Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 lipca 2026 r., sygn. akt II GSK 39/26

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2025 r., (sygn. akt VI SAWa 276/25) oddalił skargę w sprawie ze skargi W.G. (dalej przywoływany jako: "Skarżący", "Strona") na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej przywoływany jako: "Organ") z dnia 28 listopada 2024 r. nr O/KR.Z-3.4341.16.2.2023.BM.14 w przedmiocie kary pieniężnej.

Za podstawę wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął ustalenia faktyczne, z których wynika:

1. 1. Decyzją z 14 czerwca 2024 r. Organ na postawie art. 40 ust. 12 pkt 1) oraz art.40 ust. 2 pkt 4) i ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 21.03.1985 r o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2024r. poz. 320, dalej przywoływana jako: "u.p.d.") oraz § 1 pkt.
2. 4) i § 2 pkt.
3. 5) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (t. j. Dz. U. z 2014r. poz.1608 ze zm., dalej przywoływane jako: "rozporządzenie") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej przywoływana jako: "k.p.a."), nałożył na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 6851 zł z tytułu samowolnego zajęcia pasa drogowego drogi krajowej [...] relacji [...], od [...] strona lewa, w miejscowości B., poprzez wykonanie okapu budynku w pasie drogowym -bez zgody zarządcy drogi. Obszar pasa drogowego drogi krajowej [...] zajęty przez okap budynku usytuowanego na działce ew. [...] w B. wynosi: 1,70 m2. Termin nieuprawnionego zajęcia pasa drogowego drogi krajowej [...] uwzględniony w niniejszej decyzji, obejmuje okres: od 18 grudnia 2021 r. do 24 stycznia 2023 r., tj. 403 dni.
4. 2. Decyzją z 28 listopada 2024 r. Organ działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 40 ust. 1 u.d.p, po rozpatrzeniu wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z 14 czerwca 2024 r., utrzymał w mocy ww. decyzję.
5. 3. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
6. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przywoływanym na wstępie wyroku z dnia 30 czerwca 2025 r. orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej przywołana jako: "p.p.s.a.").

Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z 14 czerwca 2024 r. stanowią kontynuację wcześniej prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu samowolnego zajęcia pasa drogowego drogi krajowej [...] od [...] strona lewa – po aktualizacji (poprzedni, przed aktualizacją [...]) w m. B. poprzez wykonanie okapu budynku bez zgody zarządcy drogi. Poprzednio wydane decyzje dotyczą okresu od 16 sierpnia 2019 r. do 5 listopada 2019 r. oraz od 6 listopada 2019 r. do 17 grudnia 2021 r. Zaskarżona decyzja jest zatem kolejną ostateczną decyzją wydaną w stosunku do Skarżącego za zajęcie pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji, tyle że za inny okres, tj. od 18 grudnia 2021 r. do 24 stycznia 2023 r. Stan faktyczny i prawny sprawy nie uległ zmianie zatem za aktualne na gruncie niniejszej sprawy Sąd I instancji uznał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu prawomocnego wyroku tutejszego Sądu z 1 czerwca 2020 r., VI SA/Wa 2611/20 (sygn. akt II GSK 604/22) oddalającego skargę strony na decyzje z 21 września 2020 r.

WSA wskazał, że analiza treści skargi wskazuje, że jej główny zarzut dotyczy wydania decyzji bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Zdaniem Skarżącego, wydając zaskarżoną decyzję Organ błędnie przyjął, że granica nieruchomości stanowi granicę pasa drogowego, gdyż jak utrzymuje Strona, w przedmiotowej sprawie ustalenie tej granicy zostało dokonane z naruszeniem prawa. Odnosząc się do powyższego, Sąd I instancji stwierdził, że na potrzeby prowadzonego postępowania w przedmiocie zajęcia pasa drogowego w lokalizacji wskazanej w treści decyzji sporządzono dwa operaty wykonane przez uprawnionych geodetów, w celu precyzyjnego określenia obszaru zajęcia pasa drogowego. Różnice w obmiarach stanowiących podstawę do obliczenia powierzchni zajęcia pasa drogowego były zbliżone do dopuszczalnych odchyleń w pomiarach geodezyjnych, dlatego też za podstawę wyliczenia opłaty przyjęto powierzchnię niesporną, zgodną w obu opiniach. Co istotne w obu przypadkach przebieg granicy obu działek ([...]) jest taki sam.

WSA podkreślił, że w przypadku, gdy istnieją dokumenty i inne dowody geodezyjne umożliwiające ustalenie granic nieruchomości, organ administracji (wójt, burmistrz, prezydent) powinien na ich podstawie wydać decyzję o zatwierdzeniu granic (art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Decyzja taka wywołuje skutki prawne w zakresie prawa administracyjnego, jak i cywilnego z chwilą, w której staje się ostateczna. Z akt sprawy wynika, że 23 lutego 2024 r. Wójt Gminy B. wydał decyzję zatwierdzającą granice nieruchomości składającej się z działki [...] od strony działki [...] oraz działki [...] od strony działki [...] (v. k. 725 akt administracyjnych).

Skarżący nie zgodził się z ww. decyzją i wniósł od niej sprzeciw.. Jak wynika z akt sprawy na dzień wydania zaskarżonej decyzji prowadzone przed Sądem Rejonowym w Zakopanem postępowanie zostało umorzone (postanowienie z 16 października 2024 r., sygn. akt I Ns 389/24 – k. 776 akt administracyjnych). Z uwagi na powyższe w obrocie prawnym nie funkcjonuje ostateczna decyzja określająca granice pasa drogowego w sposób odmienny niż przyjęty m.in. w prawomocnej decyzji z 21 września 2020 r., która była przedmiotem zaskarżenia w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 2611/20 (sygn. akt II GSK 604/22).

Ponadto WSA nie podzielił twierdzenia Strony, że Organ prowadząc postępowanie winien wziąć pod uwagę treść art. 38 ust. 1 u.d.p.. W sprawie nie jest sporne, że na działce należącej do Skarżącego był posadowiony budynek gospodarczy, który ze względu na stan techniczny wymagał remontu. Pismem z 31 stycznia 2019 r. organ wyraził zgodę na remont ww. budynku. Zgromadzona w sprawie dokumentacja fotograficzna, jak wiedza odnośnie prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania w przedmiocie rozbiórki budynku, pozwala na stwierdzenie, że w sprawie mamy do czynienia z nowym budynkiem, który Strona wybudowała, nie posiadając na to ani decyzji zarządcy drogi ani uzgodnień, projektów, decyzji o pozwoleniu na budowę.

1. 5. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Skarżący zaskarżając ww. wyrok w całości i wnosząc o wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Skarżący zarzucił:
2. 1) przepisów postępowania które mogły mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 i 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ administracyjny dokonał wszechstronnego, rzetelnego oraz pełnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, a w konsekwencji oddalenia skargi, podczas gdy materiał dowodowy nie został zebrany i rozważony w sposób wyczerpujący, gdyż błędnie ustalono, że Organ jest uprawniony do naliczania kary za korzystanie z pasa drogowego, podczas gdy Skarb Państwa nie wylegitymował się tytułem prawa własności do działki ewidencyjnej [...] obręb B. stanowiącej przedmiotową drogę krajową, co powinno prowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji;
3. 2) prawa materialnego:
4. a) art. 38 ust. 1 u.d.p. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji kiedy wykonanie nowego pokrycia dachowego nie spowodowało zmiany lokalizacji okapu, który istnieje w tym miejscu od czasu sprzed wejścia w życie ustawy;
5. b) art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji kiedy nie zostały spełnione przesłanki do ich zastosowania i wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego.
6. 6. Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

7. Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego oraz na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący podniósł zarzuty obu rodzajów. W pierwszej kolejności rozważenia wymaga zarzut naruszenia przepisów postępowania, ocena zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego zakłada bowiem istnienie niewadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy.

8. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. sprowadza się do twierdzenia, że Organ nie wykazał, aby Skarbowi Państwa przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna [...] obręb B., a w konsekwencji nie wykazał, by teren ten stanowił pas drogowy drogi krajowej [...]. Zarzut ten nie jest trafny.

Kwalifikacja spornego obszaru jako pasa drogowego drogi krajowej [...] oraz zakres jego zajęcia przez okap budynku posadowionego na działce [...] zostały w sposób wiążący przesądzone ostateczną i prawomocną decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 21 września 2020 r., znak O.KR.Z-3.4341.16.10.2019.jp.10, dotyczącą wcześniejszego okresu zajęcia pasa drogowego. Decyzja ta została utrzymana w mocy wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 czerwca 2021 r., (sygn. akt VI SA/Wa 2611/20), a skargę kasacyjną od tego wyroku oddalono wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2023 r., (sygn. akt II GSK 604/22). Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 17 marca 2023 r., (sygn. akt VI SA/Wa 2520/22), organ prowadzący postępowanie za kolejne okresy zajęcia pasa drogowego jest związany rozstrzygnięciem tej ostatecznej decyzji co do samego faktu zajęcia pasa drogowego oraz jego zakresu, którego to zakresu nie jest już uprawniony ponownie badać.

Res iudicata pro veritate habetur. Skoro kwalifikacja spornego terenu jako pasa drogowego została prawomocnie przesądzona w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego, który nie uległ zmianie, ponowne podnoszenie w niniejszym postępowaniu okoliczności dotyczących tytułu własności do działki [...] zmierza w istocie do obejścia powagi rzeczy rozstrzygniętej wynikającej z decyzji z 21 września 2020 r. Temu Naczelny Sąd Administracyjny nie może dać aprobaty.

1. 9. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekał już w tożsamej sprawie, dotyczącej kary pieniężnej z tytułu samowolnego zajęcia przez Skarżącego kasacyjnie tej samej części pasa drogowego drogi krajowej [...], za okres bezpośrednio poprzedzający okres objęty niniejszym postępowaniem, tj. od 6 listopada 2019 r. do 17 grudnia 2021 r. Wyrokiem z dnia 26 lutego 2026 r. (sygn. akt II GSK 2082/25), Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną opartą na zarzutach analogicznych do podniesionych w niniejszej sprawie, w tym na zarzucie braku wylegitymowania się przez Skarb Państwa tytułem własności do działki ewidencyjnej [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił wówczas, że z art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika jednoznacznie, iż drogi publiczne stanowią, w zależności od kategorii, własność Skarbu Państwa bądź właściwej jednostki samorządu terytorialnego, co wyklucza możliwość, by droga publiczna stanowiła własność innego podmiotu. Skoro przedmiotem postępowania było wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej bez zezwolenia, do czego kompetencja przysługiwała zarządcy tej drogi, nie zaś ustalenie przebiegu granicy działek zajętych pod drogę czy rozstrzyganie sporów sąsiedzkich, kwestionowanie przebiegu tej granicy pozostaje poza przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę w pełni podziela i uznaje za aktualne.
2. 10. Nietrafny jest również zarzut naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie art. 38 ust. 1 u.d.p. Przepis ten pozwala pozostawić w dotychczasowym stanie istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane, niezwiązane z gospodarką drogową, o ile nie powodują zagrożenia ani utrudnień ruchu i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi. Znajduje on zastosowanie do obiektów usytuowanych w pasie drogowym w dacie wejścia w życie ustawy o drogach publicznych albo do obiektów, które znalazły się w pasie drogowym na skutek późniejszej zmiany przebiegu jego granic. Sąd pierwszej instancji ustalił, że w sprawie żadna z tych sytuacji nie zachodzi, Skarżący bowiem rozebrał istniejący budynek drewniany i w jego miejsce wzniósł nowy budynek garażowy murowany, z okapem zajmującym pas drogowy, wykraczając poza zakres zgody zarządcy drogi z 31 stycznia 2019 r., ograniczonej do remontu istniejącego obiektu z zachowaniem dotychczasowej linii zabudowy. Ustalenie to ma charakter ustalenia faktycznego. Twierdzenie Skarżącego, że okap w niezmienionym rzucie poziomym istniał w tym miejscu od czasu sprzed wejścia w życie ustawy o drogach publicznych, zmierza w istocie do podważenia tego ustalenia, nie zaś do wykazania błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania normy prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może służyć kwestionowaniu ustaleń faktycznych, temu celowi służy zarzut naruszenia przepisów postępowania, takiego zaś zarzutu, odnoszącego się do ustaleń w zakresie zakresu wykonanych robót budowlanych, Skarżący nie sformułował. Trafność tej oceny potwierdza również stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach o sygn. akt II GSK 604/22 oraz II GSK 2082/25, wydanych w tożsamych sprawach za wcześniejsze okresy zajęcia pasa drogowego. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił tam, że o ile sam okap zlokalizowany w pasie drogowym nie jest elementem budynku wymagającym pozwolenia na budowę, o tyle nie można uznać, że wskutek rozbiórki istniejącego budynku i wybudowania go na nowo okap pozostał w swoim pierwotnym kształcie jako część obiektu istniejącego przed wejściem w życie ustawy o drogach publicznych – niezależnie od tego, czy zmianie uległo jego usytuowanie względem granic pasa drogowego. Argumentacja Skarżącego, jakoby okap nie zmienił lokalizacji w rzucie poziomym, nie odnosi się zatem do przesłanki decydującej o wyłączeniu zastosowania art. 38 ust. 1 u.d.p., jaką jest przynależność obiektu do stanu zastanego sprzed wejścia ustawy w życie, nie zaś niezmienność jego położenia.
3. 11. Wobec bezzasadności zarzutów omówionych wyżej, chybiony jest także zarzut naruszenia art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. Skarżący wiąże ten zarzut wyłącznie z twierdzeniem, że sporny teren nie stanowi pasa drogowego oraz że zastosowanie powinien znaleźć art. 38 ust. 1 u.d.p., co nie znajduje potwierdzenia. Skoro ustalono, w sposób wiążący i skutecznie niepodważony w postępowaniu kasacyjnym, że Skarżący zajął pas drogowy drogi krajowej [...] bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. było obowiązkiem, nie zaś uprawnieniem organu. Decyzja o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją związaną, organ nie dysponuje w tym zakresie żadnym marginesem uznania, a wysokość kary wynika wprost z ustawy, niezależnie od okoliczności, w jakich do zajęcia doszło.
4. 12. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych pochodzą z bazy dostępnej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl