Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 września 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 147/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. w J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 października 2023 r. w przedmiocie zakazu dalszego udostępniania wyrobu budowlanego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
W dniach 26 kwietnia - 11 maja 2021 r. Dolnośląski WINB przeprowadził kontrolę u upoważnionego przedstawiciela producenta: S.., ul. [...] J. Kontroli podlegał wyrób budowlany: bariery ochronne tymczasowe ograniczania ruchu pojazdów o nazwie handlowej: bariery tymczasowe [...], którego producentem jest [...] z siedzibą w N. W trakcie kontroli ustalono, że dla przedmiotowego wyrobu budowlanego nie wystawiono deklaracji właściwości użytkowych ani krajowej deklaracji właściwości użytkowych. Kontrolowany przedłożył kopię oryginału oraz tłumaczenia przysięgłego oświadczenia o wzajemnym uznawaniu nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r., z którego wynika, że produkt [...], produkowany przez [...] z siedzibą w N. jest zgodny z przepisami obowiązującymi w N. Organ uznał, że kontrolowany wyrób nie spełnia wymagań określonych w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1213).
Postanowieniem z dnia 27 maja 2022 r., wydanym na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy o wyrobach budowlanych, WINB zakazał dalszego udostępniania przez upoważnionego przedstawiciela producenta: S. z siedzibą w m. J. wyrobu budowlanego o nazwie handlowej Bariery ochronne tymczasowe stalowe [...] oraz wyznaczył termin 60 dni, od dnia otrzymania postanowienia, do usunięcia nieprawidłowości poprzez przedłożenie: krajowego certyfikatu właściwości użytkowych, krajowej deklaracji właściwości użytkowych, wzoru etykiety zawierającej oznakowanie znakiem budowlanym wraz z towarzyszącymi mu informacjami.
Po rozpatrzeniu zażalenia S. (obecnie [...]), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 13 października 2023 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i postanowił:
- 1. zakazać dalszego udostępniania wyrobu budowlanego: bariery ochronne stalowe tymczasowe ograniczania ruchu pojazdów o nazwie handlowej: bariery ochronne tymczasowe stalowe [...], którego producentem jest [...] z siedzibą w N., przez upoważnionego przedstawiciela: [...] (dawniej S.), ul. [...], [...] J.,
- 2. wyznaczyć termin usunięcia nieprawidłowości do dnia 29 grudnia 2023 r. na przedłożenie:
- - krajowego certyfikatu stałości właściwości użytkowych wydanego przez akredytowaną jednostkę certyfikującą dla wyrobu budowlanego: bariery ochronne tymczasowe stalowe ograniczania ruchu pojazdów o nazwie handlowej: bariery ochronne tymczasowe stalowe [...], którego producentem jest [...] z siedzibą w N.,
- - krajowej deklaracji właściwości użytkowych wydanej dla ww. wyrobu budowlanego, zgodnie z § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu deklarowania właściwości użytkowych wyrobów budowlanych oraz sposobu znakowania ich znakiem budowlanym,
- - wzoru oznakowania znakiem budowlanym ww. wyrobu budowlanego wraz z informacjami towarzyszącymi, sporządzonymi zgodnie z § 10 i § 11 rozporządzenia w sprawie sposobu deklarowania właściwości użytkowych wyrobów budowlanych oraz sposobu znakowania ich znakiem budowlanym,
- - udokumentowanych procedur zakładowej kontroli produkcji, zgodnie z rozdz. 5.3 Krajowej Oceny Technicznej Nr [...] wydanie 1,
- - badań bieżących, prowadzonych zgodnie z rozdz. 5.4 Krajowej Oceny Technicznej Nr [...] wydanie 1.
W uzasadnieniu organ wskazał, że producent sporządził oświadczenie o wzajemnym uznawaniu do celów art. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i (UE) 2019/515 z dnia 19 marca 2019 r. w sprawie wzajemnego uznawania towarów zgodnie z prawem wprowadzonych do obrotu w innym państwie członkowskim oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 764/2008 (Dz. U. L 91 z 29.3.2019, s. 1-18). Upoważniony przedstawiciel producenta nie przedłożył jednak wymaganych dowodów potwierdzających ww. oświadczenie, w szczególności w zakresie Części II, tj. w zakresie udostępniania użytkownikom końcowym na rynku [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na ww. postanowienie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej - p.p.s.a.).
Sąd I instancji zauważył, że istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy przedmiot postępowania jest wyrobem budowlanym czy nim nie jest z uwagi na brak trwałego związania z gruntem.
Bariery ochronne tymczasowe ograniczania ruchu pojazdów nie zostały objęte normami zharmonizowanymi uwzględnionymi w wykazie tytułów i odniesień do norm zharmonizowanych, opublikowanym przez Komisję Europejską w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej z dnia 9 marca 2018 r. komunikatem Komisji w ramach wykonania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE C 092 z 09.03.2018, str. 139) (art. 17 ust. 5 rozporządzenia Nr 305/2011). Jednocześnie, jak ustalił organ, producent nie wystąpił z wnioskiem o europejską ocenę techniczną. Nie ma zatem podstaw do oznakowania CE przedmiotowych stalowych barier ochronnych tymczasowego ograniczania ruchu pojazdów. Ww. wyrób nie podlega wymaganiom rozporządzenia Nr 305/2011.
Ustawodawca zdefiniował pojęcie "wyrobu budowlanego" w ustawie o wyrobach budowlanych poprzez odesłanie w art. 2 pkt 1 wprost do definicji zamieszczonej w art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE.L 88, s. 5 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, "wyrób budowlany" oznacza każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych.
Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż termin "trwałe wbudowanie" podlega interpretacji celowościowej. Zgodnie np. z definicją podaną w normie EN 1317-1 Systemy ograniczające drogę. Terminologia i ogólne kryteria metod badań, tymczasowa bariera zabezpieczająca to łatwousuwalna bariera zabezpieczająca, stosowana w przypadku robót drogowych, niebezpieczeństw lub w innych sytuacjach. Za uzasadnione uznał również stanowisko GINB, iż fizyczna możliwość łatwego montażu, demontażu i ponownego zastosowania wyrobu nie wyklucza możliwości oceny takiego wyrobu, jako przeznaczonego do trwałego wbudowania w obiekt organizacji ruchu", a zgodnie z art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) "tymczasowy obiekt budowlany" - również jest obiektem budowlanym.
Sąd wskazał, że zgodnie z art. 4 ustawy o wyrobach budowlanych, wyrób budowlany może być wprowadzony do obrotu lub udostępniany na rynku krajowym, jeżeli nadaje się do stosowania przy wykonywaniu robót budowlanych, w zakresie odpowiadającym jego właściwościom użytkowym i zamierzonemu zastosowaniu co oznacza, że jego właściwości użytkowe umożliwiają prawidłowo zaprojektowanym i wykonanym obiektom budowlanym, w których ma on być zastosowany w sposób trwały, spełnienie podstawowych wymagań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Wyrób budowlany może być wprowadzony do obrotu lub udostępniany na rynku krajowym na zasadach określonych w art. 5 lub art. 10 ustawy o wyrobach budowlanych.
Zgodnie z art. 5 ust. 2 powołanej ustawy, wyrób budowlany nieobjęty normą zharmonizowaną, dla której zakończył się okres koegzystencji, o którym mowa w art. 17 ust. 5 rozporządzenia Nr 305/2011, i dla którego nie została wydana europejska ocena techniczna, może być wprowadzony do obrotu lub udostępniany na rynku krajowym, jeżeli został oznakowany znakiem budowlanym, którego wzór określa załącznik nr 1 do ustawy.
Na podstawie art. 5 ust. 3 powołanej ustawy, wyrób budowlany nieobjęty zakresem przedmiotowym zharmonizowanych specyfikacji technicznych, o których mowa w art. 2 pkt 10 rozporządzenia Nr 305/2011, może być udostępniany na rynku krajowym, jeżeli został legalnie wprowadzony do obrotu w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej lub w państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym oraz w Turcji, a jego właściwości użytkowe umożliwiają spełnienie podstawowych wymagań przez obiekty budowlane zaprojektowane i budowane w sposób określony w przepisach techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Wraz z wyrobem budowlanym udostępnianym na rynku krajowym dostarcza się informacje o jego właściwościach użytkowych oznaczonych zgodnie z przepisami państwa, w którym wyrób budowlany został wprowadzony do obrotu, instrukcje stosowania, instrukcje obsługi oraz informacje dotyczące zagrożenia dla zdrowia i bezpieczeństwa, jakie ten wyrób stwarza podczas stosowania i użytkowania.
Producent sporządził oświadczenie o wzajemnym uznawaniu do celów art. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/515 z dnia 19 marca 2019 r. w sprawie wzajemnego uznawania towarów zgodnie z prawem wprowadzonych do obrotu w innym państwie członkowskim oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 764/2008 (Dz. U. L 91 z 29.3.2019, s. 1-18). Jednakże, co nie jest kwestionowane, skarżąca nie przedłożyła wymaganych dowodów potwierdzających ww. oświadczenie, w szczególności w zakresie Części II, tj. w zakresie udostępniania użytkownikom końcowym na rynku [...]. Spółka nie wykazała zatem, że wyrób budowlany o nazwie handlowej: bariery ochronne tymczasowe stalowe [...], którego producentem jest [...] z siedziba w N., został legalnie wprowadzony do obrotu w innym państwie członkowskim. Zasadnie zatem organ uznał, że wyrób budowlany objęty postępowaniem nie podlega zasadzie wzajemnego uznawania i zastosował przepisy krajowe.
Skarżąca wprowadzając ww. wyrób budowlany na rynek krajowy naruszyła szereg przepisów prawa, w tym: § 4 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie sposobu deklarowania właściwości użytkowych wyrobów budowlanych oraz sposobu znakowania ich znakiem budowlanym, ponieważ nie przedstawiła krajowego certyfikatu stałości właściwości użytkowych, § 4 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia, ponieważ nie wykazała prowadzenia zakładowej kontroli produkcji, w tym prowadzenia badań bieżących zgodnie z rozdz. 5.3 i 5.4 Krajowej Oceny Technicznej Nr [...] wydanie 1, § 7 ww. rozporządzenia, ponieważ nie przedstawiła krajowej deklaracji właściwości użytkowych.
Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika również, że ww. wyrób budowlany, nie został oznakowany znakiem budowlanym i nie towarzyszyły mu informacje wymagane § 11 ust. 1 ww. rozporządzenia.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wprowadzenie do obrotu wyrobu budowlanego wymaga dostosowania się do obowiązujących przepisów prawa. Zasadnie zatem organ odwoławczy zakazał dalszego udostępniania przedmiotowego wyrobu budowlanego i zobowiązał spółkę do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości poprzez: przedłożenie organowi w terminie do 29 grudnia 2023 r. krajowego certyfikatu stałości właściwości użytkowych wydanego przez akredytowaną jednostkę certyfikującą dla wyrobu budowlanego: bariery ochronne tymczasowe stalowego ograniczania ruchu pojazdów o nazwie handlowej: bariery ochronne tymczasowe stalowe [...], którego producentem jest [...] z siedzibą w N., krajowej deklaracji właściwości użytkowych wydanej dla ww. wyrobu budowlanego, zgodnie z § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu deklarowania właściwości użytkowych wyrobów budowlanych oraz sposobu znakowania ich znakiem budowlanym, wzoru oznakowania znakiem budowlanym ww. wyrobu budowlanego wraz z informacjami towarzyszącymi, sporządzonymi zgodnie z § 10 i § 11 rozporządzenia w sprawie sposobu deklarowania właściwości użytkowych wyrobów budowlanych oraz sposobu znakowania ich znakiem budowlanym, udokumentowanych procedur zakładowej kontroli produkcji, zgodnie z rozdz. 5.3 Krajowej Oceny Technicznej Nr [...] wydanie 1, badań bieżących, prowadzonych zgodnie z rozdz. 5.4 Krajowej Oceny Technicznej Nr [...] wydanie 1.
Zdaniem Sądu I instancji, organy podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone prawidłowo. Uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji zawiera szczegółowe ustalenie faktów, na których oparł się organ, a uzasadnienie prawne odnosi się do prawidłowo zastosowanych przepisów prawa.
Końcowo WSA wskazał, że działając na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., odmówił przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącą dowodów, gdyż dowody, o których przeprowadzenie wnosiła strona w skardze, nie były niezbędne do wyjaśnienia sprawy i z tego względu nie zasługiwały na uwzględnienie.
Spółka zaskarżyła ww. wyrok w całości, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie podniosła zarzut naruszenia:
- 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 2 pkt 1 ustawy o wyrobach budowlanych w związku z art. 3 pkt 5 i art. 4 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 2 pkt 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 i w konsekwencji ich nieprawidłowe zastosowanie do wyrobu/produktu strony, polegającą na nieprawidłowym uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że bariery ochronne tymczasowe stalowe do ograniczania ruchu pojazdów, o nazwie handlowej - bariery ochronne tymczasowe stalowe [...], których producentem jest [...] w N., są wyrobem budowlanym i posiadają charakterystykę obiektu budowlanego do trwałego wbudowania, a tym samym, że wyrób taki musi w celu wprowadzenia na terytorium Polski spełniać wymagania określone w ustawie o wyrobach budowlanych oraz interpretacja przepisów w tym zakresie winna podlegać rozumieniu celowościowemu przy jednoczesnym niewykazaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, z czego taka wykładania teleologiczna ma w tym przypadku wynikać i nieuwzględnieniu przy dokonywaniu takiej wykładni, że z okoliczności sprawy dotyczącej stosowania tychże barier w praktyce wynika w sposób jednoznaczny, że produkt ten nie nosi znamion wyrobu budowlanego i posiadającego cechę do trwałego wbudowania i nigdy za taki wyrób w jego realnym stosowaniu na terytorium RP i w ramach Unii Europejskiej nie były uważane i nie mogą być uważane w rozumieniu powołanych przepisów, gdyż wyrób ten ma typowy charakter tymczasowy - przenośny, wielokrotnego użytku, niezwiązany z główną "konstrukcją" obiektu budowlanego, obiekt budowlany istnieje bez niego i został ten wyrób już wprowadzony do obrotu na terytorium UE w innym kraju, co tym samym determinuje przy wprowadzaniu go do obrotu na terytorium RP, wyłącznie zasady wzajemności;
- 2. art. 141 § 4 p.p.s.a oraz 106 § 3 p.p.s.a poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyłącznie w aspekcie działania organu, tj. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie, co czyni w tym zakresie orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego "automatycznym" i powtarzalnym, wobec braku szczegółowego rozważenia zarzutów i argumentów strony zawartych w skardze i poprzestanie wyłącznie na analizie czynności dokonanych przez organ administracyjny/kontrolny, podczas gdy dyspozycja przywołanego przepisu nakazuje sądowi rozważenie w wyroku wszystkich zarzutów strony, w tym tych, które mają istotny wpływ na wynik sprawy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przeprowadził dowodów zawnioskowanych oraz źle ocenił złożone w uzupełnieniu i opisuje jako wręcz "niezłożone", odnosi się to, bowiem do dowodów złożonych przed organem administracji oraz w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym - tj. pisma z dnia [...] lutego 2023 r., w którym strona złożyła oświadczenie o wzajemnym uznawaniu i wniosła o sprecyzowanie, jakich dokumentów jeszcze organ administracji się domaga, pisma z dnia [...] marca 2023 r., przy którym strona złożyła tłumaczenia w ramach uzupełnienia zarówno z języka angielskiego jak i z [...], pisma z dnia [...] kwietnia 2023 r., przy którym zostały złożone dowody wskazujące na użytkowanie barier na terenie UE i ich wprowadzanie (zlecenia, faktury), pisma z dnia [...] maja 2023 r. gdzie ponownie przesłano dowody w postaci dokumentów dot. wzajemnego uznawania, dokumenty obrazujące użytkowanie i wprowadzanie na terenie UE - wszystko z tłumaczeniami, oraz dowodów złożonych przy piśmie z dnia [...] września 2024 r. w postaci opinii wykonanej przez dr hab. S. M. oraz opinię mg inż. W. N. z pismem przewodnim, a także niewzięcie pod uwagę wskazanego przez stronę orzecznictwa Trybunału Europejskiego, co zdaniem obecnie skarżącego doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy w rozumieniu istotności tych dowodów dla oceny sprawy, a prawidłowe przeprowadzenie tych dowodów i ich ocena, która nie została dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny mogła prowadzić do wniosków przeciwnych niż w zaskarżonym wyroku i mieć oczywisty wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. z uwagi na to, że skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna nie wniosła o jej przeprowadzenie.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zakazu dalszego udostępniania wyrobu budowlanego oraz wyznaczenia terminu do przedłożenia krajowego certyfikatu stałości właściwości użytkowych wydanego przez akredytowaną jednostkę certyfikującą dla wyrobu budowlanego, krajowej deklaracji właściwości użytkowych wydanej dla ww. wyrobu budowlanego, wzoru oznakowania znakiem budowlanym wyrobu budowlanego wraz z informacjami towarzyszącymi, udokumentowanych procedur zakładowej kontroli produkcji, zgodnie z rozdz. 5.3 Krajowej Oceny Technicznej Nr [...] wydanie 1, badań bieżących, prowadzonych zgodnie z rozdz. 5.4 Krajowej Oceny Technicznej Nr [...] wydanie 1, stwierdził, że postanowienie to nie jest niezgodne z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - najogólniej rzecz ujmując - wynika, że niewadliwe przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały - zdaniem Sądu I instancji - przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie oraz zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do charakteru stalowych tymczasowych barier ochronnych ograniczania ruchu, a w konsekwencji odnośnie do zaktualizowania się przesłanek wydania skarżonego postanowienia.
Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Zwłaszcza, gdy w uzasadnieniu tego wniosku podkreślić, że ocena zasadności, a co za tym idzie skuteczności zarzutów zmierzających do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie może pomijać, nie dość, że znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. oraz określonych tymi przepisami prawa koniecznych wymogów, którym w relacji do celu powinny odpowiadać stawiane na ich podstawie zarzuty oraz korespondujące z nimi ich uzasadnienie (por. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 oraz wyroki NSA z dnia: 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 581/19; 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II FSK 187/20; 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18; 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09), to również, że w przypadku skargi kasacyjnej będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, czytelność formułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także, jeżeli nie przede wszystkim, z jego treścią (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17; odnośnie do znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną zob. np. wyroki NSA z dnia: 14 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5181/21; 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II FSK 2031/18; 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).
Odnosząc się z perspektywy przedstawionych uwag wprowadzających do oceny zasadności - a co za tym idzie skuteczności - zarzutów skargi kasacyjnej trzeba stwierdzić, że wbrew oczekiwaniom strony skarżącej, mimo że po części są zasadne, nie podważają jednak zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.
W ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. spółka podniosła zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez "sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyłącznie w aspekcie działania organu, tj. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie, co czyni w tym zakresie orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego "automatycznym" i powtarzalnym, wobec braku szczegółowego rozważenia zarzutów i argumentów strony zawartych w skardze i poprzestanie wyłącznie na analizie czynności dokonanych przez organ administracyjny/kontrolny, podczas gdy dyspozycja przywołanego przepisu nakazuje sądowi rozważenie w wyroku wszystkich zarzutów strony, w tym tych, które mają istotny wpływ na wynik sprawy".
Przed przystąpieniem do oceny zarzutu przypomnienia wymaga, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11, CBOSA). Uzasadnienie powinno być zatem sporządzone w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1751/11, CBOSA).
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego.
Zarzut polegający na "sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyłącznie w aspekcie działania organu" należy uznać za chybiony, a to choćby z uwagi na brzmienie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), z którego wynika, że sąd administracyjny został powołany do kontroli działalności organów administracji publicznej. Skoro zatem przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest kontrola władczych działań organów państwa oraz organów wspólnot samorządowych (por. B. Adamiak, O podmiotowości organów administracji publicznej w postępowaniu sądowym, PiP 2006, z. 11, s.
44) i sąd ten ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, to uzasadnienie orzeczenia w sposób naturalny musi być nakierowane na prawidłowość działania organu. Analiza uzasadnienia kontrolowanego wyroku wskazuje, że przedmiotem oceny stały się również działania spółki podejmowane w toku postępowania przed organem nadzoru budowlanego, zwłaszcza w aspekcie postępowania dowodowego.
NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów Sądu wynikało, dlaczego w sprawie doszło albo nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16, CBOSA).
Nie można bowiem tracić z pola widzenia tego, że sąd wojewódzki nie będąc związany zarzutami skargi, obowiązany jest do samodzielnego opracowania wzorca legalności poddanej kontroli prawnej formy działania administracji. Wzorzec ten składać się powinien ze wszystkich przepisów prawa materialnego i procesowego, które powinny podlegać zastosowaniu w danej sprawie (red. J. Wegner, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, art. 134, WKP 2026). Konsekwencją powyższego jest fakt, że to sąd wyznacza zakres okoliczności faktycznych i prawnych, jakie mają istotne znaczenie dla sprawy i rozstrzygnięcia.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że poza tymi wyjątkowymi przypadkami, gdy w toku kontroli sądowej liczą się fakty następcze wobec zaskarżonego aktu - naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. potencjalnie wchodzi w rachubę tylko wtedy, gdy w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów regulujących proces ustalania stanu faktycznego (stan faktyczny nie został należycie wyjaśniony), a sąd ani nie uchylił zaskarżonego aktu celem sanacji tego naruszenia przez organ, ani sam go nie sanował przeprowadzeniem uzupełniającego dowodu z dokumentu. Warunkiem skuteczności sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd art. 106 § 3 p.p.s.a. jest zatem połączenie go z zarzutem naruszenia przepisów regulujących proces ustalania stanu faktycznego przez organ i wykazanie, że któraś z relewantnych okoliczności faktycznych nie została należycie wyjaśniona ani w postępowaniu administracyjnym, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym i tym samym wciąż istnieją co do niej - a w konsekwencji co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu - istotne wątpliwości (wyrok NSA z 2 czerwca 2026 r. sygn. akt. III OSK 925/25 (CBOSA). Takiej normy dopełniającej zarzut skarga kasacyjna nie zawiera.
Warto również wyjaśnić, że zakres postępowania dowodowego określony w art. 106 § 3 u.p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dostosowany do funkcji tego postępowania, której celem jest ocena zgodności z prawem procesu zastosowania przez organy administracji publicznej norm prawa do określonego stanu faktycznego. Co istotne w trybie art. 106 § 3 u.p.p.s.a. sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które prowadziłyby do nowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie administracyjnej albo kontynuowania postępowania dowodowego prowadzonego przez organy. Zarzut ten nie może również służyć kwestionowaniu dokonanej przez sąd oceny przedstawionych przez stronę w postępowaniu administracyjnym dowodów (w tym przypadku potwierdzających oświadczenie o wzajemnym uznawaniu, w szczególności w zakresie Części II, tj. w zakresie udostępniania użytkownikom końcowym na rynku [...]).
Odnosząc się do przedmiotów wniosków dowodowych złożonych przez spółkę przed sądem wojewódzkim, należy wskazać, że przedłożone opinie nie są dowodem z dokumentu, lecz oceną faktów lub prawa. Od tego jest natomiast sąd administracyjny i z samej istoty niezawisłości sędziowskiej wynika, że przy ocenie aktu poddanego kontroli sądu administracyjnego nie może on polegać na ocenie faktów lub prawa dokonanej przez inny podmiot. Wnioskowane dowody, jako niebędące dowodami z dokumentu, nie były więc w ogóle dopuszczalne przed sądem administracyjnym, a wnioski dowodowe w tym zakresie zostały słusznie oddalone. Przedmiotu wniosku nie mogła także stanowić treść orzeczenia sądowego. Prawo nie może stanowić przedmiotu dowodzenia, zgodnie z zasadą iura novit curia.
Sąd odwoławczy zauważa, że nie można naruszyć przepisów normujących postępowanie dowodowe poprzez niewłaściwą analizę stanu prawnego sprawy. Przepisy te ze swej istoty odnoszą się bowiem do procesu ustalania stanu faktycznego sprawy, a nie do ustaleń walidacyjnych czy też interpretacyjnych sądu (organu). Poczyniona przez sąd analiza stanu prawnego sprawy może być więc kwestionowana wyłącznie w ramach zarzutów błędnej wykładni, czy też niewłaściwego zastosowania przepisów.
Nie mógł wywołać oczekiwanego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 2 pkt 1 ustawy o wyrobach budowlanych w związku z art. 3 pkt 5 i art. 4 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 2 pkt 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 i w konsekwencji ich nieprawidłowe zastosowanie do wyrobu/produktu strony, polegającą na nieprawidłowym uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że bariery ochronne tymczasowe stalowe do ograniczania ruchu pojazdów, są wyrobem budowlanym, a tym samym, że wyrób taki musi w celu wprowadzenia na terytorium Polski spełniać wymagania określone w ustawie o wyrobach budowlanych.
Punkt wyjścia dla rozważań stanowić musi analiza regulacji zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (w brzmieniu do 18 lutego 2026 r., Dz.U. z 2019 r., poz. 2311). Zalicza ono drogowe bariery ochronne do kategorii urządzeń bezpieczeństwa drogowego, którym poświęcony został załącznik nr 4. Wskazano w nim, że podstawowym celem stosowania urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego jest ochrona życia i w ograniczonym zakresie także mienia uczestników ruchu i osób pracujących na drodze, a w niektórych przypadkach także użytkowników terenów przyległych. Prawodawca zastrzegł przy tym, że na drodze można umieszczać urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego wprowadzone do obrotu na zasadach określonych w odrębnych przepisach dotyczących wyrobów budowlanych.
Urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego o przeznaczeniu innym niż przedstawione w niniejszym załączniku mogą być stosowane pod warunkiem, że zostały wprowadzone do obrotu zgodnie z odrębnymi przepisami o wyrobach budowlanych oraz zgodnie z zamierzonym zastosowaniem. Uprawniony jest zatem wniosek, że aby produkt/wyrób pełniący funkcję bariery ochronnej mógł zostać zlokalizowany na drodze musi zostać wprowadzony do obrotu na zasadach określonych w odrębnych przepisach dotyczących wyrobów budowlanych. W pkt 7.1 załącznika nr 4 do rozporządzenia wskazano, że drogowe bariery ochronne są urządzeniami bezpieczeństwa ruchu drogowego stosowanymi w celu fizycznego zapobieżenia zjechaniu pojazdu z drogi w miejscach, gdzie jest to niebezpieczne, wyjechaniu pojazdu poza koronę drogi, przejechaniu pojazdu na jezdnię przeznaczoną dla przeciwnego kierunku ruchu lub niedopuszczenia do powstania kolizji pojazdu z obiektami lub przeszkodami stałymi znajdującymi się w pobliżu jezdni.
W organizacji ruchu stosuje się bariery ochronne o poziomie powstrzymywania określonym zgodnie z normą przenoszącą normę EN 1317. Bariera od strony najazdu i zakończenia powinna posiadać nachylone do powierzchni korony drogi odcinki końcowe zagłębione i zakotwiczone poniżej poziomu gruntu lub inne zakończenia spełniające wymagania normy przenoszącej normę EN 1317.
Z rozporządzenia wynika zatem, że żadna bariera ochronna nie może być użyta do ww. celów, jeśli nie została wprowadzona do obrotu na zasadach określonych w odrębnych przepisach dotyczących wyrobów budowlanych. Oznacza to, że jeżeli przyjąć za skarżącą, że tymczasowa bariera ochronna nie ma cech wyrobu budowlanego, w świetle ww. rozporządzenia nie może być stosowana jako urządzenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Dopiero rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2026 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. z 2026 r., poz. 132) wprowadziło regulacje, które można odnosić do tymczasowych barier ochronnych, jakie są przedmiotem rozpoznawanej sprawy.
Wyrobem budowlanym, jak to wynika z art. 2 pkt 1 ustawy o wyrobach budowlanych, jest wyrób budowlany, o którym mowa w art. 2 pkt 1 rozporządzenia Nr 305/2011 - każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych.
Jeżeli przyjąć, że tymczasowa bariera zabezpieczająca (ochronna), to łatwousuwalna bariera zabezpieczająca, stosowana w przypadku robót drogowych, niebezpieczeństw lub w innych sytuacjach, to pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż fizyczna możliwość łatwego montażu, demontażu i ponownego zastosowania wyrobu nie wyklucza możliwości oceny takiego wyrobu, jako przeznaczonego do trwałego wbudowania w obiekt organizacji ruchu nie zasługuje na aprobatę. Cechą immanentną tymczasowych barier ochronnych jest ich "przejściowość", "doraźność", a z uwagi na - z założenia - niski poziom powstrzymywania nie ma możliwości ich trwałego wbudowania w obiekt organizacji ruchu, co powoduje, że nie spełnia podstawowego dla wyrobu budowlanego kryterium wymaganego art. 2 pkt 1 ustawy o wyrobach budowlanych w zw. z art. 2 pkt 1 rozporządzenia Nr 305/2011. Warto również zwrócić uwagę, że Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/3110 z dnia 27 listopada 2024 r. w sprawie ustanowienia zharmonizowanych zasad wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylenia rozporządzenia (UE) nr 305/2011 oprócz definicji wyrobu budowlanego ("wyrób budowlany" oznacza uformowany lub bezkształtny element fizyczny, w tym wyrób wydrukowany przestrzennie, lub zestaw, który jest wprowadzony do obrotu, w tym przez dostawę na plac budowy, w celu trwałego wbudowania w obiekt budowlany lub jego część, z wyjątkiem elementów, które muszą najpierw zostać połączone w zestaw lub w inny wyrób budowlany, zanim zostaną w sposób trwały wbudowane w obiekt budowlany), definiuje pojęcie "trwałości" - "trwały" oznacza mający pozostać w obiekcie budowlanym lub jego częściach po zakończeniu procesu budowy lub renowacji.
Niemniej jednak, w okolicznościach niniejszej sprawy, najważniejszym elementem stanu faktycznego, który determinuje ocenę prawidłowości kontroli postanowienia GINB dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest fakt, że sporny wyrób objęty jest – co warte podkreślenia wydaną na wniosek producenta - Krajową Oceną Techniczną Nr [...] wydanie 1 "Bariery ochronne tymczasowe stalowe do ograniczania ruchu pojazdów" (zastąpiła Aprobatę techniczną Nr [...], wydaną w dniu [...] maja 2010 r. przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów w Warszawie, na wniosek producenta [...] z siedzibą w N. dla wyrobu budowlanego: bariery ochronne drogowe stalowe tymczasowe "[...], [...] i [...], która z dniem [...] maja 2020 r. utraciła ważność). Zgodnie z pkt 5.1 KOT, producent powinien zastosować krajowy system oceny i weryfikacji stałości właściwości użytkowych, w którym wymagane jest uzyskanie certyfikatu stałości właściwości użytkowych oraz dopełnienie wszystkich obowiązków wynikających z tego systemu, przed wprowadzeniem wyrobu budowlanego do obrotu, tj. prowadzenie zakładowej kontroli produkcji, sporządzenie krajowej deklaracji właściwości użytkowych oraz oznakowanie wyrobu znakiem budowlanym.
Objęcie wyrobu KOT powoduje zaś, że nie można czynić organowi nadzoru budowlanego zarzutu, że stosował wymogi stawiane dla wyrobu budowlanego, o którym mowa w tym dokumencie. Wprowadzenie spornego wyrobu do obrotu na zasadach określonych w odrębnych przepisach dotyczących wyrobów budowlanych warunkowało zresztą możliwość użytkowania barier jako urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego. Co również istotne dla rozpoznawanej sprawy, podstawą wydania kontrolowanego przez WSA postanowienia był art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy o wyrobach budowlanych. Tymczasem skarga kasacyjna nie czyni z ww. przepisu wzorca kontroli, skarżący kasacyjnie nie podważył zatem prawidłowości zastosowania będących podstawą wydania postanowienia przepisów, a zatem i samego kontestowanego postanowienia.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracji, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, gdyż wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.