Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 października 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 782/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca", "spółka") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "organ", "GITD") z dnia 1 lutego 2024 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
Podstawą wydania decyzji przez organy administracji publicznej były ustalenia kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2023 r. około godziny 19:25 w B. przy ul. [...], podczas której zatrzymano do kontroli pojazd marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem kierowała E. K.. W toku kontroli ustalono, że kierująca wykonywała przewóz osób z wykorzystaniem aplikacji mobilnej F., na trasie z ul. [...] do ul. [...]. Opłata za przejazd wynosiła 17,10 zł. W trakcie kontroli kierująca pojazdem okazała dowód osobisty, prawo jazdy oraz dowód rejestracyjny pojazdu, jednak nie przedstawiła orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy ani orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Przebieg kontroli został udokumentowany protokołem kontroli.
W toku czynności kontrolnych ustalono, że przewóz wykonywany był w imieniu i na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w W. Pojazd nie był oznakowany w sposób przewidziany dla taksówek oraz nie posiadał taksometru ani kasy fiskalnej.
Pismem z dnia 27 lutego 2023 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie naruszeń określonych w lp. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 2201 ze zm.; dalej: "u.t.d.").
Decyzją z dnia 20 marca 2023 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 2.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiadał wymaganych orzeczeń lekarskich i psychologicznych.
Po rozpoznaniu odwołania spółki Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 1 lutego 2024 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy, obejmujący w szczególności protokół kontroli, dokumentację z kontroli oraz informacje dotyczące realizacji przewozu za pośrednictwem aplikacji F., pozwalał na ustalenie, że kontrolowany przewóz był wykonywany w ramach działalności skarżącej spółki.
Organ podkreślił, że spółka posiada licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób oraz prowadzi działalność gospodarczą obejmującą przewóz osób. Wskazał również, że to na przedsiębiorcy wykonującym przewóz drogowy ciąży obowiązek zapewnienia, aby osoby kierujące pojazdami spełniały wymagania określone w ustawie o transporcie drogowym, w tym posiadały aktualne badania lekarskie i psychologiczne. Organ uznał za niezasadne wnioski dowodowe dotyczące przesłuchania kierowcy oraz pasażera, wskazując, że okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia zostały już dostatecznie wyjaśnione, a zebrany materiał dowodowy pozwalał na wydanie decyzji.
Wskazanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że zasadniczym problemem w sprawie było ustalenie, czy skarżąca spółka mogła zostać uznana za podmiot wykonujący przewóz drogowy i tym samym ponosić odpowiedzialność administracyjną za stwierdzone naruszenia. Sąd nie podzielił argumentacji skarżącej, że sam protokół kontroli nie pozwalał na powiązanie spółki z wykonywanym przewozem oraz że konieczne było dodatkowe przesłuchanie kierowcy i pasażera.
Zdaniem sądu, zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności protokół kontroli, dokumentacja fotograficzna, zeznania kierującej pojazdem oraz faktura wystawiona za przejazd za pośrednictwem aplikacji F., pozwalały na ustalenie, że przewóz był wykonywany w imieniu i na rachunek spółki. Istotne znaczenie miały zasady funkcjonowania platformy pośredniczącej w przewozie osób, która wiąże konto przewoźnika z konkretnymi kierowcami wykonującymi przewozy w jego imieniu.
WSA podkreślił, że fakt wystawienia faktury przez F. w imieniu spółki, zawierającej dane przewoźnika, kierowcy oraz informacje dotyczące konkretnego kursu, potwierdzał istnienie związku pomiędzy spółką a wykonywanym przewozem. W ocenie sądu brak było podstaw do przyjęcia, że kierowca działał niezależnie, na własną rzecz lub na rzecz innego podmiotu.
Sąd pierwszej instancji wskazał również, że odpowiedzialność wynikająca z art. 92a u.t.d. ma charakter obiektywny i powstaje w przypadku samego stwierdzenia naruszenia obowiązków przewozowych. Nie jest uzależniona od wykazania winy przedsiębiorcy ani od ustalenia zamiaru naruszenia przepisów.
Odnosząc się do braku wymaganych badań lekarskich i psychologicznych kierowcy, WSA wskazał, że zgodnie z art. 39a, art. 39j, art. 39k oraz art. 39l u.t.d. przedsiębiorca wykonujący przewóz drogowy ma obowiązek zapewnić, aby kierowca posiadał wymagane uprawnienia oraz aktualne orzeczenia potwierdzające brak przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych.
Sąd uznał, że skarżąca spółka, jako profesjonalny przedsiębiorca prowadzący działalność w zakresie przewozu osób, była zobowiązana do organizowania przewozów w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. Nie wykazała przy tym żadnych okoliczności egzoneracyjnych, o których mowa w art. 92c u.t.d., tj. że nie miała wpływu na powstanie naruszenia albo że naruszenie nastąpiło wskutek okoliczności, których nie mogła przewidzieć.
WSA stwierdził również, że organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, zebrały i oceniły cały materiał dowodowy zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a uzasadnienie decyzji spełniało wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.
Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiodła spółka, zaskarżając go w całości na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tj. Dz.U. z 2026 r., poz. 143; dalej: "p.p.s.a."), zarzuciła:
- I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 76 § 3, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "k.p.a."):
- a) poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, pomimo braku przeprowadzenia przez organy obu instancji dowodów - m.in. przesłuchania kierowcy oraz pasażera, które to dowody mogły doprowadzić do odmiennych ustaleń faktycznych niż wskazane w protokole kontroli, tj. iż przejazd nie był wykonywany w imieniu i na rzecz skarżącej, natomiast wykonywany był w imieniu i na rzecz kierowcy bądź innego podmiotu, bowiem posiadanie przez skarżącą licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym nie oznacza automatycznie, iż przewóz musiał być wykonywany w imieniu spółki, a w konsekwencji kara nałożona na skarżącą została nałożona niezasadnie, a ustalenie tych okoliczności było wysoce istotne, zważywszy na okoliczność, iż od ich ustalenia zależała odpowiedzialność skarżącej za wskazywane naruszenia. W konsekwencji naruszenie powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez sąd miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem sąd nie powinien oddalać skargi, a powinien uchylić w całości zaskarżoną decyzję, w szczególności z uwagi na naruszenie przez organ II instancji przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 76 § 3, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.;
- b) poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji z uwagi na okoliczność podpisania protokołu kontroli przez kierowcę bez zastrzeżeń, bez uwzględnienia w tym zakresie okoliczności, iż przy sporządzaniu protokołu kontroli nie był obecny przedstawiciel skarżącej, zaś wnioskowane przez skarżącą dowody mające na celu przesłuchanie osób uczestniczących w kontroli, tj.:
- - kierowcy E. K.,
- - oraz pasażera, przed organem I instancji nie zostały uwzględnione, co w konsekwencji doprowadziło sąd do przyjęcia stanu faktycznego sprawy zgodnie z opisanym w protokole kontroli, pozbawiając skarżącą prawa do obrony oraz odniesienia się do stawianych naruszeń, a także zadawania ewentualnych pytań kierowcy, co skutkowało oddaleniem skargi, w sytuacji gdy prawidłowe przeprowadzenie wnioskowanych dowodów, tj. przesłuchanie kierowcy, mogło doprowadzić do ustalenia, iż przejazd nie był wykonywany w imieniu i na rzecz skarżącej;
- c) poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, podczas gdy okoliczności faktyczne stanowiące podstawę odpowiedzialności skarżącej nie zostały przez organy ustalone właściwie, gdyż nie było bezsporne, na podstawie zebranego materiału dowodowego, na czyją rzecz i w czyim imieniu wykonywany był przewóz przez kierowcę E. K., a jedynym materiałem dowodowym zebranym w sprawie, uzasadniającym w ocenie organów odpowiedzialność skarżącej, był sporządzony protokół kontroli, zaś skarżącej została odmówiona możliwość przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, m.in. przesłuchania kierowcy oraz pasażera, co mogłoby podważyć ustalenia dokonane przez organy zawarte w protokole kontroli, który został sporządzony w warunkach braku udziału tłumacza, w sytuacji gdy kierowca nie władał językiem polskim;
- d) poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, podczas gdy okoliczności faktyczne stanowiące podstawę odpowiedzialności skarżącej nie zostały przez organy określone właściwie, gdyż organ nieprawidłowo przyjął, iż w okolicznościach sprawy należało przyjąć, że spółka za pośrednictwem zatrudnionego kierowcy, realizowała zlecenia, w sytuacji gdy materiał zgromadzony w sprawie me wykazuje, aby kierowca był zatrudniony przez spółkę.
Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go decyzji organów obu instancji, umorzenie postępowania administracyjnego, zasądzenie od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną GITD wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok, którym sąd pierwszej instancji oddalił skargę spółki na decyzję GITD w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Podkreślenia wymaga, że problematyka dotycząca sporu prawnego powstałego na kanwie niniejszej sprawy była już przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 czerwca 2026 r., sygn. akt II GSK 1889/23), a Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie afirmuje przyjęte tam stanowisko.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu z pkt 1 ppkt 1) lit. a) – d) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 76 § 3, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny zarzut ten uznał za nieusprawiedliwiony.
Z punktu widzenia przepisów art. 4 pkt 1, 11 i 22, art. 39a ust. 1, art. 39j ust. 1-4, art. 39k ust. 1 - 3, art. 39m, art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92a ust. 1, 4 i 8 u.t.d. oraz lp. 4.2. i 4.3. załącznika nr 4 do u.t.d. nie ma podstaw aby twierdzić, że przeprowadzone w sprawie ustalenia faktyczne, przyjęte następnie za podstawę wyrokowania, nie były wystarczające dla kwalifikowania zachowania strony, jako wyczerpującego znamiona wymienionych deliktów, a w konsekwencji dla przypisania ich stronie skarżącej oraz nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej judykacie, uwzględniając cel, jak również logikę czynności kontrolnych przeprowadzanych przez uprawnione organy administracji publicznej na podstawie ustawy o transporcie drogowym (...) trzeba podnieść, że istota protokołu z kontroli wyraża się w tym, że dokument ten odzwierciedla i potwierdza istniejący w momencie kontroli stan faktyczny, a jego walor, jako dowodu, wyraża w tym, że jest on sporządzany podczas kontroli drogowej, co w relacji do okoliczności czasu i miejsca jej przeprowadzania prowadzi do wniosku, że jest on sporządzany na etapie poprzedzającym – ewentualne – wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, co siłą rzeczy oznacza również, że sama kontrola jest przeprowadzana – podobnie jak odzwierciedlający jej przebieg protokół kontroli – bez udziału strony tegoż postępowania. Jeżeli więc – co jest aż nadto oczywiste – w dacie przeprowadzania kontroli drogowej oraz odzwierciedlającego jej przebieg protokołu skarżąca nie posiadała – w rozumieniu art. 28 kpa – statusu strony postępowania, a to wobec braku wszczęcia i prowadzenia w tej dacie postępowania z jej udziałem, to w świetle przedstawionych argumentów o wadliwości przeprowadzonych w sprawie ustaleń nie sposób jest wnioskować na tej podstawie, że ich źródłem – jak podnosi strona – miałaby być wadliwość protokołu kontroli.
Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznał zarzut z pkt 1 ppkt. b petitum skargi kasacyjnej w części wskazującej na naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieobecność przedstawiciela skarżącej przy sporządzaniu protokołu kontroli.
Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznał zarzut nr 1 także w tej części, w której skarżąca kasacyjnie podnosiła, że poczynione przez organ ustalenia faktyczne nie były wystarczające dla przypisania stronie wymienionych powyżej naruszeń, a w konsekwencji nałożenia kary pieniężnej.
Strona skarżąca nie uwzględnia bowiem w dostatecznym stopniu, że protokół kontroli drogowej posiada, jak zostało to wskazane wyżej, walor dowodu bezpośredniego, a ponadto, że koresponduje z dowodem w postaci faktury nr [...] wystawionej za przejazd za pośrednictwem aplikacji F., z której wynika, że podmiotem wykonującym przewóz była skarżąca spółka.
Treść sporządzonego w rozpatrywanej sprawie protokołu kontroli drogowej odzwierciedla dokonane w jej toku czynności i ustalenia, z uwzględnieniem daty i miejsca przeprowadzenia kontroli, danych kierowcy pojazdu, danych pasażera oraz danych identyfikujących podmiot kontrolowany, albowiem jasno i wyraźnie wynika z niego, kto, gdzie i kiedy zatrzymał do kontroli samochód osobowy którym wykonano przejazd i którym kierowała kierująca, a co za tym idzie kto dokonywał czynności kontrolnych oraz z czyim udziałem były ono dokonywane. W świetle powyższego nie sposób jest więc twierdzić, że protokół kontroli, zwłaszcza, że nie był to dowód jedyny, nie był wystarczający dla przeprowadzenia istotnych w sprawie ustaleń, których konieczny zakres wyznaczały przywołane powyżej przepisy u.t.d.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje również, że nie mogły odnieść zamierzonego przez skarżącą kasacyjnie skutku te części zarzutu, które naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy upatrywały w stwierdzeniu, że w kontroli nie brał udziału tłumacz, którego obecność mogłaby mieć wpływ na jego treść, wobec faktu podnoszonej nieznajomości języka polskiego przez kierowcę, czy też że nie dało się w sprawie jednoznacznie ustalić, w czyim imieniu i na czyją rzecz kierowca w dniu kontroli świadczył przejazd, jako że, jak zostało to wykazane wyżej, z całości materiału dowodowego, a więc nie wyłącznie z protokołu kontroli, wynikała odpowiedzialność skarżącej za przedmiotowe naruszenia. Jedynie na marginesie dodać należy, że nie zostało w żadnym stopniu choćby uprawdopodobnione, że okoliczność nieznajomości języka istotnie miała miejsce – w szczególności, że kierująca była obywatelem polskim.
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił ustalony przez organ stan faktyczny sprawy, a tym samym zarzut podniesiony w pkt 1 skargi kasacyjnej był niezasadny.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118).