Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 sierpnia 2026 r., sygn. akt II GSK 536/26

Uzasadnienie

I

Wyrokiem z 11 września 2025 r., sygn. akt III SA/Gd 344/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: "SKO") z 14 maja 2025 r., nr SKO Gd/363/25, w przedmiocie odmowy zwrotu prawa jazdy.

Zaskarżony wyrok został wydany w następującym stanie sprawy.

Postanowieniem z 4 stycznia 2018 r., sygn. akt II Ko 5213/17/P, Sąd Rejonowy dla Krakowa-Podgórza w Krakowie zatrzymał skarżącemu – wówczas zamieszkałemu w Krakowie – prawo jazdy kat. AM i B, nr. [...], wydane 5 kwietnia 2018 r. przez Transportstyrelsen (Urząd Transportu Królestwa Szwecji) – dalej: "prawo jazdy z 2018 r.", natomiast wyrokiem z 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt II K 906/18/K, Sąd Rejonowy dla Krakowa-Krowodrzy w Krakowie orzekł wobec skarżącego m.in. zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 4 lat (tj. do 4 maja 2022 r.) z uwagi na to, że 4 maja 2018 r. prowadził w stanie nietrzeźwości pojazd w ruchu lądowym.

Wobec powyższego decyzją z 19 września 2018 r. Prezydent Miasta Krakowa cofnął skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii AM i B, natomiast decyzjami z 11 marca 2019 r. zatrzymał skarżącemu prawo jazdy kat. AM i B kat. AM i B, nr. [...], wydane 28 czerwca 2016 r. przez Urząd Transportu Królestwa Szwecji – dalej: "prawo jazdy z 2016 r.", do czasu przedłożenia: 1) stosownego orzeczenia lekarskiego z wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy, 2) orzeczenia psychologicznego, 3) zaświadczenia o ukończeniu kursu reedukacyjnego w zakresie problematyki przeciwalkoholowej i przeciwdziałaniu narkomanii. Od wyżej opisanych decyzji skarżący nie wniósł odwołania, natomiast 22 marca 2019 r. oświadczył Prezydentowi Miasta Krakowa, że prawo jazdy z 2018 r. zwrócił szwedzkiemu organowi wydającemu.

Dnia 26 sierpnia 2024 r. w Gdyni funkcjonariusze Policji zatrzymali do kontroli pojazd, którym kierował skarżący, i z uwagi na treść decyzji z 19 września 2018 r. zatrzymali skarżącemu prawo jazdy kat. AM i B, nr. [...], wydane 14 marca 2023 r. przez Urząd Transportu Królestwa Szwecji – dalej: "prawo jazdy z 2023 r.". Postanowieniem z 9 września 2024 r. prokurator Prokuratury Rejonowej w Gdyni zwrócił skarżącemu zatrzymane prawo jazdy z 2023 r. z uwagi na upływ okresu orzeczonego wyrokiem z 9 sierpnia 2018 r. zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych. Przy piśmie z 28 października 2024 r. p.o. Zastępca Naczelnika Wydziału Dochodzeniowo-Śledczego Komisariatu Policji w Gdyni-Śródmieściu przekazał Prezydentowi Miasta Gdyni (dalej również: "organ I instancji") zatrzymane prawo jazdy z 2023 r., natomiast przy piśmie z 26 listopada 2024 r. Prezydent Miasta Krakowa przekazał organowi I instancji akta ewidencyjne skarżącego – zamieszkałego już w Gdyni.

Pismem z 9 grudnia 2024 r. skarżący wezwał organ I instancji do zwrotu zatrzymanego prawa jazdy z 2023 r.

Decyzją z 18 grudnia 2024 r., nr SLP.5430.2.2528.2024.AB, działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 3 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (ob.: t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1226 ze zm.; dalej: "u.k.p."), organ I instancji odmówił skarżącemu zwrotu zatrzymanego prawa jazdy z 2023 r.

Pismem z 9 stycznia 2025 r. skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją z 14 maja 2025 r. SKO utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, wskazując, że, chociaż prokurator wydał 9 września 2024 r. postanowienie o zwrocie prawa jazdy, to skarżący nie przedłożył wymaganych zaświadczeń o ukończeniu kursu reedukacyjnego w zakresie problematyki przeciw alkoholowej i przeciwdziałania narkomanii, orzeczenia psychologicznego oraz orzeczenia lekarskiego, nie uzyskał także pozytywnego wyniku sprawdzającego kwalifikacje. Zdaniem SKO warunkiem zwrotu prawa jazdy jest uzyskanie pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji. Okres, na jaki cofnięto uprawnienia do kierowania pojazdami, już minął, jednakże zarówno art. 102 ust. 2 jak i art. 102 ust. 3 u.k.p. wskazują, że, w sytuacji gdy od dnia zatrzymania prawa jazdy, jak i od dnia cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, upłynął okres przekraczający rok, co w niniejszej sprawie miało miejsce, warunkiem zwrotu prawa jazdy, jak i warunkiem przywrócenia uprawnień do kierowania pojazdami jest uzyskanie pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji.

Zwrot prawa jazdy nie jest tożsamy z uprawnieniem do kierowania pojazdami. Zwrot dokumentu prawa jazdy może być dokonany jedynie wtedy, gdy dana osoba posiada uprawnienia do kierowania pojazdami. Dokument prawa jazdy nie tworzy uprawnień, a jedynie potwierdza ich posiadanie. Tym samym okoliczność, że skarżącemu wydano inne prawo jazdy, nie powoduje, iż nabył on uprawnienia do kierowania pojazdami, ponieważ krajowe prawo jazdy nie oznacza tylko prawa jazdy wydanego w RP i przez polskie organy, ale również krajowe prawo jazdy wydane w innym państwie, gdyż są to dokumenty uważane za równorzędne.

II

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ob.: t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), WSA w Gdańsku stwierdził, że skarżący nie spełnił wyznaczonych decyzjami z 11 marca 2019 r. warunków zwrotu prawa jazdy, tj. nie przedłożył: 1) stosownego orzeczenia lekarskiego z wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy, 2) orzeczenia psychologicznego, 3) zaświadczenia o ukończeniu kursu reedukacyjnego w zakresie problematyki przeciwalkoholowej i przeciwdziałaniu narkomanii.

Następnie Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 7 ust. 5 lit. a) dyrektywy 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy (Dz. Urz. UE L 403 z 2006 r.; dalej: "dyrektywa 2006/126/WE") jedna osoba nie może posiadać więcej niż jednego prawo jazdy. Celem tego przepisu jest uniemożliwienie osobom, które zostały wykluczone z uczestnictwa w ruchu drogowym na terytorium jednego z krajów członkowskich UE, ominięcia sankcji nałożonych mocą prawomocnych orzeczeń właściwych władz i niedopuszczenie ich do ruchu drogowego bez uprzedniego spełnienia określonych przepisami prawa warunków do odzyskania uprawnień do kierowania pojazdami.

WSA zauważył, że w aktach administracyjnych znajdują się trzy dokumenty prawa jazdy, wydane skarżącemu przez organ szwedzki: z 2016 r., 2018 r. oraz 2023 r. To ostatnie prawo jazdy zostało zatrzymane 26 sierpnia 2024 r. przez Wydział Dochodzeniowo-Śledczy KMP Gdynia. Z oświadczeń skarżącego wynika też, że dysponował on prawem jazdy z 2018 r., które zwrócił do organu wydającego. Skarżący, mimo że na terenie RP zatrzymano mu prawo jazdy, uzyskiwał na terenie Królestwa Szwecji kolejne prawa jazdy (mimo że nie upłynęła jeszcze ważność poprzedniego). Zdaniem Sądu zwrot dokumentu prawa jazdy może nastąpić jedynie wtedy, gdy dana osoba posiada uprawnienia do kierowania pojazdami. Okoliczność, że skarżącemu wydano inne prawo jazdy, nie powoduje, iż nabył (odzyskał) uprawnienia do kierowania pojazdami. W tej sytuacji Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 11 ust. 4 dyrektywy 2006/126/WE oraz art. 41 ust.1 Konwencji sporządzonej w Wiedniu 8 listopada 1968 r. o ruchu drogowym (Dz.U. z 1988 r. Nr 5, poz. 40; dalej: "Konwencja", "Konwencja o ruchu drogowym").

III

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i decyzji organów obu instancji oraz zobowiązanie Prezydenta do wydania decyzji o zwrocie skarżącemu wydanego w Królestwie Szwecji dokumentu prawa jazdy w terminie zakreślonym przez Sąd, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. 1. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (ob.: t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1691; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 11 ust. 4 dyrektywy 2006/126/WE, polegające na tym, że WSA w wyniku niedostatecznej kontroli działalności organów administracji publicznej błędnie uznał, że organy dokonały wszechstronnego i rzetelnego zbadania okoliczności sprawy, podczas gdy na wszystkich etapach postępowania całkowicie pominięto okoliczność, że po zakończeniu okresu zakazu prowadzenia pojazdów nałożonego na skarżącego szwedzki urząd właściwy do wydawania dokumentów prawa jazdy przeprowadził weryfikuję skarżącego w zakresie uprawnienia do ponownego wydania i posiadania dokumentu prawa jazdy, która zakończyła się pozytywnie i skutkowała wydaniem skarżącemu 14 marca 2023 r. nowego dokumentu prawa jazdy, a zatem skarżący jest uprawniony do kierowania pojazdami na terenie UE oraz krajów honorujących szwedzkie uprawnienia do kierowania pojazdami;
2. 2. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niekompletne i wybrakowane, a przez to wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, które nie odpowiada wymogom określonym w tym przywołanym przepisie, przejawiające się w braku adekwatnego rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego zarzutów dotyczących naruszenia i niestosowania art. 41 ust. 1 Konwencji oraz art. 11 ust. 4 dyrektywy 2006/126/WE, które to akty prawne zgodnie z konstytucyjną hierarchią aktów prawnych mają prymat nad przepisami prawa krajowego, w tym u.k.p., na którą powołały się organy przy wydawaniu decyzji;
3. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 3 i 5 u.k.p., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące nieprawidłowym przyjęciem, że hipoteza tych przepisów odnosi się do sytuacji prawnej skarżącego, podczas gdy u skarżącego nie zachodziły negatywne przesłanki wydania prawa jazdy, a skarżący ma uprawnienie do posiadania i posługiwania się prawem jazdy wydanym w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, tj. Królestwie Szwecji;
2. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.k.p., poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji bezzasadne przyjęcie, że skarżącemu należy odmówić zwrotu dokumentu uprawniającego do kierowania pojazdem osobowym w państwach członkowskich UE oraz państwach będących sygnatariuszami Konwencji, pomimo że skarżący ma uprawnienie do posiadania i posługiwania się prawem jazdy wydanym w innym państwie członkowskim UE;
3. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 41 ust. 1 Konwencji, poprzez jego niezastosowanie i w efekcie uznanie, że zasadna jest odmowa skarżącemu zwrotu dokumentu prawa jazdy, a tym samym pozbawienie skarżącego prawa do poruszania się pojazdami na terenie Królestwa Szwecji (którego skarżący jest obywatelem), jak również innych krajów UE czy krajów honorujących szwedzkie uprawnienia do kierowania pojazdami na mocy Konwencji;
4. 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 11 ust. 4 Dyrektywy 2006/126/WE, poprzez jego błędną wykładnię oraz niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżący nie jest uprawniony do posiadania i posługiwania się prawem jazdy zatrzymanym przez organ I instancji, podczas gdy zgodnie z okolicznościami przedmiotowej sprawy, po zakończeniu nałożonego na skarżącego okresu zakazu prowadzenia pojazdów, szwedzki urząd właściwy do wydawania dokumentów prawa jazdy przeprowadził weryfikację skarżącego w zakresie ewentualnych ograniczeń do posiadania prawa jazdy i ustalił, że skarżący takie uprawnienie ponownie posiada, przez co 14 marca 2023 r. skarżącemu wydano dokument prawa jazdy, który nie powinien podlegać zatrzymaniu przez polskie organy administracji.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

Wstępnie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, a którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma uzasadnionych podstaw. Istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu, tj. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, którymi kierował się WSA, wydając zaskarżone orzeczenie.

Autor skargi kasacyjnej, formułując ten zarzut, podniósł, że w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji nie rozpoznał i nie dokonał oceny prawnej podniesionych przez skarżącego zarzutów dotyczących naruszenia i niezastosowania art. 41 ust. 1 Konwencji oraz art. 11 ust. 4 dyrektywy 2006/126/WE, które to akty prawne, zdaniem skarżącego, zgodnie z konstytucyjną hierarchią aktów prawnych mają prymat nad przepisami prawa krajowego, w tym u.k.p. Można podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie, że zawarte w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku odniesienia do art. 41 ust. 1 Konwencji oraz art. 11 ust. 4 dyrektywy 2006/126/WE mają charakter lakoniczny i zostały umiejscowione w podsumowaniu argumentacji Sądu I instancji (s. 13), jednakże powyższe nie oznacza, że Sąd ten całkowicie regulacje te pominął. We wcześniejszych rozważaniach Sąd I instancji zawarł bowiem szczegółową analizę obowiązujących w tym zakresie przepisów ustawowych (art. 12 ust. 1, art. 102 ust. 2 i art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p.), jak również art. 7 ust. 5 lit. a) dyrektywy 2006/126/WE, ustanawiającego zasadę, iż jedna osoba nie może posiadać więcej niż jedno prawo jazdy. Następnie w podsumowaniu stwierdził jednoznacznie, że nie podziela zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 11 ust. 4 dyrektywy 2006/126/WE oraz art. 41 ust.1 Konwencji.

W odniesieniu natomiast do przywołanego w powyższym zarzucie prymatu przepisów Konwencji i dyrektywy nad przepisami prawa krajowego, w tym u.k.p., należy wskazać, że zgodnie z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Wprawdzie Konwencja została ratyfikowana w 1984 r., to zgodnie z art. 241 ust. 1 Konstytucji RP uważa się ją za umowę międzynarodową ratyfikowaną za zgodą wyrażoną w ustawie. Istotnie zatem, w przypadku kolizji przepisów u.k.p. i Konwencji pierwszeństwo mają przepisy Konwencji. Jednakże w niniejszej sprawie do takiej kolizji norm prawnych nie dochodzi, zaś przepisy u.k.p. dotyczące wydawania i wzajemnego uznawania praw jazdy są zgodne zarówno z Konwencją, jak i z dyrektywą 2006/126/WE.

Skarżący kasacyjnie nie wskazuje również na istnienie takiej kolizji. Ponadto w niniejszej sprawie, dotyczącej odmowy wydania szwedzkiego prawa jazdy zatrzymanego przez polski organ administracji, należy odnotować, że zarówno Rzeczpospolita Polska, jak i Królestwo Szwecji (które ratyfikowały Konwencję odpowiednio w 1987 r. i 1985 r.) nie zgłosiły do niej zastrzeżeń w zakresie przepisów dotyczących praw jazdy, co oznacza, że przepisy te wiążą te państwa w takim samym zakresie.

Nie można zatem uznać za zasadny zarzut skarżącego kasacyjnie, iż organy oraz Sąd I instancji naruszyły art. 41 ust. 1 Konwencji oraz art. 11 ust. 4 dyrektywy 2006/126/WE poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, gdyż w tym zakresie organy prawidłowo zastosowały przepisy prawa krajowego - u.k.p., w całości wdrażającą dyrektywę 2006/126/WE, która z kolei jest spójna z Konwencją. Ponadto, zgodnie z zasadą pierwszeństwa, państwa członkowskie UE (do których należą Rzeczpospolita Polska i Królestwo Szwecji) mają obowiązek dać pierwszeństwo prawu unijnemu (w tym przypadku dyrektywie 2006/126/WE), gdy dochodzi do rozbieżności między aktem prawa unijnego a inną umową międzynarodową (w tym przypadku Konwencją), które to rozbieżności jednakże, jak już wspomniano, w zakresie regulacji dotyczących praw jazdy nie występują.

Przywołany przez skarżącego kasacyjnie art. 41 ust. 1 Konwencji reguluje zasadę wzajemnego uznawania praw jazdy przez państwa ratyfikujące Konwencję, stanowiąc, że umawiające się strony uznają:

1. a) każde krajowe prawo jazdy, sporządzone w ich języku narodowym lub w jednym z ich języków narodowych, a jeżeli nie jest sporządzone w takim języku, to, do którego jest dołączony uwierzytelniony przekład;
2. b) każde krajowe prawo jazdy zgodne z postanowieniami załącznika 6 do niniejszej konwencji oraz
3. c) każde międzynarodowe prawo jazdy zgodne z postanowieniami załącznika 7 do niniejszej konwencji, jako uprawniające na ich terytoriach do kierowania pojazdem, który należy do kategorii wymienionych w prawie jazdy, pod warunkiem że prawo jazdy jest nadal ważne oraz że zostało wydane przez inną umawiającą się stronę lub jeden z jej organów terenowych albo przez stowarzyszenie upoważnione do tego przez tę inną umawiającą się stronę lub jeden z jej organów terenowych.

Natomiast zgodnie z art. 11 ust. 4 dyrektywy 2006/126/WE państwo członkowskie odmawia wydania prawa jazdy osobie, której prawo jazdy podlega ograniczeniu, zawieszeniu lub cofnięciu w innym państwie członkowskim.

Należy zatem wskazać, iż przywołane art. 41 ust. 1 Konwencji i art. 11 ust. 4 dyrektywy 2006/126/WE odwołują się do warunku ważności prawa jazdy, który to warunek w niniejszej sprawie nie został spełniony. Skarżący nie spełnił bowiem ciążących na nim ustawowych warunków ponownego uzyskania uprawnienia do kierowania pojazdami, o których mowa w art. 104 u.k.p. (stwierdzonych decyzjami Prezydenta Miasta Krakowa), tj. przedłożenia orzeczenia lekarskiego z wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy, orzeczenia psychologicznego i zaświadczenia o ukończeniu kursu reedukacyjnego w zakresie problematyki przeciwalkoholowej i przeciwdziałaniu narkomanii oraz uzyskania pozytywnego wyniku z egzaminu państwowego, zgodnie z art. 49 ust. 1 pkt 3 u.k.p., a tym samym nie ma podstaw do zwrotu przedmiotowego dokumentu. Tym samym w niniejszej sprawie organ uprawniony był do odmowy wydania prawa jazdy na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 3 i 5 u.k.p.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. prawo jazdy nie może być wydane osobie, która uzyskała za granicą prawo jazdy, a to prawo jazdy zostało zatrzymane lub uprawnienie do kierowania pojazdami zostało cofnięte – w okresie obowiązywania zatrzymania prawa jazdy lub cofnięcia uprawnienia. Przepis ten został wprowadzony do polskiego porządku prawnego w wyniku implementacji przywołanego wcześniej art. 11 ust. 4 dyrektywy 2006/126/WE.

Państwo członkowskie odmawia zatem uznania ważności jakiegokolwiek prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie osobie, której prawo jazdy podlega ograniczeniu, zawieszeniu lub cofnięciu na terytorium wydającego państwa członkowskiego. Państwo członkowskie może także odmówić wydania prawa jazdy osobie ubiegającej się o prawo jazdy, której prawo jazdy zostało w innym państwie członkowskim unieważnione (por. art. 4 ust. 3 u.k.p.). Nadto art. 7 ust. 5 lit. a) dyrektywy 2006/126/WE wprowadza zakaz posiadania przez jedną osobę praw jazdy wydanych przez więcej niż jedno państwo członkowskie. Zakaz ten został ustanowiony w art. 4 ust. 2 u.k.p., zgodnie z którym kierowca może posiadać tylko jedno ważne prawo jazdy.

W orzecznictwie NSA wskazuje się, że celem tych przepisów jest uniemożliwienie osobom, które zostały wykluczone z uczestnictwa w ruchu drogowym na terytorium jednego z krajów członkowskich UE, ominięcia sankcji nałożonych mocą prawomocnych orzeczeń właściwych władz i niedopuszczenie ich do ruchu drogowego bez uprzedniego spełnienia określonych przepisami prawa warunków do odzyskania uprawnień do kierowania pojazdami. Przepisu art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. (będącego podstawą wydania decyzji o odmowie zwrotu prawa jazdy w niniejszej sprawie) nie można interpretować wyłącznie przy użyciu gramatycznych reguł wykładni i zawężać jego kontekstu znaczeniowego. Nade wszystko należy nadać mu znaczenie pozostające w harmonii z regulacjami wspólnotowymi, w tym w szczególności z art. 11 ust. 4 dyrektywy 2006/126/WE. Konieczne jest także uwzględnienie w procesie jego wykładni aspektu celowościowego, pamiętając, iż motywem wprowadzenia do porządku wspólnotowego, a w konsekwencji także krajowego państw członkowskich normy art. 11 ust. 4 dyrektywy 2006/126/WE jest uniemożliwienie osobom, które zostały wykluczone z uczestnictwa w ruchu drogowym na terytorium jednego z krajów Wspólnoty, ominięcia nałożonych sankcji i nie dopuszczenie ich do ruchu drogowego bez uprzedniego spełnienia określonych przepisami prawa warunków do odzyskania uprawnień do kierowania pojazdami.

Służy to zapewnieniu bezpieczeństwa na drogach we wszystkich państwach członkowskich (wyrok z 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 3995/18; por. także: wyroki NSA z: 25 listopada 2025 r., II GSK 941/22; 24 lutego 2026 r., sygn. akt II GSK 1807/22).

Ze stanu faktycznego niniejszej sprawy wynika, że ostateczną decyzją z 19 września 2018 r. Prezydent Miasta Krakowa cofnął skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii AM i B. Przyczyną wydania ww. decyzji był prawomocny wyrok Sądu Rejonowego dla Krakowa-Krowodrzy w Krakowie z 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt II K 906/18/K, na mocy którego orzeczono wobec skarżącego środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 4 lat (tj. do 4 maja 2022 r.) z uwagi na to, że prowadził pojazd w ruchu lądowym w stanie nietrzeźwości. Ostatecznymi decyzjami z 11 marca 2019 r. Prezydent Miasta Krakowa zatrzymał skarżącemu prawo jazdy kat. AM i B kat. AM i B, nr [...], wydane 28 czerwca 2016 r. przez Urząd Transportu Królestwa Szwecji, do czasu przedłożenia na podstawie art. 98a ust. 1 pkt 2 lit. c) u.k.p. i art. 102 ust. 2, art. 103 ust. 3 i art. 104 u.k.p.: stosownego orzeczenia lekarskiego z wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy, orzeczenia psychologicznego, zaświadczenia o ukończeniu kursu reedukacyjnego w zakresie problematyki przeciwalkoholowej i przeciwdziałaniu narkomanii oraz uzyskania pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji.

Ponadto w aktach administracyjnych sprawy znajdują się także:

1. - dokument prawa jazdy kat. AM i B, nr. [...], wydany skarżącemu 5 kwietnia 2018 r. przez Urząd Transportu Królestwa Szwecji oraz postanowienie Sądu Rejonowego dla Krakowa-Podgórza w Krakowie z 4 stycznia 2018 r., sygn. akt II Ko 5213/17/P, na mocy którego zatrzymano skarżącemu ww. prawo jazdy;
2. - dokument prawa jazdy kat. AM i B, nr. [...], wydany skarżącemu 14 marca 2023 r. przez Urząd Transportu Królestwa Szwecji, który został zatrzymany przez polskich funkcjonariuszy Policji w związku z przeprowadzaną kontrolą drogową, oraz kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje organów dotyczące ww. prawa jazdy.

Analiza akt administracyjnych wskazuje zatem, że niniejsza sprawa dotyczy tych samych uprawnień skarżącego do kierowania pojazdami, o czym świadczy znajdujący się na wszystkich trzech ww. dokumentach praw jazdy (z 28 czerwca 2016 r., 5 kwietnia 2018 r. i 14 marca 2023 r.) numer prawa jazdy [...], będący unikalnym ciągiem cyfr przypisanych do uprawnień skarżącego.

Zasadnie zatem Sąd I instancji stwierdził, że ze stanu faktycznego wynika, iż skarżący, mimo że na terenie RP zatrzymano mu prawo jazdy, uzyskiwał kolejne prawa jazdy (mimo że nie upłynęła jeszcze ważność poprzedniego) na terenie Szwecji. Zwrot dokumentu prawa jazdy może nastąpić natomiast jedynie wtedy, gdy dana osoba posiada uprawnienia do kierowania pojazdami. Okoliczność, że skarżącemu wydano inny dokument prawa jazdy (lecz o tym samym numerze) nie powoduje, iż nabyła ona (odzyskała) uprawnienia do kierowania pojazdami.

Zarzuty materialne sformułowane w części II pkt 1 i 2 petitum rozpatrywanej skargi kasacyjnej, w ramach których skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 3 i 5 i art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.k.p. oraz twierdzi, iż "ma uprawnienie do posiadania i posługiwania się prawem jazdy wydanym w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej (tj. Królestwo Szwecji)" – należy zatem uznać za całkowicie bezpodstawne i niezgodne ze stanem rzeczywistym. Skarżący na dzień wydania kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji takiego uprawnienia bowiem nie posiadał, gdyż zostało mu ono cofnięte wspomnianą decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 19 września 2018 r., zaś skarżący nie odzyskał go wobec niewypełnienia ustawowych wymagań.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 7 ust. 5 lit. a) dyrektywy 2006/126/WE jedna osoba nie może posiadać więcej niż jednego prawa jazdy. Zasadę tą wyraża także art. 4 ust. 2 u.k.p., zgodnie z którym kierowca może posiadać tylko jedno ważne prawo jazdy. Przepis art. 4 ust. 1 u.k.p. stanowi natomiast, że prawo jazdy jest dokumentem stwierdzającym posiadanie uprawnienia do kierowania motorowerem, pojazdem silnikowym lub zespołem pojazdów składającym się z pojazdu silnikowego i przyczepy lub naczepy. Dokument prawa jazdy potwierdza zatem jedynie posiadanie uprawnień do kierowania pojazdami, których skarżący nie posiadał w dacie wydania kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji. Zwrot dokumentu prawa jazdy może być zaś dokonany jedynie wtedy, gdy dana osoba posiada uprawnienia do kierowania pojazdami.

Uwzględniając zaistniałą w niniejszej sprawie okoliczność kilkakrotnego wydania skarżącemu dokumentu prawa jazdy przez Urząd Transportu Królestwa Szwecji (niezależnie od przyczyn dokonania tych czynności), należy przywołać w tym miejscu art. 7 ust. 5 dyrektywy 2006/126/WE, zgodnie z którym:

1. a) jedna osoba nie może posiadać więcej niż jednego prawa jazdy;
2. b) państwo członkowskie odmawia wydania prawa jazdy, jeśli stwierdzi, że osoba ubiegające się o nie posiada już prawo jazdy;
3. c) państwa członkowskie podejmują niezbędne środki zgodnie z lit. b). Jeśli przy wydawaniu prawa jazdy, wydawaniu wtórnika prawa jazdy, przedłużaniu okresu ważności prawa jazdy lub wymianie prawa jazdy zachodzi uzasadnione podejrzenie, że osoba ubiegająca się jest już posiadaczem innego prawa jazdy, niezbędne środki polegają na przeprowadzeniu weryfikacji takiego podejrzenia z innymi państwami członkowskimi;
4. d) w celu ułatwienia przebiegu procedur sprawdzających, o których mowa w lit. b), państwa członkowskie korzystają z Europejskiej Sieci Praw Jazdy, po jej uruchomieniu. Bez uszczerbku dla art. 2, państwo członkowskie wydające prawo jazdy stosuje należytą staranność w celu zapewnienia, aby osoba spełniała wymagania określone w ust. 1 niniejszego artykułu, oraz stosują własne przepisy krajowe w zakresie unieważnienia lub cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w razie stwierdzenia, że prawo jazdy zostało wydane pomimo niespełnienia wymagań.

Wobec wydania w niniejszej sprawie na podstawie przesłanki z art. 103 § 1 pkt 4 u.k.p. (orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów) ostatecznej decyzji o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii AM i B oraz niewypełnieniu przez skarżącego warunków jego odzyskania, organ zobowiązany był wydać decyzję o odmowie zwrotu mu dokumentu prawa jazdy. Podobnie jak decyzja o cofnięciu uprawnień (zob. wyrok NSA z 28 listopada 2024 r., sygn. akt II GSK 1243/24) decyzja o odmowie zwrotu prawa jazdy w przypadku braku spełnienia ustawowych warunków zwrotu prawa jazdy ma bowiem charakter związany. Zgodnie z art. 104 u.k.p. osoba, w stosunku do której została wydana decyzja o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, odpowiednio w trybie art. 103 ust. 1 pkt 2, 3 lub 5, może uzyskać uprawnienie do kierowania pojazdami po ponownym spełnieniu wszystkich wymagań stawianych osobie po raz pierwszy ubiegającej się o uprawnienie do kierowania pojazdami.

Jak wspomniano, polskie regulacje u.k.p. obowiązujące w tym zakresie (cofania i przywracania uprawnień do kierowania pojazdami), są zgodnie z prawem unijnym. Co więcej, również Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w swoim orzecznictwie potwierdza, że państwo, które orzekło cofnięcie uprawnień lub odmówiło uznania zagranicznego dokumentu z powodu wcześniejszego zakazu, działa w granicach unijnego systemu bezpieczeństwa ruchu drogowego. W świetle unijnych i krajowych przepisów prawa tzw. próbę "wskrzeszenia" uprawnień poprzez "wyrobienie" dokumentu w innym państwie UE w czasie obowiązywania polskiego cofnięcia należy uznać za działanie contra legem i w związku w tym bezskuteczne (zob. wyrok TSUE z 20 listopada 2008 r., C-1/07; ECR 2008/11/I-8571).

Za nieuzasadniony zatem należało uznać zarzut procesowy zawarty w części I pkt 1 petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 4 dyrektywy 2006/126/WE, w ramach którego skarżący kasacyjnie twierdzi, że organy nie dokonały, jego zdaniem, wszechstronnego i rzetelnego zbadania okoliczności sprawy, gdyż na wszystkich etapach postępowania całkowicie pominięto okoliczność, że po zakończeniu okresu zakazu prowadzenia pojazdów nałożonego na skarżącego szwedzki urząd właściwy do wydawania dokumentów prawa jazdy przeprowadził weryfikację skarżącego w zakresie uprawnienia do ponownego wydania i posiadania dokumentu prawa jazdy, która zakończyła się pozytywnie i skutkowała wydaniem skarżącemu 14 marca 2023 r. nowego dokumentu prawa jazdy.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.). NSA nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej akcentujących niedostateczne rozpatrzenie materiału dowodowego. Stan faktyczny zaakceptowany przez Sąd I instancji nie został przez skarżącego kasacyjnie skutecznie podważony, ponieważ ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego.

Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącego kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego w odniesieniu do faktu nieposiadania przez niego uprawnień do kierowania pojazdami oraz do charakteru wydawanych mu dokumentów praw jazdy przez szwedzkie organy administracji, pomimo że takich uprawnień, w świetle norm prawa unijnego i krajowego, nie odzyskał. Wymieniony wyżej zarzut procesowy skargi kasacyjnej jest zatem nieuprawniony.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

1. - ---------------------- 2