Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2025 r., sygn. akt III SA/Kr 313/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi J. B., uchylił decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 12 grudnia 2024 r. w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 18% alkoholu w części, w której organ orzekł, że sprzedaż napojów alkoholowych może być prowadzona wyłącznie na terenie Gminy Miejskiej Kraków.
Prezydent Miasta Krakowa zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej - p.p.s.a.) skarżący kasacyjnie podniósł zarzuty naruszenia:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z 18 ust. 7 pkt 6 w zw. z art. 181 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2023 r. poz. 2151, dalej - u.w.t.p.a.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wskazanie w zaskarżonej decyzji ograniczenia terytorialnego (do terenu Gminy Kraków) prowadzenia przez skarżącą sprzedaży napojów alkoholowych stanowi ograniczenie niemające oparcia w przepisach u.w.t.p.a., podczas gdy w ocenie organu do zezwolenia cateringowego znajduje zastosowanie regulacja art. 18 ust. 7 pkt 6 u.w.t.p.a., z którego literalnego brzmienia wynika, że wykonywania działalności gospodarczej może odbywać się przez przedsiębiorcę w nim oznaczonego i wyłącznie w miejscu wymienionym w zezwoleniu, które winien określić organ zezwalający zdefiniowany w art. 18 ust. 1 u.w.t.p.a.;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 8 i ust. 10 pkt 2 u.w.t.p.a. poprzez jego pominięcie, mimo że nie znalazł się on w katalogu zamkniętym enumeratywnie wymienionych przepisów w art. 181 ust. 4 u.w.t.p.a. niemających zastosowania do zezwolenia cateringowego, zaś prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w niniejszej sprawie wymagało pełnej analizy powiązanych przepisów, zaś nieuwzględnienie powyższej regulacji na tle innych przepisów ustawy doprowadziłoby do nielogicznych, sprzecznych z celem ustawy wniosków, iż organ dokonujący kontroli przestrzegania zasad i warunków korzystania z zezwolenia, a co za tym idzie zezwolenie cateringowe może być wykorzystywane w celach niezgodnych z przepisami ustawy;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy właściwość miejscowa organów została wystarczająco uregulowana w u.w.t.p.a., która stanowi regulację szczególną w stosunku do k.p.a. i to przepisy u.w.t.p.a. winny stanowić podstawę prawidłowego ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie;
- 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie oceny stanu faktycznego w sposób budzący uzasadnione podejrzenie, iż kontrola legalności postępowania organu administracji przeprowadzona została przez Sąd I instancji w sposób wybiórczy, nieuwzględniający w całości zebranego materiału dowodowego, co uniemożliwiło merytoryczną kontrolę zastosowania prawa materialnego.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. z uwagi na to, że skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna nie wniosła o jej przeprowadzenie.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych stwierdził, że decyzja ta w części nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie w części, w której organ orzekł, że sprzedaż napojów alkoholowych może być prowadzona wyłącznie na terenie Gminy Miejskiej Kraków. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że niewłaściwa jest taka wykładnia przepisów u.w.t.p.a., która pozwala przyjmować, że sprzedaż napojów alkoholowych organizatorowi konkretnej imprezy zamkniętej, realizowana w ramach tzw. zezwolenia cateringowego, możliwa jest jedynie na obszarze gminy, której organ wykonawczy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) udziela takiego zezwolenia. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zdołały podważyć zgodności z prawem kontrolowanego wyroku, a Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne łączne odniesienie się do zarzutów wskazanych w pkt 1 i 2 petitum skargi z uwagi na ich komplementarny charakter.
Przystępując do oceny zarzutów skargi kasacyjnej przypomnienia wymaga, że organ wydający zezwolenie na sprzedaż alkoholu może udzielić jedynie takiego zezwolenia, które jest przewidziane w przepisach u.w.t.p.a. Zezwolenia, które wymienia ustawa to: zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych do spożycia w miejscu sprzedaży, zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych do spożycia poza miejscem sprzedaży, zezwolenie jednorazowe, wydawane na okres do 2 dni przedsiębiorcom posiadającym którekolwiek z wyżej wymienionych zezwoleń lub jednostkom Ochotniczych Straży Pożarnych, zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych dla przedsiębiorców, których działalność polega na organizacji przyjęć, zezwolenie na wyprzedaż posiadanych zinwentaryzowanych zapasów napojów alkoholowych, wydawane określonej grupie przedsiębiorców.
Skarżąca kasacyjnie ubiegała się o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w związku z prowadzoną działalnością, polegającą na dostarczaniu żywności na imprezy zamknięte organizowane w czasie i miejscu wyznaczonym przez klienta, w oparciu o zawartą z nim umowę.
W przypadku tego rodzaju zezwoleń, jak wynika z art. 18 ust. 4 u.w.t.p.a., nie stosuje się przepisów art. 18 ust. 3a, ust. 5 pkt 5, ust. 6 pkt 2-4, ust. 7 pkt 4, 5 i 7, ust. 9, ust. 10 pkt 3 oraz ust. 12 pkt 1 i 3. W konsekwencji, przedsiębiorca nie ma obowiązku wskazania we wniosku o wydanie zezwolenia adresu punktu sprzedaży (ust. 5 pkt 5), dołączania do wniosku dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do lokalu będącego punktem sprzedaży (ust. 6 pkt 2) ani zgody właściciela budynku w którym zlokalizowany będzie punkt sprzedaży (ust. 6 pkt 3), uzyskania decyzji właściwego sanepidu odnośnie zatwierdzenia zakładu (ust. 6 pkt 4). Co istotne również, ustawodawca wyłączył konieczność uzyskania pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu z odnośnymi uchwałami rady gminy (ust. 3a).
Z zestawienia powyższego wynika, że organ udzielając zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w związku z prowadzoną działalnością, polegającą na dostarczaniu żywności na imprezy zamknięte nie czyni elementem zezwolenia miejsca sprzedaży napojów alkoholowych. Trafnie zauważył Sąd I instancji, że w przypadku sprzedaży napojów alkoholowych (rzeczy oznaczonych co do gatunku) zawieranej w ramach uzyskanego przez sprzedawcę "zezwolenia cateringowego", wydanie rzeczy odnosić należy do dostarczenia przez sprzedawcę napojów alkoholowych do miejsca wyznaczonego przez organizatora zamkniętej imprezy, a miejsce to określone jest w zawieranej umowie sprzedaży alkoholu. Przywoływany przez skarżącego kasacyjnie art. 18 ust. 7 pkt 6 u.w.t.p.a., zgodnie z którym wykonywanie działalności gospodarczej powinno odbywać się w zakresie objętym zezwoleniem tylko przez przedsiębiorcę w nim oznaczonego i wyłącznie w miejscu wymienionym w zezwoleniu nie stanowi dla organu samodzielnej podstawy do wprowadzania ograniczeń terytorialnych.
Na gruncie art. 18 u.w.t.p.a. "miejsce sprzedaży" identyfikowane jest jako konkretny punkt sprzedaży, a więc lokal, którego określenie w zezwoleniu cateringowym nie występuje, skoro nie jest wskazane we wniosku. Trafnie wskazał Sąd I instancji, że "miejsca sprzedaży" postrzeganego jako wskazanie pewnego obszaru geograficznego (terenu gminy) nie sposób jest wywodzić z właściwości miejscowej organu zezwalającego w szczególności, jeśli uwzględni się okoliczność, że tę miejscową właściwość wyznaczać ma właśnie, nieadekwatna dla ocenianego zezwolenia - "lokalizacja punktu sprzedaży".
Nietrafny okazał się zarzut z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Z uwagi na fakt, że w przypadku działalności polegającej na dostarczaniu żywności na imprezy zamknięte brak jest punktu sprzedaży napojów alkoholowych, nie jest możliwe ustalenie właściwości organu wydającego zezwolenia zgodnie z art. 18 ust. 1 u.w.t.p.a., tj. według lokalizacji punktu sprzedaży, nie sposób podzielić stanowiska organu, iż właściwość miejscowa organów została wystarczająco uregulowana w u.w.t.p.a., która stanowi regulację szczególną w stosunku do k.p.a. i to przepisy u.w.t.p.a. winny stanowić podstawę prawidłowego ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie.
Nie okazał się również zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w szczególności w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego ani też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nawet brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwością, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy.
W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, a Sąd I instancji ustosunkował się do treści samej skargi, wskazując, że nie podziela jej zasadności.
Jako że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.