców. Na podstawie wpisu skarżąca została uprawniona do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania biokomponentów (estrów metylowych oraz bioetanolu), a następnie rozporządzenia nimi przez dokonanie jakiejkolwiek czynności prawnej lub faktycznej skutkującej trwałym wyzbyciem się tych biokomponentów.

Przeprowadzona przez Dyrektora KOWR analiza sprawozdania kwartalnego skarżącej za III kwartał 2018 r. wykazała, że do wytworzenia biokomponentu w postaci estru metylowego, uprawniającego do podwójnego zaliczenia do realizacji Narodowego Celu Wskaźnikowego (dalej: "NCW") skarżąca wykorzystała 2 864,482 t zużytego oleju kuchennego – odpadu o kodzie 20 01 25, spełniającego kryteria zrównoważonego rozwoju, dostarczonego przez [...] (dalej: "[...]"), która prowadziła działalność gospodarczą w zakresie produkcji skwarków stanowiących składnik karmy dla zwierząt, wytapianych z tłuszczy zwierzęcych przy udziale olejów roślinnych. Pismem z 6 lipca 2022 r. Główny Lekarz Weterynarii (dalej: "GWL") poinformował Dyrektora KOWR, że [...] znajdowała się pod nadzorem Powiatowego Lekarza Weterynarii w Sieradzu (dalej: "PLW") jako podmiot wytwarzający i wprowadzający do obrotu materiały paszowe.

Pismem z 22 września 2022 r. Dyrektor KOWR poinformował skarżącą, że surowiec odpadowy wytwarzany przez [...] nie może zostać uznany za zużyty olej kuchenny, o którym mowa w pkt. 1 części B załącznika nr 1 do ustawy BIO, oraz że surowce odpadowe powstające w wyniku eksploatacji instalacji obróbki termicznej materiałów paszowych do żywienia zwierząt nie mają związku z produkcją lub przetwarzaniem produktów spożywczych. Tym samym udział biokomponentu wytworzonego z tego surowca nie może być uznany za dwukrotnie wyższy przy realizacji NCW. W związku z powyższym wezwano skarżącą do złożenia korekty sprawozdania kwartalnego wytwórcy za III kwartał 2018 r., która uwzględniałaby prawidłową klasyfikację biomasy pozyskanej od [...], biokomponentu wytworzonego z tej biomasy oraz biokomponentu, którym wytwórca rozporządził przez dokonanie jakiejkolwiek czynności prawnej lub faktycznej skutkującej trwałym wyzbyciem się tego biokomponentu na rzecz poszczególnych odbiorców, w ten sposób, że biokomponent wytworzony z biomasy pozyskanej od [...] powinien być wykazany w tabelach dotyczących biokomponentu nieuprawniającego do jego podwójnego zaliczenia do realizacji NCW.

Pismem z 21 października 2022 r. skarżąca wskazała, że nie można przyjąć na gruncie obowiązujących przepisów, jakoby surowce odpadowe powstałe w wyniku eksploatacji instalacji obróbki termicznej materiałów paszowych do żywienia zwierząt nie miały związku z produkcją produktów lub przetwarzaniem produktów spożywczych, jeżeli działania te są podejmowane w łańcuchu żywnościowym.

Pismem z 15 lutego 2023 r. Dyrektor KOWR wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za podanie nieprawdziwych danych w sprawozdaniu kwartalnym wytwórcy za III kwartał 2018 r.

Skarżąca przedstawiła swoje stanowisko w pismach z 27 lutego i 1 marca 2023 r., wyjaśniając, że nie może wykonać wezwania do złożenia korekty sprawozdania z tego względu, że nie wie, jaka jest w ocenie organu prawidłowa klasyfikacja odpadu, tj. w jakiej dokładnie pozycji tabeli sprawozdania kwartalnego powinien być wykazany surowiec pozyskany od [...]. Skarżąca dodała, że organ nie wskazał właściwego sposobu zakwalifikowania odpadu, który był wykorzystywany do produkcji biopaliwa UCOME.

Decyzją z 18 września 2023 r., nr CEN.DI.WOZE.7021.1.2.2023.TOR.34, działając na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 ustawy BIO, Dyrektor KOWR wymierzył skarżącej karę pieniężną w kwocie 5.000 zł za podanie nieprawdziwych danych w sprawozdaniu, o którym mowa w art 30 ust. 1 ustawy BIO, za III kwartał 2018 r.

Pismem z 9 października 2023 r. skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji., natomiast pismem z 16 listopada 2023 r. Prokurator Regionalny we Wrocławiu (dalej: "prokurator") zgłosił swój udział w postępowaniu administracyjnym, a pismem z 30 listopada 2023 r. przedstawił stanowisko w sprawie, wnosząc o utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy.

Decyzją z 1 sierpnia 2024 r. Minister utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, wskazując, że skarżąca podała nieprawdziwe dane w sprawozdaniu kwartalnym wytwórcy złożonym za III kwartał 2018 r. Nieprawidłowość polegała na tym, że w sprawozdaniu skarżąca zakwalifikowała substancje powstające w wyniku eksploatacji instalacji obróbki termicznej materiałów paszowych do żywienia zwierząt jako odpad o kodzie 20 01 25 - zużyty olej kuchenny, o którym mowa w pkt. 1 części B załącznika nr 1 do ustawy BIO, jako uprawniające do podwójnego zaliczenia do realizacji NCW.

Minister stwierdził, że spółka [...] w III kwartale 2018 r. posiadała uprawnienia do wytwarzania i wprowadzania do obrotu materiałów paszowych, do produkcji których miały być wykorzystywane tłuszcze zwierzęce i skwarki. W związku z tym w ocenie Ministra olej zużyty przez [...] do smażenia składników karmy dla zwierząt (w tym przypadku ziemniaków i skwarków) nie może być uznany za zużyty olej kuchenny w rozumieniu przepisów ustawy BIO. Organ uznał za niedopuszczalną interpretację proponowaną przez skarżącą, w świetle której odpad dostarczany przez [...], który powstał podczas wytwarzania karmy dla zwierząt, należało zakwalifikować jako zużyty olej kuchenny, tylko dlatego że służył do obróbki cieplnej skwarków i ziemniaków. Zgodnie z informacjami przekazanymi w piśmie GLW z 6 lipca 2022 r. spółka [...] w III kwartale 2018 r. znajdowała się pod nadzorem PLW jako podmiot wytwarzający i wprowadzający do obrotu materiały paszowe.

Jednocześnie podkreślono, że surowce odpadowe powstające w wyniku eksploatacji instalacji obróbki termicznej materiałów paszowych do żywienia zwierząt nie mają związku z produkcją produktów spożywczych, lecz wyłącznie materiałów paszowych.

Minister podkreślił, że obowiązek sprawozdawczy i rzetelność jego wykonywania spoczywa na wytwórcy biokomponentów. To ten podmiot jako profesjonalista wykonujący działalność regulowaną ponosi odpowiedzialność za wszelkie nieprawidłowości związane z realizacją obowiązku sprawozdawczego. Brzmienie art. 30 ust. 1 ustawy BIO określa, że sprawozdania kwartalne przygotowywane są na podstawie faktur VAT lub innych dokumentów. Minister powołał się przy tym na wyrok WSA w Łodzi z 27 lipca 2023 r., sygn. akt I SA/Łd 429/23, stwierdzając, że ustalenia organów podatkowych, których wyrazem były wydane decyzje administracyjne poddane ww. wyrokiem kontroli sądowej, pozwoliły jednoznacznie potwierdzić, że złożone przez skarżącą sprawozdanie kwartalne sporządzone na podstawie faktur VAT pochodzących od spółki [...], w stosunku do której WSA w Łodzi stwierdził, że "nie dochowała wymaganej staranności, w konsekwencji stając się świadomym uczestnikiem oszukańczego procederu", zawiera nieprawdziwe informacje.

Za chybione Minister uznał twierdzenia skarżącej, które zmierzają do wyłączenia odpowiedzialności za podanie nieprawdziwych danych z tego powodu, że wykazany w sprawozdaniu substrat jako odpad o kodzie 20 01 25 został tak zaklasyfikowany przez pierwotnego wytwórcę.

Następnie Minister zważył, że kwestionowany przez skarżącą przepis prawa krajowego, tj. art. 2 ust. 1 pkt 32c ustawy BIO, nie pozostaje w sprzeczności z przepisami dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz. Urz. UE L z 2018 r., poz. 328; dalej: "dyrektywa RED II"). Brak wskazania szczegółowej definicji zużytego oleju kuchennego w dyrektywie nie oznacza, że przepisy prawa krajowego zawierające taką szczegółową regulację pozostają w sprzeczności z przepisami unijnymi.

Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do WSA w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Pismem z 11 marca 2025 r. prokurator zgłosił swój udział w postępowaniu sądowym.

II

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ob.: t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), WSA w Warszawie stwierdził, że punktem wyjścia do oceny, czy skarżąca naruszyła obowiązek złożenia sprawozdania zawierającego prawdziwe dane, jest przesądzenie, czy wykorzystany przez nią surowiec odpowiada definicji zużytego oleju kuchennego zawartej jest w art. 2 ust. 1 pkt 32c ustawy BIO. Regulacja ta jest przepisem szczególnym, który zawęża pojęcie odpadu o kodzie 20 01 25 w rozumieniu przyjętym w rozporządzeniu Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. 2021 r., poz.

10) i właśnie ta definicja jest wiążąca dla wytwórcy stosującego biokomponenty wytworzone z surowców uprawniających do podwójnego zaliczenia NCW zgodnie z ustawą BIO. Zgodnie z załącznikiem do ww. rozporządzenia odpady dzieli się na grupy w zależności od źródła ich powstawania. Odpady komunalne segregowane i gromadzone selektywnie (z wyłączeniem 15 01) znajdują się pod nr. 20 01, a w dalszej klasyfikacji pod nr. 20 01 25 - oleje i tłuszcze jadalne. Tożsamy podział zawarty był w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2014 r., poz. 1923), obowiązującym w dacie składania przez skarżącą sprawozdania kwartalnego za III kwartał 2018 r. Skarżąca miała więc obowiązek podać w sprawozdaniu tylko ten rodzaj odpadów, który odpowiada definicji podanej w art. 2 ust. 1 pkt 32c ustawy BIO. Odpad w postaci zużytego oleju kuchennego musi powstawać w wyniku czynności prowadzonych w związku z produkcją lub przetwarzaniem produktów spożywczych, w wyniku której nastąpiła zmiana ich właściwości fizycznych i chemicznych. Należy przez to rozumieć działania, które mają na celu wytworzenie produktów spożywczych lub ich przetworzenie (m.in. w wyniku obróbki cieplnej), w ramach których dochodzi do zmiany właściwości fizycznych i chemicznych tych produktów spożywczych, ale także do zmiany właściwości fizycznych i chemicznych wykorzystywanych olejów lub tłuszczów. Celem działań ma być produkt finalny w postaci produktu spożywczego, a nie jakiegokolwiek innego.

Wobec powyższego Sąd I instancji zważył, że zużyty olej kuchenny może powstać wyłącznie w procesach związanych z przygotowywaniem posiłków (w gospodarstwach domowych i lokalach gastronomicznych) lub produkcją żywności. Nie każdy olej i tłuszcz jadalny stanowi zużyty olej kuchenny. Za zużyty olej kuchenny nie może być uznany olej roślinny posiadający cechę oleju jadalnego, który był poddany obróbce termicznej w procesach przemysłowych, które nie mają nic wspólnego z produkcją produktów spożywczych lub ich przetwarzaniem w celach uzyskania produktu spożywczego o odpowiednich cechach. Samo poddanie jadalnego oleju roślinnego obróbce termicznej w innym celu, w tym przypadku – w celu produkcji materiału paszowego, nie stanowi o podobieństwie powstającego odpadu (zużytego oleju) do zużytego oleju kuchennego, a nawet o podobieństwie tego odpadu do odpadu komunalnego. Sposób powstania tego odpadu w ramach procesu przemysłowego nie jest taki sam jak proces powstawania zużytego oleju kuchennego przy przygotowywaniu żywności w gospodarstwach domowych lub przez innych wytwórców (w gastronomii). Podobieństwo należy więc wiązać nie tylko z cechami fizycznymi i chemicznymi, ale też z procesem powstawania odpadów.

W kontekście art. 2 ust. 1 pkt 32c ustawy BIO WSA uznał za konieczne odniesienie się do pojęć "produkt spożywczy" oraz "produkcja lub przetwarzanie produktów spożywczych". Produkt spożywczy należy definiować zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2023 r., poz. 1448) w brzmieniu obowiązującym w dacie składania przez skarżącą sprawozdania kwartalnego za III kwartał 2018 r. oraz art. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. UE L z 2002 r., nr 31; dalej: "rozporządzenie nr 178/2002"), zgodnie z którym środek spożywczy nie obejmuje m.in. pasz, które zostały zdefiniowane w art. 3 ust. 4 rozporządzenia nr 178/2002.

W świetle powyższego Sąd I instancji dokonał rozróżnienia paszy (materiału paszowego) i żywności. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że biomasa pochodzi z produkcji pasz. Dodatkowo Sąd wskazał, że zgodnie z informacjami przekazanymi w piśmie Zastępcy GLW z 6 lipca 2022 r. dostawca biomasy, [...], znajdował się pod nadzorem PLW jako podmiot wytwarzający i wprowadzający do obrotu materiały paszowe. Przetwarzanie lub produkcja produktów spożywczych ma na celu zmianę produktu wyjściowego poprzez określone działanie, w rozpoznawanej sprawie poprzez procesy polegające na obróbce cieplnej produktów spożywczych z wykorzystaniem olejów lub tłuszczów (np. pieczenie, smażenie), w wyniku których powstaje zmieniony wyjściowy produkt spożywczy oraz następuje zmiana właściwości fizycznych i chemicznych tych olejów lub tłuszczów, w konsekwencji czego nadawany jest im status odpadu.

W dalszej kolejności Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, że produkt spożywczy w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 32c ustawy BIO należy odnosić jedynie do produktu początkowego, nie zaś produktu końcowego. Ustawodawca na gruncie tego przepisu nie dokonuje rozróżnienia tych kwestii. Zdaniem Sądu produkcją lub przetwarzaniem ma zostać objęty produkt spożywczy, który jako taki może być zakwalifikowany już przed rozpoczęciem procesu produkcji lub przetwarzania, a także po tym procesie. Dotyczy to więc sytuacji, w których produkt spożywczy podlega przetworzeniu w inny produkt spożywczy, różniący się od produktu pierwotnego właściwościami fizycznymi lub chemicznymi.

W związku z tym hipotezą tego przepisu nie jest objęty na żadnym etapie materiał paszowy. Ustawodawca w art. 2 ust. 1 pkt 32c ustawy BIO używa sformułowania "nastąpiła zmiana ich właściwości fizycznych i chemicznych". Użycie sformułowania "ich" nakazuje łączyć owe zmiany z przywołanymi wcześniej produktami spożywczymi.

Według Sądu I instancji organy zasadnie uznały, że wykorzystanie przez skarżącą zużytego oleju stanowiącego odpad z produkcji przemysłowej wytwarzającej karmy dla zwierząt i materiał paszowy nie uprawniało do wpisania tego odpadu w sprawozdaniu jako surowca uprawniającego do podwójnego zaliczenia NCW zgodnie z ustawą BIO. Pierwotna cecha jego jadalności nie pozwalała na kwalifikację jako zużytego oleju kuchennego, skoro odpad ten powstał w związku z produkcją karmy dla zwierząt, a nie produktu spożywczego.

Następnie WSA zważył, że choć klasyfikacji odpadu dokonuje jego wytwórca, to jednak skarżąca, która zamierzała ten odpad wykorzystywać, nie była zwolniona z obowiązku analizy, czy ta kwalifikacja była zasadna w dobrze pojętym własnym interesie, skoro miała świadomość, że z podaniem nieprawdziwych danych w sprawozdaniu wiąże się odpowiedzialność administracyjna. Skarżąca znała proces powstawania odpadu przekazywanego jej jako olej posmażalniczy i miała świadomość, że jest on pozostałością z produkcji przemysłowej, a nie domowej czy gastronomicznej obróbki termicznej oleju jadalnego. Zdaniem Sądu w złożonym sprawozdaniu skarżąca obiektywnie podała nieprawdziwe dane, a ponadto mimo wezwań do złożenia korekty sprawozdania w przedmiotowym zakresie nie była zainteresowana doprowadzeniem do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiedzialność określona w art. 33 ust. 1 pkt 8 ustawy BIO ma charakter obiektywny i nie jest uzależniona od okoliczności związanych z zawinieniem podmiotu odpowiedzialnego za złożenie sprawozdania. Organ w postępowaniu dotyczącym wymierzenia kary administracyjnej był uprawniony do samodzielnej oceny prawdziwości danych podanych w sprawozdaniu.

Sąd I instancji zauważył również, iż kwestionowany przez skarżącą art. 2 ust. 1 pkt 32c ustawy BIO został wprowadzony do polskiego porządku prawnego na podstawie ustawy z 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 2290). Przepis ten został wprowadzony w celu prawidłowego wdrożenia przepisów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/1513 z 9 września 2015 r. zmieniającej dyrektywę 98/70/WE odnoszącą się do jakości benzyny i olejów napędowych oraz zmieniającej dyrektywę 2009/28/WE w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz. Urz. UE L z 2015 r., nr 239; dalej: "dyrektywa 2015/1513"). Spółka odwołuje się do części B lit. a) załącznika IX do dyrektywy RED II.

Mając na względzie przedstawione przez prawodawcę unijnego cele dyrektywy, Sąd uznał, że kwestionowany przez skarżącą przepis prawa krajowego, tj. art. 2 ust. 1 pkt 32c ustawy BIO, który odnosi się do zużytego oleju kuchennego, nie pozostaje w sprzeczności z przepisami dyrektywy RED II i celem wprowadzenia tego aktu. Brak wskazania szczegółowej definicji zużytego oleju kuchennego w przepisach dyrektywy nie oznacza, że przepisy prawa krajowego zawierające szczegółową regulację pozostają w sprzeczności z przepisami unijnymi. Wprowadzona definicja legalna zużytego olej kuchennego w ustawie BIO ma na celu doprecyzowanie, o jakim dokładnie surowcu mowa pkt. 1 części B załącznika nr 1 do ustawy BIO.

III

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i decyzji organów obu instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. 1. art. 33 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 lit. a) tiret drugie oraz lit. b) tiret piąte w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 32c ustawy BIO w zw. z art. 8 § 1 i 2 oraz art. 9 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (ob.: t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1691; dalej: "k.p.a."), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że skarżąca podała nieprawdziwe dane co do rodzaju biomasy uprawniającej do podwójnego zaliczenia do realizacji NCW w sprawozdaniu kwartalnym za III kwartał 2018 r. składanym Dyrektorowi KOWR, podczas gdy sprawozdania kwartalne sporządza się na podstawie faktur VAT lub innych dokumentów, w tym na podstawie dokumentów pochodzących od pierwotnego wytwórcy odpadów, tj. spółki [...] (m.in. umowy dostawy zawartej między nią a skarżącą), która przyporządkowała odpad według źródła jego pochodzenia do kodu 20 01 25 – oleje i tłuszcze jadalne, przy czym klasyfikacji odpadów według źródła ich pochodzenia dokonuje pierwotny wytwórca odpadu, który przydziela im odpowiedni kod odpadu, a następny posiadacz odpadów nie może dokonać zmiany klasyfikacji odpadów (poza przypadkiem zgłoszenia zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na odpady inne niż niebezpieczne, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach – t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.; dalej: "u.o."), stąd skarżąca sporządziła sprawozdanie kwartalne stosownie do wymogów ustawy, a więc na podstawie dokumentów informujących o tym, że biomasa pozyskana od [...] na podstawie umowy dostawy ma cechy zużytego oleju kuchennego, co oznacza, że skarżącej nie można obiektywnie przypisać odpowiedzialności administracyjnej;
2. 2. art. 2 ust. 1 pkt 32c ustawy BIO w zw. z art. 2 ust. 1 lit. m) rozporządzenia (WE) nr 852/2004 z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L z 2004 r., nr 139; dalej: "rozporządzenie 852/2004"), poprzez błędną jego wykładnię i błędne przyjęcie, że odpad wytworzony przez [...] nie stanowi zużytego oleju kuchennego, o którym mowa w pkt. 1 części B załącznika nr 1 do ustawy BIO, podczas gdy odpad taki:
3. a) został przypisany przez pierwotnego wytwórcę odpadów do kodu 20 01 25 – oleje i tłuszcze jadalne, przy czym cecha jadalności dotyczy surowca jako produktu początkowego (komponentów do wytworzenia materiału paszowego, m.in. skwarków wytapianych z tłuszczy zwierzęcych przy udziale olejów roślinnych oraz ziemniaków jako środków spożywczych), a nie produktu końcowego (materiału paszowego);
4. b) jest mieszaniną tłuszczów (tłuszczów roślinnych i zwierzęcych),
5. c) powstał w wyniku czynności prowadzonych w związku z przetwarzaniem produktów spożywczych (a nie na jego skutek), tj. obróbki cieplnej komponentów do wytworzenia materiału paszowego, m.in. skwarków i ziemniaków jako środków spożywczych, przy czym przetwarzanie oznacza każde działanie, które znacznie zmienia produkt wyjściowy, w tym w szczególności ogrzewanie;
6. d) powstał w związku ze zmianą właściwości fizycznych i chemicznych olejów i tłuszczów używanych w procesie obróbki termicznej produktów spożywczych
7. - w wyniku czego Minister przyjął błędnie, że odpad taki musi być wytworzony w wyniku czynności prowadzonych w związku z procesem przygotowania żywności w gospodarstwach domowych i lokalach gastronomicznych;
8. 3. części B lit. a) załącznika IX dyrektywy RED II, poprzez wadliwą transpozycję ww. dyrektywy do krajowego porządku prawnego przez polskiego prawodawcę oraz wynikającą z tego wadliwą implementację lub brak implementacji ww. dyrektywy, zawężającą zakres zastosowania ww. dyrektywy poprzez zastosowanie definicji legalnej pojęcia zużytego oleju kuchennego, określonej w art. 2 ust. 1 pkt 32c ustawy BIO, nieznanej regulacji ww. dyrektywy (!); na gruncie ww. dyrektywy zużyty olej kuchenny należy do grupy surowców do produkcji biopaliw i biogazu dla transportu, bez dodatkowych kwantyfikatorów surowca biomasy; wadliwą transpozycję ww. dyrektywy dostrzegł sam prawodawca, który w projektowanym art. 1 pkt 4 lit. t) ustawy o zmianie ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych oraz niektórych innych ustaw, w kształcie nadanym przez projekt z 16 czerwca 2023 r. uchyla art. 2 ust. 1 pkt 32c zmienianej ustawy (!), tj. uchyla definicję legalną pojęcia zużytego oleju kuchennego.

IV

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

V

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesione w niej zarzuty nie podważają prawidłowości wyroku Sądu I instancji.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. z uwagi na to, że skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna nie wniosła o jej przeprowadzenie.

Wstępnie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wobec takich regulacji stwierdzić należy, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz zawiera się wyłącznie w tych jej aspektach, które wynikają z zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., w ramach której spółka formułuje wobec Sądu I instancji trzy zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędne jego zastosowanie. Należy zaznaczyć, że zarzuty naruszenia prawa materialnego sformułowane w rozpatrywanej skardze kasacyjnej były także zawarte w skardze do WSA, zaś Sąd ten rozpatrzył je w sposób prawidłowy i wszechstronny.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ocena legalności wyroku, którym Sąd I instancji orzekł, że zgodna z prawem była zaskarżona decyzja Ministra utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora KOWR wymierzającą spółce na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 ustawy BIO karę pieniężną w wysokości 5 000 zł za podanie nieprawdziwych danych w sprawozdaniu wytwórcy, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy BIO, za III kwartał 2018 r.

Z niekwestionowanego przez strony stanu faktycznego sprawy wynika, że po otrzymaniu przez Dyrektora KOWR informacji od Zastępcy GLW z 6 lipca 2022 r. wskazującej, iż znajdująca się pod nadzorem PLW w Sieradzu spółka [...] (dostawca biomasy dla skarżącej spółki) wytwarza surowce odpadowe powstające w wyniku obróbki termicznej materiałów paszowych do żywienia zwierząt, organ wezwał spółkę do złożenia korekty sprawozdania kwartalnego wytwórcy za III kwartał 2018 r., która uwzględniałaby prawidłową klasyfikację biomasy pozyskanej od [...]. Spółka nie zastosowała się do wezwania KOWR i nie złożyła korekty sprawozdania. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Dyrektor KOWR 18 września 2023 r. wydał decyzję o wymierzeniu Spółce, kary pieniężnej, uzasadniając, że spółka dopuściła się naruszenia polegającego na podaniu nieprawdziwych danych w sprawozdaniu, o którym mowa w art 30 ust. 1 ustawy BIO.

Wydając w tej sprawie decyzję o wymierzeniu kary pieniężnej, organ wskazał, że w sprawozdaniu za III kwartał 2018 r. skarżąca błędnie zakwalifikowała substancje powstające w wyniku eksploatacji instalacji obróbki termicznej materiałów paszowych do żywienia zwierząt jako odpad o kodzie 20 01 25 - zużyty olej kuchenny, o którym mowa w pkt. 1 części B załącznika nr 1 do ustawy BIO, uprawniający do podwójnego zaliczenia do realizacji NCW.

Zarzuty materialne rozpatrywanej skargi kasacyjnej koncentrują się na zagadnieniu prawidłowej klasyfikacji wykazanego przez spółkę w sprawozdaniu "zużytego oleju kuchennego" jako biomasy uprawniającej do podwójnego zaliczenia do realizacji NCW będącej w rzeczywistości surowcem odpadowym wytwarzanym przez spółkę [...] powstającym w wyniku eksploatacji instalacji obróbki termicznej materiałów paszowych do żywienia zwierząt. Wykazana przez skarżącą w sprawozdaniu biomasa była olejem wytapianym z tłuszczy zwierzęcych przy udziale olejów roślinnych przy produkcji skwarków będących składnikami paszy dla zwierząt.

W odniesieniu do powyższego zagadnienia klasyfikacyjnego należy stwierdzić, iż Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku przeprowadził prawidłową wykładnię mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela tę wykładnię oraz oceny zastosowane w tym zakresie w zaskarżonym wyroku, stąd też nie ma potrzeby powtarzania w tym miejscu całkowicie trafnej i wyczerpującej argumentacji Sądu I instancji. Wystarczające więc będzie przytoczenie jedynie jej głównych tez. Ponadto należy zaznaczyć, że NSA orzekał już w analogicznej sprawie dotyczącej wykazania przez spółkę w sprawozdaniu za inny okres sprawozdawczy odpadu o kodzie 20 01 25 - zużyty olej kuchenny, pozyskiwanego od innego dostawcy (zob. wyrok z 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1934/23). NSA rozstrzygający niniejszą sprawę w pełni podziela zawartą w tym orzeczeniu argumentację prawną.

Za całkowicie bezpodstawny uznać należy zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 lit. a) tiret drugie oraz lit. b) tiret piąte w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 32c ustawy BIO. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie spółki, Sąd I instancji słusznie przyjął, że zakwalifikowany w sprawozdaniu odpad powstały w wyniku eksploatacji instalacji obróbki termicznej materiałów paszowych do żywienia zwierząt jako zużyty olej kuchenny, tj. odpad o kodzie 20 01 25, w rzeczywistości nie stanowi zużytego oleju kuchennego. Odpad wykorzystany przez spółkę nie stanowi więc surowca, o którym mowa w pkt. 1 części B załącznika nr 1 do ustawy BIO, który może być podwójnie zaliczony do realizacji NCW, o którym mowa w art. 23 ust. 1 ustawy BIO.

Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, że wykorzystany przez spółkę surowiec nie odpowiada ustawowej definicji zużytego oleju kuchennego. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 32c ustawy BIO (w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2018 r. do 1 kwietnia 2025 r.) "zużyty olej kuchenny" oznaczał - odpad o kodzie 20 01 25, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3 u.o., będący mieszaniną olejów oraz tłuszczów, powstały w wyniku czynności prowadzonych w związku z produkcją lub przetwarzaniem produktów spożywczych, w wyniku której nastąpiła zmiana ich właściwości fizycznych i chemicznych.

Należy w tym miejscu zauważyć, że z dniem 1 stycznia 2026 r. ustawodawca wprowadził nową definicję powyższej biomasy, która stanowi, że "zużyty olej kuchenny" oznacza - olej, tłuszcz lub ich mieszaninę powstałą w wyniku czynności prowadzonych w związku z produkcją lub przetwarzaniem produktów spożywczych, w wyniku której nastąpiła zmiana ich właściwości fizycznych i chemicznych; za zużyty olej kuchenny nie uważa się oleju, tłuszczu lub ich mieszaniny, których ilość lub wartość przewyższa ilość lub wartość produktu głównego powstającego w wyniku czynności prowadzonych w związku z produkcją lub przetwarzaniem produktów spożywczych. Uzasadniając powyższą nowelizację definicji "zużytego oleju kuchennego", projektodawca wskazał, że wprowadza ją wobec zgłaszanych problemów z pozyskaniem na rynku krajowym surowca określanego jako zużyte oleje kuchenne (used cooking oil - UCO). Podkreślił także, że "w celu przeciwdziałania możliwości nadużyć, definicja została rozszerzona o postanowienia wskazujące, że za zużyty olej kuchenny nie uważa się oleju, tłuszczu lub ich mieszaniny, których ilość lub wartość przewyższa ilość lub wartość produktu głównego powstającego w wyniku czynności prowadzonych w związku z produkcją lub przetwarzaniem produktów spożywczych" (druk nr 956, Sejm X kadencji).

Zarówno definicja "zużytego oleju kuchennego" obowiązująca od 1 stycznia 2018 r. do 1 kwietnia 2025 r. (a więc w okresie sprawozdawczym, za który spółka złożyła sporne sprawozdanie), jak i definicja obecnie obowiązująca, podkreślają zatem, że ma to być surowiec powstały w wyniku czynności prowadzonych w związku z produkcją lub przetwarzaniem produktów spożywczych.

Prawidłowe jest zatem stanowisko organu i WSA, że art. 2 ust. 1 pkt 32c ustawy BIO jest przepisem szczególnym, który zawęża pojęcie odpadu o kodzie 20 01 25 występującego w rozporządzeniu Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U., poz.

1. 10) i właśnie ta definicja jest wiążąca dla wytwórcy stosującego biokomponenty wytworzone z surowców uprawniających do podwójnego zaliczenia NCW zgodnie z ustawą BIO.

Należy mieć tu bowiem na uwadze, co trafnie podkreślił WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że odpad w postaci zużytego oleju kuchennego musi powstawać w wyniku czynności prowadzonych w związku z produkcją lub przetwarzaniem produktów spożywczych, w wyniku której nastąpiła zmiana ich właściwości fizycznych i chemicznych. Chodzi więc o działania, które mają na celu wytworzenie produktów spożywczych lub ich przetworzenie (m.in. w wyniku obróbki cieplnej), w ramach których dochodzi do zmiany właściwości fizycznych i chemicznych tych produktów spożywczych, ale także do zmiany właściwości fizycznych i chemicznych wykorzystywanych olejów lub tłuszczów. Celem działań ma być produkt finalny w postaci produktu spożywczego, a nie jakiegokolwiek innego. W tym zakresie Sąd I instancji przedstawił trafny wywód, który zasługuje w pełni na akceptację.

Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż samo poddanie oleju wytapianego z tłuszczy zwierzęcych przy udziale olejów roślinnych obróbce termicznej w innym celu, w tym przypadku w celu produkcji materiału paszowego, nie stanowi o podobieństwie powstającego odpadu (zużytego oleju) do zużytego oleju kuchennego, a nawet o podobieństwie tego odpadu do odpadu komunalnego. Sposób powstania tego odpadu w ramach procesu przemysłowego nie jest taki sam jak proces powstawania zużytego oleju kuchennego przy przygotowywaniu żywności w gospodarstwach domowych lub przez innych wytwórców (w gastronomii). Podobieństwo należy więc wiązać nie tylko z cechami fizycznymi i chemicznymi, ale też z procesem powstawania odpadów.

Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, że wykorzystanie przez spółkę zużytego oleju, stanowiącego odpad z produkcji paszy dla zwierząt nie uprawniało jej do wpisania tego odpadu w sprawozdaniu jako surowca uprawniającego do podwójnego zaliczenia NCW zgodnie z ustawą BIO. Zasadnie także Sąd I instancji wskazał, że produkcją lub przetwarzaniem ma zostać objęty produkt spożywczy, który jako taki może być zakwalifikowany już przed rozpoczęciem procesu produkcji lub przetwarzania, a także po tym procesie. Chodzi więc o sytuacje, w których produkt spożywczy podlega przetworzeniu w inny produkt spożywczy różniący się od produktu pierwotnego właściwościami fizycznymi lub chemicznymi. W związku z tym hipotezą art. 2 ust. 1 pkt 32c ustawy BIO nie jest objęty - na żadnym etapie - materiał paszowy.

W świetle powyższych uwag jako bezzasadny należało ocenić, zawarty w pkt. 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 32c ustawy BIO w zw. z art. 2 ust. 1 lit. m) rozporządzenia nr 852/0004 poprzez błędną jego wykładnię i błędne przyjęcie, że odpad wytworzony przez [...] nie stanowi zużytego oleju kuchennego, o którym mowa w pkt. 1 części B załącznika nr 1 do ustawy BIO. Należy jednoznacznie stwierdzić, że choć klasyfikacji odpadu dokonuje jego wytwórca, to jednak spółka, która zamierzała ten odpad wykorzystywać, nie była zwolniona z obowiązku analizy, czy kwalifikacja ta była zasadna w dobrze pojętym własnym interesie, skoro miała świadomość, że z podaniem nieprawdziwych danych w sprawozdaniu wiąże się odpowiedzialność administracyjna. Spółka znała proces powstawania odpadu i miała świadomość, że jest on pozostałością z produkcji przemysłowej, a nie domowej czy gastronomicznej obróbki termicznej oleju jadalnego.

Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że w złożonym sprawozdaniu spółka podała nieprawdziwe dane, a ponadto mimo wezwań do złożenia korekty sprawozdania w przedmiotowym zakresie nie była zainteresowana doprowadzeniem do usunięcia naruszenia prawa.

W odniesieniu natomiast do zarzutu zawartego w pkt. 3 petitum skargi kasacyjnej wskazującego na wadliwą transpozycję lub brak implementacji części B lit. a) załącznika IX dyrektywy RED II do krajowego porządku prawnego należy potwierdzić zasadność argumentacji przywołanej w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zasadnie Sąd I instancji podkreślił, że dyrektywy wiążą państwo członkowskie w odniesieniu do celu, który ma być osiągnięty, pozostawiając państwom członkowskim swobodę wyboru formy i środków ich wdrażania. Dyrektywa unijna nie jest co do zasady bezpośrednio stosowana, wymaga implementacji poprzez krajowe akty prawne. Uwzględniając ujawnione przez prawodawcę unijnego cele dyrektywy, kwestionowany przez spółkę przepis prawa krajowego, tj. art. 2 ust. 1 pkt 32c ustawy BIO, który odnosi się do zużytego oleju kuchennego, nie pozostaje w sprzeczności z przepisami dyrektywy RED II i celem wprowadzenia tego aktu.

Brak wskazania szczegółowej definicji zużytego oleju kuchennego w przepisach dyrektywy RED II nie oznacza, że przepisy prawa krajowego zawierające szczegółową regulację pozostają w sprzeczności z przepisami unijnymi. Wprowadzona definicja legalna zużytego olej kuchennego w ustawie BIO ma na celu doprecyzowanie, o jakim dokładnie surowcu mowa w pkt, 1 części B załącznika nr 1 do ustawy BIO.

Reasumując, należało stwierdzić, że skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 118).

1. - ---------------------- 2