Uzasadnienie
I. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. wyrokiem z 8 listopada 2012r. sygn. akt: II SA/Go 710/12, oddalił skargi "F." Spółki z o.o. z siedzibą w J. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. z [...] lipca 2012r., nr [...] w przedmiocie częściowego cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach.
Referując stan sprawy, Sąd I instancji podał, że decyzją z [...] października 2009r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w Z. G. udzielił "F." z Spółce z o.o. w S. – J. zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] w 155 punktach gier, m.in. w punkcie wskazanym pod pozycją nr 122 załącznika do decyzji-Bar B. A. R., ul. R. 7, [...] W. Wnioskiem z 26 sierpnia 2010r. Spółka poinformowała organ o zmianie podmiotu władającego lokalem przy ul. R. 7 we W. Organ wezwał Spółkę do dostarczenia aktualnej umowy pomiędzy Spółką, a podmiotem posiadającym prawo do dysponowania lokalem. Dnia 30 czerwca 2011r. Spółka wniosła o zawieszenie wszczętego w tym przedmiocie postępowania oraz o wyznaczenie nowego terminu do dostarczenia umowy potwierdzającej prawo do władania przedmiotowym lokalem. Z ostrożności procesowej strona wniosła o zmianę zezwolenia w zakresie lokalizacji przedmiotowego punktu gier.
Dodatkowo, w przypadku odmowy wyznaczenia nowego terminu do dostarczenia aktualnej umowy, strona wniosła o zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia wskazanego wyżej wniosku. Postanowieniem z [...] lipca 2011r. Dyrektor Izby Celnej w R. odmówił zawieszenia postępowania. Pracownicy urzędu Celnego w Z. G. dokonali czynności sprawdzających pod kątem prowadzenia w punkcie gier przy ul. R. 7 we W. działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.
Pismem z 1 grudnia 2011r. pełnomocnik strony wniósł o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków K. M.-H. i M. K. oraz poinformował o prawdopodobnym, ponownym rozpoczęciu działalności w przedmiotowym punkcie gier i podpisaniu stosownej umowy. Dyrektor Izby Celnej wezwał Spółkę do przedstawienia przedmiotowej umowy w nieprzekraczalnym i ostatecznym terminie do 30 stycznia 2012r. Organ odmówił przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków K. M. – H. i M. K. Decyzją z [...] lutego 2012r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w R. cofnął Spółce zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] udzielone przez Dyrektora Izby Skarbowej w Z. G. decyzją z [...] października 2009r. w części dotyczącej punktu gier wskazanego w pozycji nr 122 załącznika do tej decyzji - Bar B. A. R., ul. R. 7, [...] W. Po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną decyzją, Dyrektor Izby Celnej w R. utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ podał, iż "F." Spółka z o.o. zaprzestała prowadzenia działalności we wskazanym punkcie gier na automatach o niskich wygranych z dniem 31 lipca 2010r. W toku postępowania Spółka nie posiadała aktualnej umowy najmu powierzchni w lokalu przy ul. R. 7 we W., co utwierdziło organ w przekonaniu, że działalność w zakresie objętym zezwoleniem nie jest w tym miejscu prowadzona i doszło do przekroczenia sześciomiesięcznego terminu dotyczącego możliwości zaprzestania lub niewykonywania działalności. Zgodnie z art. 59 pkt 4 ustawy z 19 listopada 2009r. o grach hazardowych (dalej-u.g.h.) organ właściwy w sprawie udzielenia koncesji lub zezwolenia, w drodze decyzji, cofa koncesję lub zezwolenie w całości lub w części, w przypadku zaprzestania lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej koncesją lub zezwoleniem, chyba że niewykonywanie tej działalności jest następstwem działania siły wyższej.
Z uwagi na fakt zaprzestania prowadzenia działalności w zakresie objętym zezwoleniem w punkcie gier przez okres dłuższy niż 6 miesięcy, należało zastosować normę wynikającą z art. 59 pkt 4 u.g.h., cofając Spółce w tej części udzielone zezwolenie. Pojęcie "siły wyższej" nie jest pojęciem zdefiniowanym w prawie, w tym także w cytowanej ustawie o grach hazardowych. Przez "siłę wyższą" rozumie się zdarzenie o charakterze przypadkowym lub naturalnym (żywiołowym), nie do uniknięcia, takim, nad którym człowiek nie panuje. Chodzi tu zwłaszcza o zdarzenie mające charakter katastrofalnych działań przyrody i zdarzeń nadzwyczajnych w postaci zaburzenia życia zbiorowego, jak wojna, zamieszki krajowe itp.
W ocenie Dyrektora Izby Celnej okoliczności wskazane w odwołaniu (rozwiązanie przez właściciela lokalu zawartej ze Spółką umowy najmu) traktowane przez stronę jako niezależne od Spółki, a leżące wyłącznie po stronie podmiotu władającego lokalem, nie mogą być uznane za przejaw siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności. Za takim stanowiskiem organu przemawia fakt, iż zagadnienie związane m.in. z umową najmu regulują przepisy Kodeksu cywilnego, z których treści wynika, iż wypowiedzenie przez najemcę bądź wynajmującego jest możliwe dla każdego typu umowy najmu, niezależnie od tego czy został określony czas trwania takiej umowy, czy jest to umowa bezterminowa. W przypadku braku ram czasowych obowiązują terminy ustawowe. Dla czasu oznaczonego, zarówno najemca jak i wynajmujący mają prawo do wypowiedzenia umowy na warunkach w niej ustalonych. Forma wypowiedzenia umowy ma charakter jednostronnego oświadczenia woli, powodującego wygaśnięcie umowy.
Zatem podmiot zawierając umowę najmu lokalu winien był przewidzieć możliwość jej zakończenia przed terminem w niej określonym, gdyż kwestię tę rozstrzygają przepisy Kodeksu cywilnego, do których odwołuje się zawarta umowa najmu. Wskazana okoliczność była bez wątpienia możliwa do przewidzenia, zatem w opinii organu taki przypadek nie mieści się w hipotezie zawartego w art. 59 pkt 4 u.g.h. możliwości wyłączenia stosowania tego przepisu, wobec tego koniecznym stało się cofnięcie zezwolenia w części dotyczącej omawianego punktu gier. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów Ordynacji podatkowej Dyrektor Izby Celnej wskazał, że stan faktyczny sprawy został w pełni ustalony, a stronie umożliwiono realizację wynikającego z art. 200§1 ustawy z 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 749 ze zm. dalej- O.p.) uprawnienia do zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji.
- II. Skargę do sądu na powyższą decyzję wniosła "F." z Spółka z o.o. zarzucając:
- - naruszenie art. 59 pkt 4 w zw z art. 138 ust. 2 u.g.h. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wskazane przez Spółkę okoliczności zaprzestania prowadzenia działalności w przedmiotowym punkcie gier nie stanowią wyjątku uniemożliwiającego pozbawienie Spółki uprawnień do urządzania gier o niskich wygranych we wskazanych w zezwoleniu punktach gier, a także utrzymanie w mocy decyzji cofającej Spółce uprawnienia do urządzania gier na automatach o niskich wygranych, mimo że przywołana podstawa prawna decyzji nie dawała podstawy do wydania takiego rozstrzygnięcia; zaprzestanie prowadzenia działalności przez okres dłuższy niż 6 miesięcy, pod warunkiem braku przesłanek egzoneracyjnych, upoważnia wyłącznie do stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia, a nie do jego cofnięcia;
- - art. 122, art, 123 i art. 188 O.p. poprzez bezpodstawne oddalenie wniosków dowodowych zgłoszonych na okoliczność wykazania przyczyn zaprzestania prowadzenia działalności w wymienionym punkcie, a tym samym dowolną ocenę w zakresie wystąpienia przesłanek egzoneracyjnych, wykluczających dopuszczalność rozstrzygania o prawach strony w oparciu o art. 59 pkt 4 u.g.h.
- - art. 200§1 w zw z art. 122, 123 oraz art. 188 O.p. poprzez uniemożliwienie Spółce realizacji prawa do końcowego zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, zakończenie postępowania mimo niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności przed prawomocnym zakończeniem postępowania incydentalnego w sprawie z wniosku o zawieszenie postępowania. Strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji.
Odpowiadając na skargę Dyrektor Izby Celnej w R. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
III. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W., uznał, że skarga była niezasadna. W pisemnych motywach wyroku, Sąd I instancji, wskazał, że stosownie do art. 59 pkt 4 u.g.h., organ właściwy w sprawie udzielenia koncesji lub zezwolenia, w drodze decyzji, cofa koncesję lub zezwolenie, w całości lub w części, w przypadku zaprzestania lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej koncesją lub zezwoleniem, chyba że niewykonywanie tej działalności jest następstwem działania siły wyższej. Z treści przytoczonego powyżej przepisu ustawy wynika, że w wypadku zaprzestania lub niewykonania działalności przez okres dłuższy niż 6 miesięcy, właściwy organ ma obowiązek orzec o cofnięciu zezwolenia lub koncesji. Okolicznościami wyłączającymi orzeczenie o cofnięciu jest ustalenie, że działalność nie jest prowadzona na skutek działania siły wyższej. A zatem postępowanie administracyjne oparte o normę prawa materialnego wynikającą z art. 59 pkt 4 u.g.h. zmierza do ustalenia po pierwsze - czy działalność objęta koncesją lub zezwoleniem nie jest prowadzona przez okres dłuższy niż 6 miesięcy, a po drugie-w wypadku pozytywnej odpowiedzi na pierwsze pytanie - czy niewykonywanie działalności spowodowane jest działaniem siły wyższej.
Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że działalność skarżącej w punkcie gier na automatach o niskich wygranych zlokalizowanym we W. przy ul. R. 7 w Barze B., nie była prowadzona przez okres ponad 6 miesięcy. Okoliczność ta wynikała wprost z pism Urzędu Celnego w Z. G. z 2 września 2011r. i z 3 lutego 2012r., w których organ podaje, że z akt weryfikacyjnych wynika, że działalność w tym punkcie gier prowadzona była do dnia 31 lipca 2010r. Powyższą okoliczność potwierdzał również pozostały materiał dowodowy. Skarżąca zawiadomiła organ o zmianie podmiotu po stronie władającego lokalem, w którym prowadzona działalność polegając na grze na automatach, wskazując że aktualnie władającą lokalem jest K. M. - H. Na kilkakrotne wezwanie organu skarżąca przedstawiła umowę najmu danego lokalu zawartą pomiędzy jego właścicielem M. K., a K. M. –H., jako najemcą. W §10 tejże umowy zawarto zapis zakazujący oddawania lokalu w podnajem.
W piśmie z 3 stycznia 2012r. M. K. poinformował organ, że nie wydzierżawia już lokalu K. M.-H. W pismach z 18 marca 2011r. i 28 marca 2011r. skarżąca wskazała, że w danym lokalu nie jest prowadzona działalność gospodarcza, a spółka oczekuje na podjęcie działalności gospodarczej przez nowego przedsiębiorcę. Następnie skarżąca stwierdziła, że po podjęciu działalności przez nowego przedsiębiorcę rozpocznie ona negocjacje w celu umożliwienia jej eksploatacji automatów w danym lokalu. A zatem już z samych twierdzeń skarżącej wynikało, że w omawianym okresie nie prowadziła ona działalności na automatach o niskich wygranych w danym punkcie.
W tym stanie sprawy postanowienie Dyrektora Izby Celnej w R. z [...] grudnia 2011r. o odmowie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków K. M.-H. i M. K. nie naruszało przepisów prawa procesowego. W aktach sprawy znajduje się umowa najmu zawarta pomiędzy wyżej wymienionymi osobami oraz oświadczenie M. K. co do trwania tejże umowy, natomiast kwestia prawnej skuteczności rozwiązania umowy najmu dla badanej sprawy administracyjnej nie miała istotnego znaczenia, zresztą okoliczność ta nie mogła być ustalona w wyniku przesłuchania świadków. Sama skarżąca już w marcu 2011r. wskazała, że działalności w danym lokalu nie prowadzi. Ustalenia organu, zgodnie z którymi działalność polegająca na grach na automatach w danym lokalu nie jest przez skarżącą prowadzona przez okres ponad 6 miesięcy, można zatem uznać za prawidłowe, mające oparcie w zebranym materiale dowodowym.
Sąd I instancji wskazał, że powszechnie uznaje się, że siła wyższa to zdarzenie: a) zewnętrzne, b) niemożliwe lub prawie niemożliwe do przewidzenia, c) którego skutkom nie można zapobiec, przy czym muszą to być przeszkody o charakterze bezpośrednim. Najczęściej podawanymi przykładami siły wyższej są zdarzenia związane z działaniem sił przyrody, np. powodzie, pożary o dużych rozmiarach, trzęsienia ziemi, wybuchy wulkanów czy epidemie. Drugą grupą są przypadki związane z niecodziennymi zachowaniami zbiorowości - zamieszki, strajki generalne, czy działania zbrojne. Trzecia kategoria to działania władzy państwowej - np. zakazy importu i eksportu, blokady granic i portów (Encyklopedia Gazety Prawnej). Analiza sprawy nie pozwalała na przyjęcie, że przyczyną zaprzestania działalności przez skarżącą w danym lokalu było zdarzenie, które nosiło znamiona działania siły wyższej. Faktu wypowiedzenia umowy najmu lokalu przez wynajmującego nie można zakwalifikować jako działania siły wyższej.
Z samej istoty stosunku najmu wynika ustawo zagwarantowane prawo wypowiedzenia takiej umowy. Skarżąca jako podmiot profesjonalnie zajmujący się działalnością gospodarczą powinna przewidzieć możliwość zaistnienia sytuacji o takich skutkach, można nawet przyjąć że sytuacja wpisana jest w ryzyko tego rodzaju działalności gospodarczej. Powołując się na politykę prowadzoną przez państwo wobec podmiotów urządzających gry niskohazardowe, która w ocenie skarżącej miała wpływ na okoliczność zaprzestania działalności, skarżąca nie wskazała konkretnych uwarunkowań i działań oraz ich wpływu na okoliczności danej sprawy. Aby ocenić, czy dane zdarzenie ma charakter siły wyższej należy przede wszystkim określić jakie konkretne działania, podejmowane w jakim okresie czasu, spowodowały opisany skutek. Dopiero wówczas możliwa jest ocena czy okoliczności te były od strony niezależne, niemożliwe do przewidzenia, którego skutkom nie mogła ona zapobiec. W analizowanej sprawie powyższych okoliczności nie przedstawiono.
Sąd I instancji zaznaczył również, że z akt sprawy wynika, że skarżącej umożliwiono realizację prawa do końcowego zaznajomienia się z materiałem dowodowym (pismo organu k.124 akt administracyjnych, doręczone pełnomocnikowi skarżącej w dniu 28 maja 2012r.), a zebrany materiał dawał wystarczające podstawy do podjęcia końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Postanowienie którego przedmiotem jest odmowa zwieszenia postępowania administracyjnego jest zaskarżalne, a jego legalność podlega kontroli sądowoadministracyjnej, o czym skarżąca została pouczona w treści postanowienia Dyrektora Izby Celnej w R. z [...] maja 2011r.
IV. Spółka F., działając przez pełnomocnika adwokata, zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. W. zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej-p.p.s.a.):
1)naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a to art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw z art. 59 pkt 4 u.g.h. w zw z art. 138 ust. 2 u.g.h.-poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez WSA, iż prowadzone przez organ celny postępowanie w zakresie zmiany lokalizacji w pkt wskazanym pod pozycją nr 122, nie stanowi siły wyższej w rozumieniu art. 59 pkt 4 u.g.h. Tymczasem okres rozpoznania wniosku przez organ o zmianę lokalizacji nie może być powodować negatywnych konsekwencji dla strony, a więc powinien być traktowany jako siła wyższa, która uniemożliwia prowadzenie działalności w tym punkcie. Powyższe naruszenie doprowadziło do oddalenie skargi, a w konsekwencji niewzruszenia błędnej decyzji organu celnego, 2)naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 134§1 p.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez uprzedniego zbadania przez Sąd wszystkich okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności pominięciu okoliczności złożenia przez Stronę wniosku o zmianę lokalizacji w.w punktu gier i braku jego rozpoznania do czasu zakończenia niniejszego postępowania.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz o przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie od organu celnego na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Uzasadniając skargę kasacyjną skarżąca przedstawiła uzasadnienie wniesionych zarzutów oraz stanowisko w sprawie.
Odpowiadając na skargę kasacyjną, Dyrektor Izby Celnej w R. wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżącej na rzecz Dyrektora Izby Celnej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
- V. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.) Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w §2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują.
Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Przechodząc do omówienia poszczególnych zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, wskazać należy, że są one chybione.
Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 134§1 p.p.s.a.
Wymiar sprawiedliwości sprawowany przez sądy administracyjne, polega na kontroli działalności administracji publicznej, obejmującej orzekanie w sprawach sądowoadministracyjnych ze skarg między innymi na decyzje administracyjne. Sądy administracyjne, oprócz badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów (decyzji, postanowień), powinny dążyć do końcowego załatwienia sprawy. W celu realizacji tych celów, ustawodawca dał wojewódzkim sądom administracyjnym rozpoznającym sprawy w pierwszej instancji, m.in. takie instrumenty, jak te określone w art. 134§1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134§1 p.p.s.a. sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną.
Sąd może też w celu usunięcia naruszenia prawa i jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, stosować środki przewidziane ustawą w stosunku do aktów lub czynności, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy.
Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa w wskazanym przepisie oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy chcąc skutecznie postawić zarzut naruszenia art. 134§1 p.p.s.a. skarżący powinien był wykazać, iż Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, czego nie uczynił w związku z czym niezasadny jest także zarzut naruszenia tego przepisu. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami.
Wskazać także należy, że przepis ten jest tak skonstruowany, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, których złamania przez organ Sąd I instancji nie zauważył z urzędu. Ponadto zarzut naruszenia art. 134§1 p.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że Sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej nie powiązał art. 134§1 p.p.s.a. z żadnym przepisem procesowym, którego naruszenie przez organy nie zostało dostrzeżone przez WSA w G. W. Naczelny Sąd Administracyjnych z podanych wyżej przyczyn uznał zarzut naruszenia art. 134§1 p.p.s.a. za chybiony.
Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw z art. 59 pkt 4 w zw z art. 138 ust. 2 u.g.h. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej stanowił przepis art. 59 pkt 4 u.g.h., zgodnie z którym organ właściwy w sprawie udzielenia koncesji lub zezwolenia, w drodze decyzji, cofa koncesję lub zezwolenie, w całości lub części, w przypadku zaprzestania lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej koncesję lub zezwoleniem, chyba że niewykonywanie tej działalności jest następstwem działania siły wyższej.
Art. 59 pkt 4 u.g.h. jest niewiele zmienioną wersją poprzednio obowiązującego przepisu art. 52 ust. 2 pkt 4 ustawy z 29 lipca 1992r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004r. Nr 4, poz. 27 ze zm.), z treści którego wynikało, że organ udzielający zezwolenia, w drodze decyzji, cofa zezwolenie w całości lub części, w przypadku zawieszenia prowadzonej działalności przez okres dłuższy niż 3 miesiące, chyba że zawieszenie takie jest następstwem działania siły wyższej. Przepis obecnie obowiązujący zamiast terminu "zawieszenie działalności" posługuje się terminami "zaprzestanie" i "niewykonywanie działalności".
Ponadto w ustawie z 2009r. wydłużeniu uległ okres, po którym następuje cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności (z 3 do 6 miesięcy). W poprzednio obowiązującym unormowaniu, podobnie jak w obecnie obowiązującym jest mowa o "sile wyższej". Dokonana powyżej wykładnia językowa unormowania art. 59 pkt 4 u.g.h. nie stoi w sprzeczności z wykładnią celowościową. Celem ustawy o grach hazardowych, w tym jej przepisów przejściowych jest stopniowe wygaszenie działalności prowadzonej w dotychczasowej formie gry na automatach o niskich wygranych. Jednakże na gruncie art. 59 pkt 4 u.g.h. stronie przysługuje podmiotowe prawo do ochrony w zakresie kontroli legalności cofnięcia udzielonego zezwolenia (koncesji) na prowadzenie działalności w przedmiocie urządzania gier na automatach o niskich wygranych. Prawo to przejawia się w tym, że nie można cofnąć zezwolenia (koncesji) w całości lub części, jeżeli okres zaprzestania lub niewykonywania działalności objętej zezwoleniem (koncesją) jest krótszy niż 6 miesięcy.
Art. 59 pkt 4 u.g.h. został umieszczony w Rozdziale 5 Koncesje, zezwolenia i zgłoszenia, w sposób szczegółowo regulującym kompetencje organu do udzielania i cofania tych uprawnień. Taka szczegółowa regulacja wskazuje to, że art. 59 ust. 4 u.g.h. nie może być interpretowany rozszerzająco.
Ustosunkowując się do pojęcia,,siła wyższa", wskazać trzeba, że ustawa z 2009r. o grach hazardowych nie zawiera definicji legalnej określenia,,siła wyższa", w związku z czym należy odwołać się do powszechnego rozumienia (domniemanie języka potocznego), wedle którego pojęcie to oznacza zdarzenie zewnętrzne niemożliwe do przewidzenia, którego skutkom nie można zapobiec. Siła wyższa musi być zdarzeniem zewnętrznym w stosunku do powołującego się na nią podmiotu. Stan określony w ten sposób powinien istnieć obiektywnie, a więc musi być widoczny i sprawdzalny dla nieuprzedzonego obserwatora; nie może być np. wytworem wyobraźni. Siła wyższa charakteryzuje się tym, że jest zdarzeniem zewnętrznym, niemożliwym lub prawie niemożliwym do przewidzenia, którego skutkom nie można zapobiec.
Jak podaje słownik języka polskiego, siła wyższa to zdarzenie niezawinione o charakterze żywiołowym, którego nie można było przewidzieć ani mu zapobiec ("Mały słownik języka polskiego" pod red. Stanisława Skorupki, Haliny Auderskiej i Zofii Łempickiej, PWN).
W doktrynie i judykaturze utrwalone jest rozumienie tego wyrażenia jako zdarzenia zewnętrznego, które ma charakter nadzwyczajny, niemożliwy do przewidzenia i którego skutkom nie można zapobiec (A. Wolter, J. Ignatowicz, K. Stefaniuk, Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 1998, s. 359). W orzecznictwie sądów administracyjnych za "siłę wyższą" uważa się przeszkodę nie do pokonania, zdarzenie, których skutków nie sposób przewidzieć, zdarzenie zewnętrzne, którego skutkom nie można zapobiec, przy czym muszą to być przeszkody o charakterze bezpośrednim. Najczęściej podawanymi przykładami siły wyższej są zdarzenia związane z działaniem sił przyrody, np. powodzie, pożary o dużych rozmiarach, trzęsienia ziemi, wybuchy wulkanów czy epidemie. Drugą grupą są przypadki związane z niecodziennymi zachowaniami zbiorowości, tj. zamieszki, strajki generalne, czy działania zbrojne. Trzecia kategoria to działania władzy państwowej - np. zakazy importu i eksportu, blokady granic i portów. (Uchwała z 16 stycznia 2002r. sygn. akt: IV CKN 629/00).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, siła wyższa charakteryzuje się tym, że jest zdarzeniem zewnętrznym, niemożliwym lub prawie niemożliwym do przewidzenia, którego skutkom nie można zapobiec.
Taka sytuacja nie zachodzi w sprawie niniejszej.
Stanowisko Sądu I instancji, który zaaprobował pogląd organu, należało ocenić jako prawidłowe, gdyż wskazane przez Skarżącą Spółkę okoliczności, jakie legły u podstaw niewykonywania działalności (niemożność zawarcia umowy najmu lokalu) nie stanowią siły wyższej, o której mowa w art. 59 pkt 4 u.g.h.
Co istotne, i co wymaga zaakcentowania w przedmiotowej sprawy, Spółka, w toku postępowania przed organami nie przedstawiła umowy najmu i organ decyzją z [...] kwietnia 2011r. odmówił dokonania zmiany zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych. Decyzja ta stała się ostateczna i w konsekwencji, w jej następstwie wydano decyzję w przedmiocie częściowego cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach.
Trudno zatem w stanie faktycznym tej sprawy mówić o ograniczającym charakterze art. 59 pkt 4 u.g.h., skoro Spółka w ogóle nie spełniła warunków formalnych i nie przedstawiła stosownych dokumentów o które była wzywana.
Podkreślenia wymaga, przy tym, że przepis art. 59 pkt 4 u.g.h. jest skonstruowany w ten sposób, że cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie zależy w żaden sposób od uznania administracyjnego, lecz od zaistnienia przesłanki w postaci zaprzestania działalności lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy przedmiotowej działalności. Jedynym wyjątkiem od obowiązku zastosowania tego przepisu przez organ administracji publicznej jest ustalenie, że zaprzestanie bądź niewykonywanie tej działalności jest następstwem siły wyższej a taki stan rzeczy, co trafnie ustalił organ, a strona w tym zakresie stanowiska organu nie podważa, w sprawie nie zachodzi.
Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205§2 p.p.s.a. Wynagrodzenie pełnomocnika organu w kwocie 180,00 zł określono na podstawie §14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 490 z zm.).