Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 3 lipca 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 148/25, oddalił skargę M. M. (dalej: Strona, Skarżący) na postanowienie Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: ŁPWIS, Wojewódzki Inspektor) z 9 grudnia 2024r. w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Strona, zaskarżając orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie, a także o uchylenie postanowienia organu I i II instancji, o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego oraz oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1. naruszenie prawa materialnego tj.: art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 17 ust. 2, 4 i 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2024 r. poz. 924 z późn. zm.; dalej: ustawa o zapobieganiu) poprzez błędne jego zastosowanie skutkujące uznaniem, że obowiązek jest wymagalny, podczas gdy nie zostały wykluczone przeciwwskazania do obowiązkowych szczepień ochronnych, a dziecko nigdy nie zostało zakwalifikowane do przeprowadzenia obowiązkowych szczepień ochronnych,
- 2. naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) poprzez oddalenie skargi przez Sąd I instancji, w sytuacji gdy rozstrzygnięcia organów obu instancji obarczone są rażącymi naruszeniami, tj.:
A) art. 33 § 2 pkt 6 lit. c) ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2025 r. poz. 132; dalej: u.p.e.a.) z uwagi na brak wymagalności obowiązku, w związku z brakiem wykluczenia przeciwwskazań oraz brakiem wydania zaświadczenia o przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym, potwierdzającym kwalifikację małoletniego dziecka do obowiązkowych szczepień ochronnych,
B) na podstawie art 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a. brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 ust. 1 w zw. z art. 15 § 3e ww. ustawy w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 4 grudnia 2020 r. w sprawie danych zawartych w upomnieniu (Dz. U. poz. 2194).
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
Organ – ŁPWIS w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosił o: oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy oświadczył, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargę kasacyjną Strony należało uznać za nieuzasadnioną.
Sprawa, na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. (Dz.U. z 2026 r., poz. 143) podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna - organ po doręczeniu skargi kasacyjnej oświadczył, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy.
Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem I instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu I instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od strony skarżącej kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.
W kontrolowanej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych, uznając ich bezzasadność.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, w postaci art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 17 ust. 2, 4 i 5 ustawy o zapobieganiu (pkt 1.petitum skargi kasacyjnej) oraz art. 33 § 2 pkt 6 lit. c) u.p.e.a. (pkt 2.ppkt A) petitum skargi kasacyjnej), poprzez błędne zastosowanie skutkujące uznaniem, że obowiązek jest wymagalny, nie zostały wykluczone przeciwwskazania do obowiązkowych szczepień ochronnych, a dziecko nigdy nie zostało zakwalifikowane do przeprowadzenia obowiązkowych szczepień ochronnych.
Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy o zapobieganiu, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym. W myśl art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu, osoby określone na podstawie art. 17 ust. 10 pkt 2 tego aktu (wskazującym na osoby grupy osób oraz wiek i okoliczności uzasadniające szczepienie), są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie art. 17 ust. 10 pkt 1 ustawy o zapobieganiu (zawierającym wytyczne dla zagadnień mających być uregulowanymi w rozporządzeniu, w tym wskazującym wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych). Wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego (art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu).
Po przeprowadzonym badaniu kwalifikacyjnym lekarz wydaje zaświadczenie ze wskazaniem daty i godziny przeprowadzonego badania (art. 17 ust. 4 ww. aktu). Badanie kwalifikacyjne dziecka przeprowadza się w obecności osoby sprawującej pieczę nad dzieckiem lub opiekuna faktycznego, względnie za ich zgodą oraz po uzyskaniu od nich informacji na temat uwarunkowań zdrowotnych mogących stanowić przeciwwskazania do szczepień (§ 7 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, opubl. Dz. U. z 2022 r., poz. 2172; dalej: rozporządzenie o.s.o.). W wypadku gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 ustawy o zapobieganiu), a następnie lekarz prowadzący konsultację specjalistyczną m.in. odnotowuje w dokumentacji medycznej okres przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Tylko wówczas następuje czasowe uwolnienie od obowiązku obowiązkowych szczepień ochronnych (zob. wyrok NSA z 26 marca 2025 r., II GSK 2131/21; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Co istotne dla badanej sprawy, zawarte w art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu wyrażenie "wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym" oznacza ciążący na osobie sprawującej pieczę lub opiekunie faktycznym dziecka prawny obowiązek poddania dziecka badaniu, zaś niewyrażenie na nie zgody lub nieudzielenie lekarzowi informacji na temat uwarunkowań zdrowotnych mogących stanowić przeciwwskazania do szczepień (wyraźne pisemne, względnie dorozumiane, przyjmujące postać niestawiania się na badanie kwalifikacyjne) jest równoznaczne z odmową poddania się obowiązkowym badaniom ochronnym. Jak przyjmuje się w orzecznictwie NSA, obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również obowiązek poddania się lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego (por.: wyrok NSA z 26 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 1826/21).
Jak jednoznacznie wynika z tych przepisów, obowiązek poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym powstaje z mocy prawa i art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu rodzą już ten skutek, że osoba sprawująca pieczę nad dzieckiem lub opiekun faktyczny staje się zobowiązana do realizacji szczepień ochronnych. Ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych nie przewiduje bowiem prawa pacjenta (tu rodziców małoletniego dziecka) do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie ochronne. Wręcz przeciwnie, statuuje ogólny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym, gdy brak jest przeciwwskazań. Jest to działanie w interesie ogółu. Organy Inspekcji Sanitarnej nie konkretyzują tego obowiązku.
Natomiast wyłączną przesłanką umożliwiającą skorzystanie z odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego jest stwierdzenie przez lekarza, w trakcie obowiązkowego badania kwalifikacyjnego, iż występują przeciwwskazania. Gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 ustawy).
Z ustalonego przez organy stanu faktycznego, nie wynika, aby małoletni został poddany szczepieniom wymienionym w tytule wykonawczym. Nie wynika z nich również, aby w wyniku badania lekarskiego kwalifikacyjnego lekarz stwierdził podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowych szczepień i skierował małoletniego do konsultacji specjalistycznej w trybie art. 17 ust. 5 ustawy o zapobieganiu. Brak jest zaświadczenia lekarskiego stwierdzającego przeciwskazania do wykonania szczepień. Nie są takim zaświadczeniem znajdujące się w aktach administracyjnych recepty i skierowania do poradni neurologicznej oraz alergologicznej, zresztą wydane po wystawieniu tytułu wykonawczego.
Nie można zatem uznać, aby Skarżący wykazał, że w tym konkretnym wypadku zachodzą udokumentowane przeciwskazania stałe lub czasowe do wykonania szczepień u dziecka. Z akt sprawy natomiast wynika, że [...] zgłosiła rodziców uchylających się od szczepień swojego dziecka wskazując, że kierowała do rodziców małoletniego wezwania do wykonania szczepień [...]. Pismo skierował do nich również [...] maja 2022 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...]. Organ administracji w piśmie tym poinformował rodziców o obowiązku wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych przeciwko: wirusowemu zapaleniu wątroby typu B, błonicy, tężcowi, krztuścowi, ostremu nagminnemu porażeniu dziecięcemu (poliomyelitis), inwazyjnym zakażeniom Haemophilus influenzae typu b, inwazyjnym zakażeniom Streptococcus pneumoniae, odrze, nagminnemu zakażeniu przyusznic (śwince) i różyczce, o podstawie prawnej tego obowiązku, trybie postępowania w wypadku jego niewykonania oraz przesłankach medycznych.
Z tych właśnie względów postanowienia organów obu instancji w zakresie oddalającym zarzut braku wymagalności obowiązku, rodziły skutki prawne odpowiadające przepisom prawa, tzn. przyjmowały, że obowiązek jest wymagalny, a zarzut oparty na art. 33 § 2 pkt 6 lit. c) u.p.e.a. (brak wymagalności obowiązku z innej przyczyny niż odroczenie terminu lub rozłożenie na raty należności pieniężnej) okazał się niezasadny. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wymagalność obowiązku szczepień ochronnych należy oceniać z uwzględnieniem potrzeby zapewnienia ciągłości bieżących szczepień ochronnych (zob. wyrok NSA z 27 lutego 2025 r., sygn. akt II GSK 1690/24). W rozumieniu art. 17 ust. 5 ustawy o zapobieganiu w zw. z § 11 rozporządzenia o.s.o., co wyraźnie ustalono w rozstrzygnięciu postanowienia, nie zaszła żadna podstawa skutkująca brakiem wymagalności obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnym.
W szczególności dziecko nie zostało poddane badaniu kwalifikacyjnemu w trybie art. 17 ust. 2 i 3 ustawy o zapobieganiu wskazującemu na przeciwwskazania przed terminem wystawienia tytułu wykonawczego ani też nie przedstawiono żadnego dokumentu stwierdzającego przeciwwskazania do szczepień, które byłyby aktualne po wspomnianej dacie. Taki stan sprawy trafnie zakwalifikowały organy obu instancji jako uchylanie się od obowiązku szczepień ochronnych, opowiadając się za kontynuacją postępowania egzekucyjnego po tej dacie zgodnie z art. 34 § 4 pkt 1 u.p.e.a. Błędnie twierdzi skarżący w motywach skargi kasacyjnej, że brak indywidualnego kalendarza szczepień był przyczyną braku wymagalności obowiązku. Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia o.s.o. indywidualny schemat szczepień ustalany jest przez lekarza przeprowadzającego badanie kwalifikacyjne, a skarżący przecież nie stawił się do takiego lekarza ani w celu przeprowadzenia aktualnego badania kwalifikacyjnego, ani też sporządzenia schematu indywidualnego.
Odnosząc się do zgłoszonego w pkt 2. ppkt B) petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a. braku uprzedniego doręczenia upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a., wskazać należy, że zostało ono doręczone stronie [...] lutego 2023 r., o czym świadczy ZPO (zwrotne potwierdzenie odbioru), w którym odbiorca potwierdził własnoręcznym podpisem odbiór przesyłki, wpisując wskazaną wyżej datę odbioru przesyłki. Dokument ten zawierał również wszystkie obligatoryjne dane, o których mowa w § 2 rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 4 grudnia 2020 r. w sprawie danych zawartych w upomnieniu (Dz.U. poz. 2194 ze zm.), w tym imię i nazwisko zobowiązanego, adres jego miejsca zamieszkania oraz numer Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności (PESEL). Nie ma wątpliwości, że Skarżący na skutek doręczenia upomnienia posiadał wiedzę na temat przedmiotu obowiązku i innych jego elementów, co było niezbędne dla skutecznego wszczęcia postępowania egzekucyjnego.
Mając na uwadze wszystkie przedstawione argumenty należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Wobec powyższych argumentów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł na mocy art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026r., poz. 118).