Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 sierpnia 2026 r., sygn. akt II GSK 2934/25

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 17 września 2025 r., sygn. akt II SA/Ke 279/25, w wyniku rozpoznania skargi Gminy O. (dalej: "skarżąca") na decyzję Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Kielcach (dalej: "organ", "ŚPWIS") z [...] marca 2025 r. w przedmiocie opłaty za czynności wykonywane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; w pkt II. zasądził od ŚPWIS na rzecz skarżącej kwotę 190 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Gmina O. wnioskiem z [...] października 2024 r. zawiadomiła Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. (dalej: "PPIS") o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu/inwestycji polegającej na: budowie boiska wielofunkcyjnego z zadaszeniem oraz budynku łącznika (wraz z instalacją gazową i elektryczną w obiektach) oraz przebudowie istniejących utwardzeń terenu na działce nr ew. [...] (obręb [...], arkusz [...]) w ramach zadania "[...]".

PPIS w toku prowadzonego postępowania i po dokonanej kontroli [...] listopada 2024 r. oraz analizie przedłożonych do wniosku dokumentów, stosownie do art. 3 ust. 3 pkt 2a ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 416, dalej: "u.p.i.s.") oraz art. 56 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U z 2024 r poz. 725 ze zm., dalej: "u.p.b."), [...] listopada 2024 r. wydał opinię sanitarną, w której nie zgłosił sprzeciwu w związku z dopuszczeniem do użytkowania w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych inwestycji.

W piśmie z [...] listopada 2024 r. PPIS zawiadomił inwestora - Gminę O. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia opłaty za czynności z zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, wykonane w związku z rozpatrzeniem ww. wniosku.

PPIS decyzją z [...] grudnia 2024 r., na podstawie art. 3, art. 12 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 36 ust. 1 i 4, art. 37 ust. 1 u.p.i.s. i rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2010 r., Nr 36, poz. 203, dalej: "rozporządzenie MZ z 5 marca 2010 r.") oraz art. 104 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a.") obciążył Gminę O. opłatą 190,00 zł za dokonane czynności związane ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, ŚPWIS decyzją z [...] marca 2025 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 12 ust. 2 pkt 1, art. 3 pkt 1a, art. 36 ust. 1 i 4, art. 37 ust. 1 u.p.i.s. oraz rozporządzenie MZ z 5 marca 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie PPIS z [...] grudnia 2024 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na treść art. 3 i 36 ust. 1 u.p.i.s., przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. oraz zarządzenie nr [...] z [...] lutego 2024 r. Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w O. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, z którego wynikała szczegółowa kalkulacja nałożonej na inwestora opłaty. Organ II instancji podkreślił, że postępowanie administracyjne przeprowadzono w oparciu o analizę: dokumentacji projektowej, decyzji Starosty O. zatwierdzającej dokumentację projektową i udzielającej pozwolenia na budowę, pełnomocnictwa do reprezentowania inwestora, protokołu z badań skuteczności wentylacji mechanicznej, atestów higienicznych na użyte materiały, dziennika budowy oraz oświadczenia kierownika budowy dla robót budowlanych wykonanych bez odstępstw od zatwierdzonego projektu.

Organ odwoławczy zaznaczył, że nałożona opłata uwzględnia bezpośrednie i pośrednie koszty wykonania czynności podjętych przez pracowników organu I instancji w związku z przeprowadzeniem kontroli i wydaniem opinii sanitarnej. Stwierdził, że przy ustalaniu wysokości opłaty zostały uwzględnione koszty bezpośrednie i pośrednie związane z wykonanymi czynnościami urzędowymi prowadzącymi do wydania opinii. Tak ustalona opłata odzwierciedla wydatki poniesione przez organ w związku z dokonywaną czynnością urzędową i mieści się w pojęciu kosztów postępowania. Nie ma przeszkód, aby opłata ustalana za inne czynności wykonywane przez organy sanitarne, obejmowała zwrot kosztów postępowania związanego z dokonaną czynnością urzędową, jaką niewątpliwie jest dopuszczenie do użytku obiektów budowlanych. Zobowiązanym do uiszczenia opłaty ustalanej na podstawie art. 36 ust. 1 u.p.i.s. jest podmiot, na wniosek którego zostało wszczęte postępowanie administracyjne (art. 36 ust. 1 in fine u.p.i.s.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwzględniając skargę Gminy O. podał, że na tle art. 36 ust. 1 u.p.i.s. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że sformułowanie "inne czynności" dotyczy szeroko rozumianego postępowania kontrolnego, obejmującego czynności pozostające w merytorycznym związku, czyli stanowiące przejaw nadzoru sanitarnego. Dla zastosowania tego przepisu istotne jest to, czy dane czynności służą celowi kontroli, a więc zmierzają do ustalenia okoliczności faktycznych sprawy. Opłata w świetle art. 36 ust. 1 u.p.i.s. nie jest za samo sprawowanie nadzoru sanitarnego lecz za konkretne "badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane". Wysokość opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności ustala się na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania, określonych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r.

Zdaniem sądu pierwszej instancji, przy ocenie kosztów związanych z działalnością organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, o której mowa w art. 3 pkt 3 u.p.i.s. należy mieć na uwadze, że generalnie uczestniczenie w dopuszczeniu do użytku obiektów budowlanych nie skutkuje po stronie zainteresowanych podmiotów obowiązkiem poniesienia kosztów związanych z tym uczestniczeniem. Przyjęte w art. 36 u.p.i.s. rozwiązanie jest więc szczególne z uwagi na konieczność ponoszenia kosztów za badania laboratoryjne oraz inne czynności i jako takie powinno być interpretowane w sposób zawężający, a nie rozszerzający. Nie każda czynność podejmowana przez organy nadzoru sanitarnego w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego powoduje powstanie kosztów, do których uiszczenia zobowiązana może być strona postępowania. Opłacie takiej podlegać powinny tylko tego typu czynności, które powstały wyjątkowo. Opłaty nie mogą obejmować tak podstawowej czynności jak czas poświęcony na samo przygotowanie, napisanie i wydanie decyzji.

Wydanie rozstrzygnięcia - w niniejszym przypadku opinii - nie jest możliwe bez co najmniej uprzedniej analizy dokumentacji, zatem jest to podstawowa, a nie ponadstandardowa czynność w każdym postępowaniu administracyjnym.

W konkluzji sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie ustalając koszty przewidzianej w art. 36 ust. 1 u.p.i.s. opłaty za inne czynności uwzględniono: koszty bezpośrednie - czas trwania czynności kontrolnych - 1 h i czas pracy nad analizą dokumentacji - 1 h/obie te pozycje x 71,10 zł (stawka godzinowa pracownika) w sumie 142, 20 zł; koszty pośrednie - procentowy narzut kosztów pośrednich w wysokości 33,51%, koszt narzutu wyniósł 47,65 zł. Suma kosztów wyniosła 189,85 zł, do zapłaty 190 zł. Przy wyliczeniu wymienionych kosztów bezpośrednich i pośrednich organ kierował się zarządzeniem nr [...] Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w O. z dnia [...] lutego 2024 r. Organ nie wykazał, aby w trakcie kontroli doszło do powstania jakiś wyjątkowych kosztów. Wadliwość dotyczy również ustalenia kosztów pośrednich, gdyż w tym przypadku organ ograniczył się jedynie do wskazania wysokości narzutu, bez wyjaśnienia w jaki sposób ustalono go w wysokości 33,51% jako stosunek procentowy kosztów pośrednich do kosztów bezpośrednich.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł organ, zaskarżając go w całości. Skarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 173 § 1 i § 2 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 200 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2026 r., poz. 143, z późń. zm., dalej: "p.p.s.a."), zarzucił:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
2. a) obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że w stanie faktycznym sprawy zarówno ŚPWIS jak i PPIS w O. nie dokonały pełnej analizy wszystkich okoliczności, tj. nie wskazał jakie ponadstandardowe czynności z nadzoru zapobiegawczego podjął w przedmiotowej sprawie, bo tylko za takie czynności może być nałożona opłata w rozumieniu art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w sytuacji gdy ustawodawca nie wskazał takiej przesłanki na którą powołuje się Wojewódzki Sąd Administracyjny determinującej nałożenie opłaty, tj. ponadstandardowe czynności typu: zlecenie opinii, ekspertyzy, a za inne czynności dokonane w ramach nadzoru zapobiegawczego typu analiza dokumentów, przeprowadzenie kontroli nie należy się pobranie opłat na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej,
3. b) obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że opłaty przewidziane w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zakresie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego nie przysługuje za samo sporządzenie i wydaniu aktu przez organ oraz przeprowadzenia kontroli, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie oprócz przeprowadzenia kontroli, sporządzenia i wydania opinii sanitarnej przez PPIS, organ dokonał analizy akt sprawy pod kątem wymagań higieniczno-sanitarnych planowanego zamierzenia inwestycyjnego, a tym samym organ wykonał działania w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego wobec powyższego wydanie opłaty na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej było uzasadnione i należne,
4. c) obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że w stanie faktycznym sprawy zarówno ŚPWIS jak i PPIS nie dokonały pełnej analizy wszystkich okoliczności, tj. nie wskazał jakie ponadstandardowe czynności z nadzoru zapobiegawczego podjął w przedmiotowej sprawie, bo tylko za takie czynności może być nałożona opłata, w sytuacji gdy wydanie opinii sanitarnej mieści się w ramach nadzoru zapobiegawczego i za ową czynność wraz z analizą dokumentacji należy pobrać opłatę na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej por. wyrok z dn. 3.07.2024 r. sygn. akt II GSK 166/24 Naczelnego Sądu Administracyjnego,
5. d) obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że wyliczenie opłaty przez organy inspekcji sanitarnej w przedmiotowej sprawie zostało dokonane lakonicznie, w sytuacji gdy PPIS wyliczył wszystkie składowe opłaty składające się na koszty bezpośrednie i pośrednie, co szczegółowo opisał na str. 3 decyzji z dn. [...].12.2024r.,
6. 2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
7. - obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy o poprzez błędną wykładnię i uznanie przez Sąd, iż treść ww. przepisu wskazuje, iż opłata z nadzoru zapobiegawczego zasadna jest w sytuacji gdy organ dokonał czynności, które powstały wyjątkowo, a przemawia za tym przesłanka "w związku" powołana w treści przepisu, czyli chodzi o czynności wykonywane w ramach nadzoru, a tylko takie które powstają z nim w związku, a więc stanowią pewien element dodatkowy, w sytuacji gdy ustawodawca nie określił w treści ww. przepisu, iż opłata z nadzoru zapobiegawczego należna jest za ponadstandardowe czynności powstałe w związku ze sprawowaniem nadzoru zapobiegawczego, ale za czynności ogólnie, czyli prawidłowa wykładania powyższego przepisu powinna sprowadzać się do tego że za każdą czynność dokonaną w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego winna być nałożona opłata.

Wskazując na tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz ŚPWIS kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.

Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Skarga kasacyjna organu zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji ŚPWIS w przedmiocie opłaty za sprawowanie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego stwierdził, że decyzja ta oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie są zgodne z prawem, co uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że o braku zgodności z prawem wymienionych decyzji należało wnioskować na tej podstawie, że – jakkolwiek wydanie opinii sanitarnej w związku z dopuszczeniem inwestycji do użytkowania w zakresie wymagań higienicznych i sanitarnych daje podstawę do zastosowania art. 36 ust. 1 u.p.i.s., to jednak generalne uczestniczenie w dopuszczeniu do użytku obiektów budowlanych nie skutkuje po stronie zainteresowanych podmiotów obowiązkiem ponoszenia kosztów związanych z tym uczestnictwem.

Rozwiązanie przyjęte w art. 36 ust. 1 u.p.i.s powinno być interpretowane w sposób zawężający, a nie rozszerzający, za uzasadniony – zdaniem sądu pierwszej instancji – należało uznać wniosek, że nie każda czynność podejmowana przez organy nadzoru sanitarnego w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego powoduje powstanie kosztów, do których uiszczenia zobowiązana może być strona postępowania, albowiem opłacie takiej podlegać powinny tylko tego typu czynności, które powstały wyjątkowo, zaś same opłaty nie mogą obejmować tak podstawowej czynności jak czas poświęcony na samo przygotowanie, napisanie i wydanie decyzji. Zwłaszcza, że wymieniony przepis prawa stanowi o badaniach laboratoryjnych i innych czynnościach wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej "w związku" ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, co prowadzi do wniosku, że chodzi nie o badania laboratoryjne i czynności wykonywane "w ramach" nadzoru, ale tylko takie czynności, które pozostają z zapobiegawczym nadzorem w związku, a więc stanowią pewien element dodatkowy.

W konsekwencji, sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że stanowisko organów inspekcji odnośnie do poniesionych kosztów jest zbyt lakoniczne, aby uznać, że doszło do prawidłowego ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 1 u.p.i.s., albowiem nie wyjaśniły one jakie ponadstandardowe koszty poniosły w związku z wydaniem opinii sanitarnej z [...] listopada 2024 r.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie, wobec przywołanego powyżej stanowiska sądu pierwszej instancji należy stwierdzić, że skarżący kasacyjnie organ nie bez usprawiedliwionych podstaw podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku z pozycji stawianego w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 36 ust. 1 u.p.i.s. przez jego błędne rozumienie, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, jako wzorca kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do tego zarzutu trzeba przede wszystkim podkreślić – albowiem nie jest to bez znaczenia – że przedmiot postępowania (przedmiot sprawy) determinują normy prawa materialnego, które wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń, wyznaczając tym samym zbiór koniecznych do załatwienia sprawy prawnie relewantnych faktów, albowiem to one właśnie stanowią podstawę przyznania uprawnienia, zwolnienia z obowiązku, cofnięcia lub uszczuplenia uprawnień albo – tak jak w rozpatrywanej sprawie – podstawę nałożenia obowiązku, co wobec przedmiotu sprawy odnosi się do obowiązku poniesienia opłaty za wykonane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego czynności polegającej na zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, zakończone i materializujące się w wydanym na podstawie art. 3 pkt 2a i art. 36 ust. 1 u.p.i.s. w związku z art. 56 ust. 1 u.p.b. opinią z dnia [...] listopada 2024 r.

Wobec istoty spornej w sprawie kwestii wymaga więc przypomnienia w koniecznym do tego zakresie, że z ust. 1 art. 36 u.p.i.s. wynika, że za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2, które ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, zaś z ust. 2, że za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań.

Wobec konwencji językowej, którą na gruncie przywołanej regulacji prawnej operuje ustawodawca – "za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2 [...]" – trzeba stwierdzić, że wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji nie wynika z niej, aby odpłatność za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego nie odnosiła się generalnie do uczestniczenia w dopuszczeniu do użytkowania obiektów budowlanych oraz, że opłacie tej powinny podlegać czynności, które powstały wyjątkowo. Nic takiego nie wynika bowiem z przywołanych przepisów prawa, na gruncie których ustawodawca stanowi wyłącznie o "pobieraniu opłat w wysokości kosztów wykonania" – badań laboratoryjnych lub innych czynności – co siłą rzeczy prowadzi do wniosku, że chodzi o koszty poniesione, nie zaś o koszty "ponadstandardowe".

Zwłaszcza, że operując pojęciem "innych czynności wykonywanych w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego" – i abstrahując już nawet od tego, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, jakie czynności miałyby powstać wyjątkowo, co powoduje, że tego rodzaju podejście jest dalece enigmatyczne – sam ustawodawca rodzaju tych innych czynności w żadnym stopniu, ani też zakresie nie różnicuje (na przykład, na podstawowe, zasadnicze lub dodatkowe, czy też na przykład na badawcze, analityczne, techniczne, wyjaśniające, procesowe, poza procesowe etc., etc.), albowiem – co nie mniej oczywiste – nie jest to konieczne, jeżeli w tym też kontekście odwołać się do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 3 u.p.i.s., który zawiera – co wymaga podkreślenia – egzemplifikację zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego.

W korespondencji do powyższego – i zarazem afirmując pogląd prawny prezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2025 r., sygn. akt II GSK 2603/24 oraz z dnia 3 września 2025 r., sygn. akt II GSK 303/25 – trzeba więc stwierdzić, że podejście sądu pierwszej instancji do rozumienia art. 36 ust. 1 u.p.i.s. nie jest prawidłowe, albowiem – w tym zwłaszcza wobec tego, że mowa jest w nim o "pobieraniu opłat w wysokości kosztów wykonania", co siłą rzeczy prowadzi do wniosku, że chodzi o koszty poniesione – sąd ten nie dostrzegł, że zgodnie z przywołanym przepisem prawa zasadą jest odpłatność za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, która ciąży – poprzez obowiązek poniesienia opłaty (zdanie drugie art. 36 ust.

1) na osobach lub jednostkach organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, zaś wyjątki od tej zasady w odniesieniu do bieżącego nadzoru sanitarnego zostały ustanowione w ust. 2 art. 36 przywołanej ustawy, a pewne jej modyfikacje wynikają z jej art. 36 ust. 2a – 3a.

W świetle powyższego za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że w odniesieniu do badań oraz innych czynności (przy tym, niezależnie od ich rodzaju lub charakteru oraz jurysdykcyjnego albo niejurysdykcyjnego typu postępowania administracyjnego) podejmowanych w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, o którym jest mowa w art. 3 u.p.i.s., zasada odpłatności zachowuje zastosowanie w pełnym zakresie, a jeżeli tak, to również w odniesieniu do badań i innych czynności wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w procedurze zakończenia budowy i zamiaru użytkowania wybudowanego obiektu budowlanego pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych – o czym stanowi art. 3 pkt 1a przywołanej ustawy – która na podstawie art. 56 ust. 1 u.p.b. została przeprowadzona przez skarżący kasacyjnie organ w związku z zainicjowanym przez Gminę O. wnioskiem.

Jeżeli w tym też kontekście ponownie podkreślić, że pojęcia "innych czynności", o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.p.i.s. nie definiuje sam ustawodawca, co siłą rzeczy prowadzi do wniosku, że nie ograniczają się one jedynie do czynności o charakterze badawczym, analityczno-sanitarnym lub kontrolnym, a co za tym idzie do wniosku, że zakresem tego pojęcia – wobec zastosowanej konwencji językowej "inne czynności" – zostały objęte wszelkie czynności (w tym techniczno-procesowe, wyjaśniające, dokumentacyjne), jeżeli tylko wykazują związek z celami i zakresem wykonywanego nadzoru sanitarnego (np. w postępowaniu incydentalnym zmierzającym do użytkowania wybudowanego obiektu budowlanego pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych), a w konsekwencji, że w zakresie kosztów "innych czynności" wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego mogą mieścić się koszty postępowania administracyjnego, rozumiane jako wydatki poniesione przez organy, związane z procesem wydania postanowienia lub decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2025 r., sygn. akt II GSK 2603/24 oraz przywołane tam orzecznictwo), to stanowisko sądu pierwszej instancji – a mianowicie, że takim kosztem nie może być "czas poświęcony na przeglądanie dokumentacji, [...] sporządzenie i wydanie aktu przez organ" (s. 8-9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) – trzeba uznać za tym bardziej nieuzasadnione.

Zwłaszcza, gdy w korespondencji do przedstawionych argumentów odwołać się również do znaczenia konsekwencji wynikających z treści przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Przepis § 3 tego rozporządzenia wprost nakazuje zaliczyć w poczet kosztów badań laboratoryjnych oraz innych czynności ich koszty bezpośrednie (średnie wynagrodzenie pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne lub inne czynności, koszty materiałowe, koszty podróży służbowych pracowników lub przeciętne koszty związane z działalnością rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych), zaś jego § 4 nakazuje zaliczenie w poczet tych kosztów także koszty pośrednie (tj. koszty samej działalności stacji sanitarno-epidemiologicznych poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności, obejmujące: 1) średnie wynagrodzenie pracowników administracji i obsługi wraz z pochodnymi od wynagrodzenia;

1. 2) koszty usług pocztowych, telekomunikacyjnych i pralniczych;
2. 3) koszty zużytej energii elektrycznej, wody i gazu;
3. 4) koszty zakupu, zużycia i konserwacji aparatury i sprzętu laboratoryjnego;
4. 5) koszty transportu), co nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że zakres obowiązku ponoszenia kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności jest względnie szeroki, obejmując w istocie całość zasadniczych kosztów działalności stacji sanitarno-epidemiologicznych, o ile tylko wykazują one związek z wykonywaniem zadań z zakresu nadzoru sanitarnego.

W rekapitulacji trzeba więc stwierdzić, że wobec ustanowionej na gruncie art. 36 ust. 1 u.p.i.s. zasady odpłatność za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego – opłata jest bowiem pobierana w "[...] wysokości kosztów wykonania" tychże badań oraz innych czynności, a więc w wysokości kosztów poniesionych (co znajduje również swoje uzasadnienie w § 3 oraz § 4 ww. rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej) – brak jest jakichkolwiek normatywnych podstaw, aby z zakresu "innych czynności" podlegających opłacie można było wyłączać typowe czynności procesowe związane z postępowaniem wyjaśniającym (w tym związane z zebraniem, rozważeniem i oceną całego materiału dowodowego) oraz przygotowaniem, wydaniem i doręczeniem orzeczenia (aktu) administracyjnego, jeżeli wydanie tego orzeczenia (aktu) stanowi formę wykonywania nadzoru sanitarnego (wyrok NSA sygn. akt II GSK 2603/24), co w rozpatrywanej sprawie odnosi się do formy wykonywania zapobiegawczego nadzoru sanitarnego materializującej się w zajęciu stanowiska przez organ w sprawie zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Przedstawione argumenty sprzeciwiają się więc tezie sądu pierwszej instancji, że w odniesieniu do innych czynności, o których stanowi art. 36 ust. 1 u.p.i.s. miałoby chodzić tylko o takie czynności, które stanowią pewien element dodatkowy, wyjątkowy, a w konsekwencji tezie, że organy inspekcji sanitarnej nie wyjaśniły - co miałoby świadczyć o wadliwym ustaleniu wysokości opłaty - jakie ponadstandardowe koszty poniosły w związku z wydaniem opinii z [...] listopada 2024 r., co nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że za uzasadnione należało uznać zarzuty z pkt 1) lit. a) – d) petitum skargi kasacyjnej, albowiem stanowisko – i zarazem oczekiwanie – tego sądu odnośnie do potrzeby przeprowadzenia w rozpatrywanej sprawie dalej jeszcze idących ustaleń w zakresie odnoszącym się do (wykazania) poniesienia "ponadstandardowych kosztów", a co za tym idzie w zakresie odnoszącym się do ustaleń, które miałyby prowadzić do określenia i nałożenia opłaty w prawidłowej wysokości, nie jest uzasadnione.

Dla pełności wywodu należy zauważyć, że stanowisko przyjęte w niniejszej sprawie pozostaje w zgodzie z ujednoliconą obecnie linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącą stosowania art. 36 ust. 1 u.p.i.s. W dawniejszej praktyce orzeczniczej można było spotkać pogląd, zgodnie z którym odpłatność z tego przepisu odnosi się przede wszystkim do czynności "technicznych i specjalistycznych", takich jak badania laboratoryjne czy kontrole terenowe, natomiast wątpliwości budziło obejmowanie nią czynności analityczno-dokumentacyjnych podejmowanych w toku uzgodnień w trybie art. 106 k.p.a. Kierunek ten znajdował odzwierciedlenie między innymi w starszych rozstrzygnięciach, jak np. wyroku NSA z dnia 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1360/20, w którym sąd wskazywał na konieczność ścisłej interpretacji pojęcia "innych czynności". Obecnie jednak, w następstwie utrwalenia poglądów wyrażonych w przytoczonych powyżej orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się jednoznacznie, że pojęcie "innych czynności" obejmuje również czynności o charakterze analitycznym, opiniodawczym i dokumentacyjnym, w tym przygotowanie i wydanie uzgodnienia sanitarnego.

Opłata, o której mowa w art. 36 ust. 1 u.p.i.s., obejmuje w takim przypadku zarówno koszty bezpośrednie, jak i pośrednie wykonania tych czynności, zgodnie z § 3–4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela tę aktualną, ugruntowaną linię orzeczniczą i przyjmuje ją za własną przy ocenie zarzutów w rozpoznawanej sprawie.

Przyjąć zatem należało, że skarga kasacyjna zasadnie, a co za tym idzie skutecznie, podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, który podlegał uchyleniu, wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy oraz spornej w niej kwestii – a co za tym idzie, wobec zaktualizowania się przesłanek stosowania art. 188 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę skarżącej gminy na decyzję ŚPWIS w przedmiocie opłaty za sprawowanie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego stwierdzając, że w świetle wszystkich przedstawionych argumentów nie jest ona zasadna i podlega oddaleniu.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118).

1. - ---------------------- 14