Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 sierpnia 2026 r., sygn. akt II GSK 295/26

Uzasadnienie

I

Wyrokiem z 18 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Bk 151/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę [...] (dalej: "skarżąca") na decyzję Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: "PWIS") z 12 listopada 2024 r., nr 55/D-II/HP/2024, w sprawie choroby zawodowej.

Zaskarżony wyrok został wydany w następującym stanie sprawy.

Pismem z 4 listopada 2022 r. Podlaski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy – Poradnia Chorób Zawodowych (dalej: "WOMP") zgłosił Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w Białymstoku (dalej: "PPIS") podejrzenie wystąpienia u skarżącej choroby zawodowej, tj. przewlekłego zapalenia ścięgna i jego pochewki, wskazanej pod poz. 19.1 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (ob.: Dz.U. z 2022 r., poz. 1836 ze zm.; dalej: "rozporządzenie").

Pismem z 29 listopada 2022 r. PPIS zawiadomił skarżącą oraz [...] (dalej: "uczestnik") o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie choroby zawodowej – przewlekłego zapalenia ścięgna i jego pochewki. Dnia 14 grudnia przeprowadzono oględziny stanowiska pracy skarżącej w zakładzie pracy uczestnika, których wyniki udokumentowano protokołem oględzin z 9 stycznia 2023 r. oraz kartą oceny narażenia zawodowego.

Pismem z 3 lutego 2023 r. WOPM zawiadomił PPIS o sprostowaniu i uzupełnieniu zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej, wskazując pełną nazwę choroby, tj. przewlekła choroba układu ruchu wywołana sposobem wykonywania pracy: przewlekłe zapalenie ścięgna i jego pochewki – przewlekłe zapalenie ścięgien prostowników kciuka prawego i lewego.

Dnia 30 czerwca 2023 r. WOMP wydał orzeczenie lekarskie o nr. 11/2023 o braku podstaw do rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej w postaci przewlekłego zapalenia ścięgna i jego pochewki — zapalenia ścięgien prostowników kciuka prawego i lewego, wymienionej pod poz. 19.1 wykazu chorób zawodowych.

Wskutek wniesienia odwołania od powyższego orzeczenia, 27 grudnia 2023 r. Instytut Medycyny Pracy im. prof. dr. med. Jerzego Nofera w Łodzi (dalej: "IMP") wydał orzeczenie lekarskie o nr. NKOCHZA/283/23 o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej w postaci przewlekłego zapalenia ścięgna i jego pochewki, wymienionej pod poz. 19.1 wykazu chorób zawodowych.

Decyzją z 24 stycznia 2024 r., nr 2N/24, PPIS nie stwierdził u skarżącej choroby zawodowej w postaci przewlekłego zapalenia ścięgna i jego pochewki.

Wskutek wniesienia odwołania od powyższej decyzji, decyzją z 8 marca 2024 r., nr 6/D-II/HP/2024, PWIS uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że PPIS powinien poprowadzić postępowanie w sprawie podejrzenia choroby zawodowej, tj. przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy: przewlekłego zapalenia ścięgna i jego pochewki – przewlekłego zapalenia ścięgien prostowników kciuka prawego i lewego, stosownie do uzupełnienia przez WOMP zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej.

Decyzją z 2 kwietnia 2024 r., nr 3N/24, PPIS umorzył postępowanie w sprawie choroby zawodowej – przewlekłego zapalenia ścięgna i jego pochewki. Decyzja ta stała się ostateczna.

Pismem z 19 kwietnia 2024 r. PPIS zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie choroby zawodowej – przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy: przewlekłego zapalenia ścięgna i jego pochewki — przewlekłego zapalenia ścięgien prostowników kciuka prawego i lewego.

Następnie PPIS 19 kwietnia 2024 r. sporządził kartę oceny narażenia zawodowego, uzupełnioną o informacje przekazane pismem WOMP z 13 lutego 2023 r., którą wraz z decyzją z 8 marca 2024 r. oraz odwołaniem od decyzji z 24 stycznia 2024 r. przekazał WOMP celem weryfikacji orzeczenia lekarskiego oraz ustosunkowania się do zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu. Pismem z 10 maja 2024 r. WOMP poinformował, że badania radiologiczne dostarczone przez skarżącą były już analizowane i zostały przesłane IMP w związku z odwołaniem od orzeczenia WOMP, a karta oceny narażenia zawodowego nie wnosi nowych danych do postępowania, natomiast pismem z 7 czerwca 2024 r. poinformowano, że orzeczenie lekarskie z 30 czerwca 2023 r. zostało wydane w oparciu o zgłoszenie przez WOPM podejrzenia choroby zawodowej z 3 lutego 2023 r., tj. zgłoszenie, na podstawie którego zostało wszczęte postępowanie. Wydane orzeczenie lekarskie w sentencji wskazuje, że postępowanie było prowadzone adekwatnie do postępowania wszczętego 19 kwietnia 2024 r., tj. w sprawie przewlekłego zapalenia ścięgna i jego pochewki – zapalenia ścięgien prostowników kciuka prawego i lewego, zatem wydanie nowego orzeczenia nie ma uzasadnienia. Zaznaczono, że u skarżącej rozpoznano zmiany zwyrodnieniowe stawów CMC I obu rąk, które nie są ujęte w wykazie chorób zawodowych.

Pismem z 19 czerwca 2024 r. PPIS zwrócił się do IMP o analizę dokumentacji oraz o wydanie "nowego, precyzującego i adekwatnego" orzeczenia lekarskiego, a także o ustosunkowanie się w nowym orzeczeniu lekarskim do zarzutów skarżącej. Pismem z 26 czerwca 2024 r. IMP poinformował PPIS, że po ponownej analizie dokumentacji, w tym karty oceny narażenia zawodowego z 19 kwietnia 2024 r., stwierdził brak podstaw do korekty orzeczenia z 27 grudnia 2023 r., z którego uzasadnienia wynika, że przedmiotem prowadzonego postępowania diagnostyczno-orzeczniczego były schorzenia zlokalizowane w obrębie kciuka ręki lewej i prawej, z wysuniętym podejrzeniem przewlekłego zapalenia ścięgien i pochewek, tj. przewlekłego zapalenia ścięgien prostowników kciuka prawego i lewego. Na podstawie konsultacji ortopedycznej u skarżącej rozpoznano obustronną chorobę zwyrodnieniową stawów CMC I obu kciuków, nie stwierdzono natomiast cech przewlekłego zapalenia ścięgna i jego pochewki.

Decyzją z 27 sierpnia 2024 r., nr 6N/24, PPIS nie stwierdził u skarżącej wymienionej pod poz. 19.1. wykazu chorób zawodowych choroby zawodowej w postaci przewlekłego zapalenia ścięgna i jego pochewki – przewlekłego zapalenia ścięgien prostowników kciuka prawego i lewego.

Wskutek wniesienia przez skarżącą odwołania od powyższej decyzji, decyzją z 12 listopada 2024 r. PWIS utrzymał ją w mocy, wskazując, że w okresie od 5 maja 2014 r. do 31 sierpnia 2022 r. skarżąca wykonywała prace krojczej, które wymagały wykonywania monotypowych ruchów rąk, co mogło powodować przeciążenie układu ruchu w zakresie kończyn górnych, a w szczególności mięśni kciuka. PWIS zastrzegł jednak, że jednostki orzecznicze obu instancji stwierdziły brak podstaw do stwierdzenia u skarżącej przewlekłego zapalenia ścięgna i jego pochewki – przewlekłego zapalenia ścięgien prostowników kciuka prawego i lewego jako choroby zawodowej, natomiast rozpoznane u badanej zmiany zwyrodnieniowe stawów CMC I obu kciuków nie są objęte wykazem chorób zawodowych. PWIS podkreślił przy tym, że był związany treścią powyższych orzeczeń lekarskich.

II

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ob.: t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), WSA w Białymstoku podzielił stanowisko organów, wskazując, że w orzeczeniach lekarskich rozpoznano u skarżącej zmiany zwyrodnieniowe stawów CMC I obu rąk, a te nie są ujęte w wykazie chorób zawodowych, a tym bardziej nie można ich uznać za chorobę określoną pod poz. 19.1 wykazu chorób zawodowych.

Jak stwierdził WSA, z akt sprawy wynika, że obie jednostki orzecznicze na podstawie przeprowadzonych badań ortopedycznych, oceny narażenia zawodowego oraz analizy dokumentacji medycznej wydały orzeczenia lekarskie, w których stwierdziły, że skarżąca cierpi na nieujętą w wykazie chorobę zwyrodnieniową i dlatego orzekły o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Ponadto w postępowaniu wszczętym w sprawie przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy: przewlekłego zapalenia ścięgna i jego pochewki – przewlekłego zapalenia ścięgien prostowników kciuka prawego i lewego ośrodki ponownie zweryfikowały dokumentację medyczną skarżącej oraz pozostały materiał dowodowy, w wyniku czego podtrzymały swoje stanowisko zawarte w wydanych orzeczeniach, które pozostały w pełni aktualne. Zdaniem Sądu oceny wyrażone zarówno przez WOMP, jak i IMP są zbieżne, spójne, logiczne oraz oparte na wyczerpującym materiale dowodowym.

WSA nie znalazł podstaw do ich zakwestionowania czy też odebrania im mocy dowodowej. Zostały podpisane przez uprawnionych i wykwalifikowanych lekarzy specjalistów medycyny pracy. Wynika z nich jednoznacznie, że w latach 2014-2022 u skarżącej udokumentowano narażenie zawodowe na przeciążenie układu ruchu w zakresie kończyn górnych, w szczególności mięśni kciuka, niemniej zdiagnozowane zmiany zwyrodnieniowe stawów CMC I obu kciuków nie są objęte wykazem chorób zawodowych, w szczególności pod poz. 19.1. wykazu chorób zawodowych.

Sąd I instancji podkreślił, że ocena stanu zdrowia osoby, co do której zachodzi podejrzenie występowania choroby zawodowej, wymaga specjalistycznej wiedzy, którą nie dysponują ani orzekające w sprawie organy administracji, ani sąd kontrolujący zgodność z prawem rozstrzygnięć podjętych przez te organy. To orzeczenie lekarskie wydawane przez uprawnionego lekarza ma zasadnicze znaczenie w postępowaniu w przedmiocie choroby zawodowej. Podstawę wydania orzeczenia stanowią wyniki przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacja medyczna pracownika lub byłego pracownika, dokumentacja przebiegu zatrudnienia oraz ocena narażenia zawodowego, którymi lekarz orzecznik jest związany. Specjalistyczne orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią kwalifikowaną (ma charakter opinii biegłego), bez której organ sanitarny nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy mieści się ona w wykazie chorób zawodowych.

Z tych względów WSA nie uznał za relewantną okoliczności, na którą powołuje się skarżąca, a mianowicie że przeprowadzone w okresie od 22 lipca 2022 r. do 25 maja 2023 r. zabiegi operacyjne z zakresu endoprotezoplastyki zostały wykonane m.in. z powodu przewlekłego suchego zapalenia pochewek ścięgien mięśni w obrębie ręki i nadgarstka oraz przewlekłego zapalenia ścięgien prostowników kciuka prawego i lewego. Znaczenie dla sprawy miała diagnoza wykonana przez prawnie wyznaczony ośrodek medycyny pracy w toku postępowania w przedmiocie rozpoznania choroby zawodowej. Nie oznacza to jednak, że dotychczasowa historia leczenia skarżącej nie ma znaczenia, ponieważ jest częścią materiału dowodowego, który podlega ocenie przez lekarzy specjalistów medycyny pracy. Zdaniem Sądu I instancji nie zasługiwały na uwzględnienie także zarzuty skargi dotyczące braku analizy całości materiału dowodowego oraz braku zlecenia wykonania dodatkowych badań.

Zakres niezbędnych w danym przypadku badań i ich ocena pozostają w wyłącznej gestii uprawnionych lekarzy, natomiast ani organ administracji, ani sąd nie mogą ingerować w ocenę merytoryczną zawartą w opiniach lekarskich.

III

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i decyzji organów obu instancji, o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. - rażące naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie:
2. I. naruszenie art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (ob.: t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1691; dalej: "k.p.a."), poprzez niewyczerpujące zebranie i ocenę materiału oraz zaniechanie usunięcia sprzeczności w opiniach lekarskich – mimo że rozporządzenie wprost przewiduje mechanizmy uzupełnienia (w tym ponowne badanie przez inną jednostkę lub biegłego) – polegające na uznaniu, że rozstrzygniecie o chorobie zawodowej nie wymaga wszechstronnej oceny całokształtu narażenia i spójnej oceny medycznej, zaś przy brakach lub niespójnościach materiał należy uzupełnić;
3. II. naruszenie art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie przez Sąd I instancji obowiązku pełnej kontroli legalności decyzji polegające na ograniczeniu się do akceptacji orzeczeń jednostek bez weryfikacji, czy organy spełniły obowiązki dowodowe z § 5-8 rozporządzenia;
4. III. naruszenie art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia pomijającego kluczowy zarzut potrzeby uzupełnienia materiału (drugiej opinii lub innego środka zgodnie z § 8 rozporządzenia), co uniemożliwia kontrolę kasacyjną, polegające na braku odniesienia się w uzasadnieniu do zarzutów skargi i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia;
5. - w konsekwencji naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
6. IV. art. 2351 i 2352 ustawy z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (ob.: t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 277 ze zm.; dalej: "k.p.") w zw. z § 2 ust. 1 i § 5-8 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że mimo wykazanego wieloletniego narażenia zawodowego o charakterze przeciążeniowo-powtarzalnym (prace wymagające stałej pracy kończyn górnych) oraz dokumentacji medycznej z typowymi objawami poz. 19.1 (przewlekle zapalenie ścięgna i jego pochewki) nie zachodzi wysokie prawdopodobieństwo związku choroby ze sposobem wykonywania pracy, a także poprzez zawężającą kwalifikację stanu zdrowia skarżącej do zmian zwyrodnieniowych i pominiecie kryteriów dla tendinitis (charakter przeciążeniowy, monotypia ruchów, intensywność obciążeń), podczas gdy z opisu stanowisk i przebiegu leczenia wynika obraz typowy dla choroby z poz. 19.1.;
7. V. art. 2352 k.p., przez przyjęcie standardu dowodowego zbliżonego do pewności przyczynowej, podczas gdy ustawodawca wymaga jedynie wysokiego prawdopodobieństwa, możliwego do spełnienia przy udokumentowanym narażeniu i typowym obrazie klinicznym, także po ustaniu pracy, byle w ustawowych terminach z wykazu.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesione w niej zarzuty nie podważają prawidłowości wyroku Sądu I instancji.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. z uwagi na to, że skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna nie wniosła o jej przeprowadzenie.

Wstępnie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wobec takich regulacji stwierdzić należy, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed NSA nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz zawiera się wyłącznie w tych jej aspektach, które wynikają z zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ocena legalności wyroku, którym Sąd I instancji orzekł, że zgodna z prawem była zaskarżona decyzja PWIS z 12 listopada 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję PPIS o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej wymienionej pod poz. 19.1. wykazu chorób zawodowych choroby zawodowej w postaci przewlekłego zapalenia ścięgna i jego pochewki – przewlekłego zapalenia ścięgien prostowników kciuka prawego i lewego.

Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznał najdalej idący zarzut procesowy, sformułowany w pkt. III petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia pomijającego kluczowy zarzut potrzeby uzupełnienia materiału (drugiej opinii lub innego środka zgodnie z § 8 rozporządzenia). Zarzut ten należy uznać za bezzasadny. Uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji nie dość, że zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., to również, jeżeli nie przede wszystkim, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia i wolne jest także od sugerowanego przez skarżącą deficytu, który można czy też należałoby kwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy.

Brak przekonania skarżącej kasacyjnie o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym w zakresie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z jej oczekiwaniami, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez skarżącą kasacyjnie nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia – zwłaszcza w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie stanowisko to zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną.

W odniesieniu do zarzucanego Sądowi I instancji pominięcia w uzasadnieniu wyroku "kluczowego zarzutu potrzeby uzupełnienia materiału (drugiej opinii lub innego środka zgodnie z § 8 rozporządzenia)" w pierwszej kolejności należy wskazać, że § 8 rozporządzenia posiada cztery jednostki redakcyjne (ustępy) regulujące różne etapy wydawania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej stwierdzenia. Brak wskazania przez skarżącą jednostki redakcyjnej ww. przepisu rozporządzenia uniemożliwia właściwą kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku w tym zakresie.

Należy jakkolwiek zauważyć, że Sąd I instancji odniósł się do podniesionego przez skarżącą zarzutu braku zlecenia wykonania dodatkowych badań (kontropinii lub innego środka) i zasadnie wskazał (s. 20 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), że zakres niezbędnych badań w danym przypadku i ich ocena pozostają w wyłącznej gestii uprawnionych lekarzy, stąd też ani organ administracji, ani Sąd nie mogą ingerować w ocenę merytoryczną zawartą w opiniach lekarskich.

Tym samym zarzut kasacyjny sformułowany w pkt. III petitum skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadny.

Na potrzebę uzupełnienia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz ograniczenie się przez Sąd I instancji do akceptacji orzeczeń lekarskich wskazują także zarzuty procesowe sformułowane w pkt. I i II petitum skargi kasacyjnej. Zarzuty te również należy ocenić jako bezpodstawne.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrujący niniejszą sprawę, podkreśla, że wydawane w postępowaniu w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej orzeczenia lekarskie są zasadniczym dokumentem urzędowym, na podstawie którego organy inspekcji sanitarnej wydają decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do jej stwierdzenia. Orzecznictwo NSA jednoznacznie wskazuje, że orzeczenie lekarskie w postępowaniu orzeczniczym w sprawach chorób zawodowych korzysta jako dokument urzędowy z domniemania wiarygodności i autentyczności, a zatem zakresem tego domniemania objęte są także twierdzenia i wnioski medyczne z przeprowadzonych badań specjalistycznych (m.in. badań obrazowych i ortopedycznych). Gdyby nawet organy inspekcji sanitarnej uznały, ze zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, to i tak w zakresie ocen i wniosków medycznych byłyby uprawnione jedynie do zażądania od lekarzy orzeczników dodatkowego uzasadnienia lub do wystąpienia do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację.

Organy administracji sanitarnej nie są uprawnione do wkraczania w sferę ustaleń i ocen medycznych orzeczników, lecz jedynie mogą żądać uzupełnienia uzasadnienia orzeczeń lekarskich albo poddać te orzeczenia weryfikacji przez jednostki orzecznicze wyższego stopnia (zob. wyrok NSA z 16 maja 2024 r., sygn. akt II GSK 528/21). Podkreśla się także, że orzeczenia lekarskie są opiniami biegłych w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. i stanowią dowód w dziedzinie wiadomości specjalnych w zakresie zdrowia człowieka, w tym wpływu środowiska pracy na stan jego zdrowia. Orzeczenia te są dla orzekających organów administracji wiążące co do zjawisk związanych ze zdrowiem pracownika. Jeżeli nie budzą zasadniczych wątpliwości, stanowią jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej i realiów towarzyszących jej powstawaniu (zob. wyrok NSA z 19 marca 2021 r., sygn. akt II GSK 52/21). Same bowiem organy, nie mając wiedzy specjalistycznej, nie mogą wkraczać swoimi ustaleniami faktycznymi w ocenę sposobu prowadzenia badań lekarskich (wyrok NSA z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2005/20).

Nie ulega wątpliwości, że w badanej sprawie zgromadzono wymagane orzeczenia lekarskie jednostek orzeczniczych dwóch instancji (WOMP i IMP), które nie stwierdziły u skarżącej choroby zawodowej. Ponadto w niniejszej sprawie, w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji na podstawie § 8 ust. 2 rozporządzenia wniósł do jednostek orzeczniczych o dodatkową weryfikację wydanych orzeczeń. Jednostki orzecznicze obu instancji w ponownych opiniach podtrzymały swoje orzeczenia o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej pod postacią przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy: przewlekłego zapalenia ścięgna i jego pochewki – poz. 9.1 wykazu chorób zawodowych. W rozpatrywanej sprawie jednostki orzecznicze obu instancji wypowiadały się więc dwukrotnie, w ramach pierwotnego, jak i ponownego postępowania orzeczniczego, nie stwierdzając u skarżącej choroby zawodowej.

W uzasadnieniach tych orzeczeń przedstawiono szczegółowo ocenę stanu zdrowia skarżącej, uwzględniając cały materiał dowodowy. Twierdzenie skarżącej o konieczności prowadzenia dalszych dowodów (w kierunku ustalenia wysokiego prawdopodobieństwa związku choroby ze sposobem wykonywania przez nią pracy) w zupełności pomijają znaczenie, jakie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej prawodawca przypisał orzeczeniom lekarskim właściwych jednostek służby zdrowia, o jakich mowa w § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia. Orzeczenia lekarskie w zakresie choroby zawodowej stanowiące środki dowodowe w postępowaniu przed organami inspekcji sanitarnej wydają w I instancji lekarze wojewódzkich ośrodków medycyny pracy lub klinik i poradni chorób zawodowych uniwersytetów bądź akademii medycznych, a w II instancji – instytuty badawcze w dziedzinie medycyny pracy (§ 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia).

Należy podkreślić, że w znajdujących się w aktach niniejszej sprawy wszystkich orzeczeniach lekarskich jednoznacznie stwierdzono, że u skarżącej rozpoznano obustronną chorobę zwyrodnieniową stawów CMC I obu kciuków. Rozpoznane u skarżącej zmiany zwyrodnieniowe stawów CMC I obu kciuków nie są jednak objęte wykazem chorób zawodowych.

Zarzut skarżącej kasacyjnie dotyczący nieprzeprowadzenia dodatkowych badań lekarskich w toku postępowania (w tym braku zlecenia kontropinii) nie świadczy o wadliwości wydanych w niniejszej sprawie orzeczeń lekarskich, albowiem odnosi się do kwestii merytorycznych (medycznych), co do których ani sąd, ani organ nie mogą się wypowiadać. Jak już wyżej wskazano, to lekarz ma wiedzę specjalistyczną w zakresie rozpoznania choroby zawodowej i to on decyduje o tym, jakie i w jakim zakresie niezbędne są badania oraz jak mają zostać przeprowadzone.

Nie ulega wątpliwości, że w badanej sprawie zgromadzono wymagane orzeczenia lekarskie jednostek orzeczniczych dwóch instancji oraz wykonano szereg badań medycznych, które pozwalały stwierdzić uprawnionemu lekarzowi, że zgodnie z wiedzą medyczną rozpoznane u skarżącej zmiany zwyrodnieniowe stawów CMC I obu kciuków nie posiadają zawodowej etiologii. Sporządzone w tej sprawie orzeczenia lekarskie spełniają wymogi proceduralne, są jasne, nie zawierają sprzeczności, uzasadniają w sposób zrozumiały dla organów i stron poczynione rozpoznanie i przedstawiają metodykę tego rozpoznania. Z tych przyczyn organ obowiązany był wydać decyzję o braku stwierdzenia choroby zawodowej zgodnie z treścią tych opinii i rozpoznaniem lekarskim.

Tym samym należało uznać za nieuzasadnione zarzuty procesowe zawarte w pkt. I i II petitum skargi kasacyjnej wskazujące na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego oraz na ograniczenie się Sądu I instancji do akceptacji wydanych w niniejszej sprawie orzeczeń jednostek orzeczniczych bez ich weryfikacji.

Ustalenia zawarte w orzeczeniach lekarskich wydanych w niniejszej sprawie stanowią także podstawę do uznania za bezzasadne zarzutów materialnych zawartych w pkt. IV i V petitum skargi kasacyjnej. W ramach tych zarzutów skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2351 i 2352 k.p. w zw. z § 2 ust. 1 i § 5-8 rozporządzenia poprzez "zawężającą kwalifikację stanu zdrowia skarżącej do zmian zwyrodnieniowych i pominięcie kryteriów tendinitis" oraz przyjęcie, że mimo wieloletniego narażenia zawodowego skarżącej o charakterze przeciążeniowo-powtarzalnym nie zachodzi wysokie prawdopodobieństwo związku choroby ze sposobem wykonywania pracy.

Rozpoznając te zarzuty, należy podkreślić, że materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej wyznacza definicja sformułowana w art. 2351 k.p. Z punktu widzenia skutku w postaci rozpoznania (lub jego braku) choroby zawodowej istotne jest zatem, aby dane schorzenie było ujęte w wykazie chorób zawodowych oraz było spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem jej wykonywania, co można stwierdzić w sposób bezsporny lub z wysokim prawdopodobieństwem. Rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych (art. 2352 k.p.). Wykaz chorób zawodowych wraz z okresem, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, określa załącznik do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych.

Podkreślenia wymaga przy tym, że przepisy rozporządzenia mają charakter szczególny w stosunku do przepisów k.p.a. Z chorobą zawodową mamy więc do czynienia, gdy zostaną spełnione następujące dwie przesłanki: występowanie schorzenia odpowiadającego schorzeniu zamieszczonemu w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia oraz istnienie związku przyczynowego pomiędzy powstaniem tej choroby a czynnikami szkodliwych występujących w środowisku pracy lub sposobem wykonywania pracy.

Niewątpliwie rację ma skarżąca kasacyjnie, wskazując, czego zresztą WSA ani organy nie negują, że dla stwierdzenia choroby zawodowej wystarczające jest już samo wysokie prawdopodobieństwo jej wystąpienia wskutek narażenia zawodowego. Niemniej jednak wymagane jest przede wszystkim, aby w danej sprawie stwierdzono wystąpienie danej jednostki chorobowej, wymienionej w wykazie umieszczonym w rozporządzeniu.

Jak już wspomniano, w przedmiotowej sprawie wydane zostały dwa orzeczenia lekarskie: pierwsze przez WOMP z 30 czerwca 2023 r. oraz drugie przez IMP z 27 grudnia 2023 r., które następnie zostały uzupełnione opiniami z 12 listopada 2024 r. oraz z 26 czerwca 2024 r. oraz przeprowadzoną oceną narażenia zawodowego. W orzeczeniach tych stwierdzono jednoznacznie brak podstaw do rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika zatem, jakoby rozpoznana u skarżącej choroba (zmiany zwyrodnieniowe stawów CMC I obu kciuków) spełniała kryteria rozpoznania choroby zawodowej w przewlekłego zapalenia ścięgna i jego pochewki, wymienionej w poz. 9.1 wykazu chorób zawodowych.

Należy przypomnieć, że pod poz. 19 załącznika do rozporządzenia wskazano (wraz z okresami do stwierdzenia choroby po zakończeniu zatrudnienia) jako choroby zawodowe przewlekłe choroby układu ruchu wywołane sposobem wykonywania pracy:

1. 1) przewlekłe zapalenie ścięgna i jego pochewki - 1 rok,
2. 2) przewlekłe zapalenie kaletki maziowej - 1 rok,
3. 3) przewlekłe uszkodzenie łąkotki u osób wykonujących pracę w pozycji klęczącej lub kucznej - 1 rok,
4. 4) przewlekłe zapalenie okołostawowe barku - 1 rok,
5. 5) przewlekłe zapalenie nadkłykcia kości ramiennej - 1 rok,
6. 6) zmęczeniowe złamanie kości - 1 rok.

W wykazie powyższym nie znajduje się zatem schorzenie stwierdzone u skarżącej w orzeczeniach podmiotów uprawnionych do postawienia tego rodzaju diagnozy klinicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzeczenia lekarskie, którym dysponowały organy obu instancji, zawierały elementy merytoryczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i wskazywały, że z medycznego punktu widzenia, z uwzględnieniem charakteru i sposobu wykonywania pracy, tak jak tego wymaga art. 2351 k.p., nie została u skarżącej stwierdzona choroba ujęta w wykazie. Podkreślenia wymaga przy tym, że o wartości merytorycznej orzeczenia lekarskiego decyduje jego treść odnosząca się do istoty sprawy.

Organy inspekcji sanitarnej prowadzące postępowanie były związane ustaleniami orzeczeń placówek diagnostycznych i nie miały w tym zakresie podstaw do przyjęcia, iż rzeczywisty stan zdrowia skarżącej kształtuje się odmiennie od wyników badań stanowiących podstawę orzeczeń lekarskich, jeżeli orzeczenia te zostały wydane z zachowaniem norm określonych w rozporządzeniu i nie budzą wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Ich ocena opiera się o kryteria formalnej dopuszczalności i poprawności (por. wyroki NSA z: 28 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1567/13, 23 lipca 2003 r. sygn. akt I SA 108/03, 2 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 1102/18). To lekarzom orzecznikom jako specjalistom medycyny pracy znana jest specyfika czynności zawodowych mogących mieć wpływ na rozwój schorzeń ujętych w wykazie chorób zawodowych i przede wszystkim to, czy dany stan badanego pracownika w ogóle kwalifikuje się, aby uznać go za konkretną chorobę zawodową, enumeratywnie wyliczoną w wykazie.

Po to więc ustawodawca wprowadził obowiązek wydania w tego rodzaju sprawie orzeczenia lekarskiego jako opinii biegłego, by kwestie związane z wiedzą medyczną poddane zostały ocenie podmiotów wyspecjalizowanych (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2024 r. sygn. akt II GSK 379/23).

Skarżąca kasacyjnie bezzasadnie zatem zarzuca Sądowi I instancji przyjęcie "zawężającej kwalifikacji stanu zdrowia skarżącej do zmian zwyrodnieniowych i pominiecie kryteriów dla tendinitis (charakter przeciążeniowy, monotypia ruchów, intensywność obciążeń), podczas gdy z opisu stanowisk i przebiegu leczenia wynika obraz typowy dla choroby z poz. 19.1". Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie zarówno organy, jak i Sąd I instancji samodzielnie nie przeprowadzają postępowania orzeczniczego, nie rozpoznają chorób zawodowych na podstawie przedstawionej dokumentacji medycznej, nie oceniają merytorycznych informacji o stanie zdrowia pacjenta oraz nie dokonują w sposób oderwany od oceny lekarza orzecznika oceny narażenia zawodowego. Są to czynności wymagające specjalistycznych wiadomości i w tym celu ustawodawca posłużył się w tym zakresie instytucją orzeczeń lekarskich, by te, jeśli są spełniają wymogi formalne, a nadto są spójne oraz wyczerpujące, stanowiły istotny dowód z opinii w myśl art. 84 k.p.a.

Reasumując, należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie, zgromadzony materiał dowodowy w postaci orzeczeń lekarskich został rzetelnie oceny przez PWIS, z uwzględnieniem zasad postępowania administracyjnego determinujących zakres i sposób prowadzenia postępowania dowodowego. Stanowisko skarżącej kasacyjnie w zakresie naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego skupia się na podważaniu ustaleń poczynionych w orzeczeniach lekarskich stanowiących podstawę wydania decyzji przez organy inspekcji sanitarnej, wskazując na błędnie, zdaniem skarżącej, rozpoznaną u niej chorobę zwyrodnieniową stawów zamiast choroby zawodowej przewlekłego zapalenia ścięgna i jego pochewki. Ze stanowiskiem tym nie podobna się zgodzić.

Nie sposób wyprowadzić bowiem konkluzji zgodnej ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, że organy obowiązane są do wystąpienia na żądanie strony o wydanie dodatkowego orzeczenia (kontropinii), w celu uzupełnienia materiału dowodowego co do zawodowej etiologii choroby, w sytuacji, w której na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie organ tego rodzaju wątpliwości nie powziął.

Nie sposób zatem podzielić stawianych zarzutów procesowych braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Nie zachodziła w nim konieczność dalszego uzupełniania zgromadzonego w aktach materiału dowodowego.

Z tego względu, skoro w orzeczeniach lekarskich nie stwierdzono u skarżącej choroby układu ruchu wymienionej w załączniku do rozporządzenia, to organ nie miał podstaw do zastosowania art. 235(k.p. i stwierdzenia choroby zawodowej, czego w istocie żądała skarżąca kasacyjnie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

1. - ---------------------- 2