Uzasadnienie
Wyrokiem z 20 czerwca 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 225/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca", "spółka") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ, GITD) z dnia 15 grudnia 2023 r., w przedmiocie kary za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
Podstawę wydania decyzji stanowiły ustalenia kontroli drogowej przeprowadzonej [...] listopada 2022 r. około godziny 13:20 w Warszawie przy ul. [...], podczas której funkcjonariusze Policji skontrolowali pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował R. M. (obywatel G.). Pojazd posiadał oznaczenie charakterystyczne dla taksówki w postaci baneru z napisem TAXI. W toku kontroli kierujący okazał dokument tożsamości, prawo jazdy oraz identyfikator kierowcy TAXI. Nie przedstawił natomiast wypisu z licencji na wykonywanie przewozu osób. Przebieg kontroli został udokumentowany protokołem kontroli z [...] listopada 2022 r., nr [...].
W toku postępowania administracyjnego organ ustalił, na podstawie informacji uzyskanych od właściwego organu licencyjnego, że P. sp. z o.o. posiada licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką oraz licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym. Jednocześnie ustalono, że kontrolowany pojazd nie został zgłoszony do żadnej z posiadanych przez spółkę licencji.
Decyzją z 9 marca 2023 r. WITD, działając na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 2201 ze zm., dalej: "u.t.d.") nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 1 300 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 u.t.d. – za każdy dokument oraz niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie przewozu drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 u.t.d., w wymaganym terminie – za każdą zmianę.
Odwołanie od decyzji wniosła spółka, zarzucając organowi pierwszej instancji w szczególności niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na protokole kontroli. Skarżąca wskazywała, że organy nie wykazały, aby kontrolowany przewóz był wykonywany w imieniu i na rzecz spółki, a także nie przeprowadziły dowodów z przesłuchania kierowcy i innych osób mogących mieć wiedzę o okolicznościach przejazdu.
Decyzją z 15 grudnia 2023 r. GITD utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności protokół kontroli, dokumentacja fotograficzna pojazdu, okazany przez kierowcę identyfikator TAXI oraz informacje dotyczące licencji posiadanych przez spółkę, pozwalały na przyjęcie, że przewóz wykonywany był w ramach działalności prowadzonej przez skarżącą spółkę.
GITD podkreślił, że kierujący pojazdem posługiwał się identyfikatorem kierowcy TAXI zawierającym numer licencji należącej do skarżącej spółki, a kontrolowany pojazd był oznaczony jako taksówka. W konsekwencji organ uznał, że spółka jako podmiot wykonujący przewóz drogowy była zobowiązana do zapewnienia wykonywania przewozu zgodnie z wymaganiami ustawy o transporcie drogowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę spółki. Sąd pierwszej instancji uznał, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy oraz zasadnie przypisały spółce odpowiedzialność za stwierdzone naruszenia.
WSA uznał, że zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia było ustalenie, czy kontrolowany przewóz wykonywany był przez podmiot związany ze skarżącą spółką, a tym samym czy możliwe było przypisanie spółce odpowiedzialności za naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Odnosząc się do tej kwestii, sąd pierwszej instancji wskazał, że zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia, że przewóz wykonywany był w ramach działalności prowadzonej przez skarżącą spółkę. W szczególności WSA zwrócił uwagę, że kierujący kontrolowanym pojazdem posiadał identyfikator kierowcy TAXI, na którym wskazany był numer licencji należącej do spółki.
WSA podkreślił również, że kontrolowany pojazd posiadał oznaczenia charakterystyczne dla taksówki, tj. baner z napisem TAXI, co potwierdzało, że nie był to prywatny przejazd, lecz wykonywanie przewozu osób w ramach transportu drogowego. W ocenie sądu fakt oznakowania pojazdu oraz posiadanie przez kierowcę identyfikatora TAXI pozostawały spójne z ustaleniem, że kierowca wykonywał przewóz w ramach licencji udzielonej skarżącej.
Sąd pierwszej instancji odniósł się także do zarzutu spółki dotyczącego oparcia rozstrzygnięcia przede wszystkim na protokole kontroli. WSA wskazał, że protokół kontroli jest dokumentem urzędowym, który korzysta z domniemania prawdziwości zawartych w nim ustaleń, jeżeli nie zostanie skutecznie podważony innymi dowodami. Podkreślił przy tym, że kierujący pojazdem podpisał protokół kontroli bez zgłoszenia zastrzeżeń, co oznaczało, że zaakceptował zawarte w nim ustalenia dotyczące przebiegu kontroli.
Jednocześnie WSA zaznaczył, że organy nie ograniczyły się wyłącznie do treści protokołu kontroli, lecz uwzględniły również inne dowody znajdujące się w aktach sprawy, w szczególności dokumentację fotograficzną pojazdu, okazane dokumenty oraz informacje uzyskane od organu licencyjnego. W ocenie sądu całokształt materiału dowodowego tworzył spójny obraz stanu faktycznego i pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia bez konieczności prowadzenia dalszych czynności dowodowych.
Odnosząc się do zarzutu braku przesłuchania kierowcy, WSA uznał, że przeprowadzenie takiego dowodu nie było konieczne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem sądu okoliczności, które miałyby zostać ustalone w drodze zeznań kierowcy, nie mogły podważyć zasadniczego faktu, że kierujący wykonywał przewóz z wykorzystaniem dokumentów i oznaczeń związanych z działalnością skarżącej spółki. WSA wskazał również, że ewentualne ustalenie charakteru stosunku prawnego łączącego kierowcę ze spółką pozostawało bez wpływu na odpowiedzialność administracyjną przewoźnika, która wynika z samego faktu wykonywania przewozu z naruszeniem obowiązków określonych w ustawie o transporcie drogowym.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że odpowiedzialność wynikająca z art. 92a u.t.d. ma charakter obiektywny i jest niezależna od winy przedsiębiorcy. Dla przypisania odpowiedzialności wystarczające jest ustalenie, że podmiot wykonujący przewóz drogowy dopuścił się naruszenia obowiązków wynikających z przepisów ustawy. W realiach niniejszej sprawy spółka, jako podmiot wykonujący przewóz drogowy w zakresie przewozu osób taksówką, była zobowiązana zapewnić, aby pojazd i kierowca spełniali wymagania ustawowe.
WSA wskazał także, że skarżąca nie wykazała wystąpienia przesłanek wyłączających odpowiedzialność określonych w art. 92c u.t.d. Spółka nie przedstawiła bowiem dowodów wskazujących, że nie miała wpływu na powstanie naruszeń albo że naruszenia nastąpiły wskutek okoliczności, których nie mogła przewidzieć.
W konsekwencji sąd uznał, że organy prawidłowo zastosowały art. 92a u.t.d. i zasadnie nałożyły na spółkę karę pieniężną w łącznej wysokości 1.300 zł.
Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiodła spółka, zaskarżając go w całości na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tj. Dz.U. z 2026 r., poz. 143; dalej powoływana jako p.p.s.a.), zarzuciła:
- I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 76 § 3, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "k.p.a."):
- a) poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji pomimo braku przeprowadzenia przez organy obu instancji dowodów, m.in. przesłuchania kierowcy, które to dowody mogły doprowadzić do odmiennych ustaleń faktycznych niż wskazane w protokole kontroli, tj. iż przejazd nie był wykonywany w imieniu i na rzecz skarżącej, natomiast wykonywany był w imieniu i na rzecz kierowcy bądź innego podmiotu, bowiem posiadanie przez Skarżącego licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym nie oznacza automatycznie, iż przewóz musiał być wykonywany w imieniu spółki, a w konsekwencji kara nałożona na skarżącą została niezasadnie. Ustalenie tych okoliczności było wysoce istotne, zważywszy na okoliczność, iż od ich ustalenia zależała odpowiedzialność skarżącego za wskazywane naruszenia. W konsekwencji naruszenie powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez sąd miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem sąd nie powinien oddalać skargi, a powinien uchylić w całości zaskarżoną decyzję, w szczególności z uwagi na naruszenia przez Organ II instancji przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 76 § 3, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
- b) poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji z uwagi na okoliczność podpisania protokołu kontroli przez kierowcę bez zastrzeżeń, bez uwzględnienia w tym zakresie okoliczności, iż przy sporządzaniu protokołu kontroli nie był obecny przedstawiciel skarżącego, zaś wnioskowane przez skarżącą dowody mające na celu przesłuchanie uczestniczących w kontroli tj.:
- - kierowcy R. M., jako osoby niewładającej językiem polskim, który w chwili kontroli brał w kontroli udział bez obecności tłumacza, co w konsekwencji doprowadziło do sytuacji, w której wysoce prawdopodobnym jest, iż kierowca nie miał możliwości prawidłowego zrozumienia oraz odniesienia się do stwierdzonych naruszeń, przed Organem I instancji nie zostały uwzględnione, co w konsekwencji doprowadziło sąd do przyjęcia stanu faktycznego sprawy zgodnie z opisanym w protokole kontroli, pozbawiając skarżącego prawa do obrony oraz odniesienia się do stawianych naruszeń, a także zadawania ewentualnych pytań kierowcy, co skutkowało oddaleniem skargi, w sytuacji gdy prawidłowe przeprowadzenie wnioskowanych dowodów tj. przesłuchanie kierowcy mogłyby doprowadzić do wniosków, iż przejazd nie był wykonywany w imieniu i na rzecz skarżącej.
- c) poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, podczas gdy okoliczności faktyczne stanowiące podstawę odpowiedzialności skarżącej nie zostały przez organy określone właściwie, gdyż nie było bezspornym, na podstawie zebranego materiału dowodowego, na czyją rzecz i w czyim imieniu wykonywany był przewóz przez kierowcę R. M., a jedynym materiałem dowodowym zebranym w sprawie uzasadniającym w ocenie organów odpowiedzialność skarżącego był sporządzony protokół kontroli, zaś skarżącej została odmówiona możliwość przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, m.in. przesłuchania kierowcy, co mogłoby podważyć ustalenia dokonane przez organy zawarte w protokole kontroli, który został sporządzony w warunkach braku udziału tłumacza, w sytuacji gdy kierowca nie władał językiem polskim.
- d) poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, podczas gdy okoliczności faktyczne stanowiące podstawę odpowiedzialności skarżącej nie zostały przez organy określone właściwie, gdyż organ nieprawidłowo przyjął, iż w okolicznościach sprawy należało przyjąć, że spółka za pośrednictwem zatrudnionego kierowcy, realizowała zlecenia, w sytuacji gdy materiał zgromadzony w sprawie nie wykazuje, aby kierowca był zatrudniony przez spółkę.
Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go decyzji organów obu instancji, umorzenie postępowania administracyjnego, zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną GITD wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok, którym sąd pierwszej instancji oddalił skargę spółki na decyzję GITD w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Podkreślenia wymaga, że problematyka dotycząca sporu prawnego powstałego na kanwie niniejszej sprawy była już przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 czerwca 2026 r., sygn. akt II GSK 1889/23), a Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie afirmuje przyjęte tam stanowisko.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu z pkt 1 ppkt 1) lit. a) – d) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 76 § 3, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny zarzut ten uznał za nieusprawiedliwiony.
Z punktu widzenia przepisów art. 4 pkt 1, 11 i 22, art. 5b ust. 1, art. 14 ust. 1 pkt 2, art. 14 ust. 2, art. 14 ust. 4, art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92a ust. 1, 3, 7 pkt 1) oraz Ip. 1.12 i Ip. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d. nie ma podstaw aby twierdzić, że przeprowadzone w sprawie ustalenia faktyczne, przyjęte następnie za podstawę wyrokowania, nie były wystarczające dla kwalifikowania zachowania strony, jako wyczerpującego znamiona wymienionych deliktów, a w konsekwencji dla przypisania ich stronie skarżącej oraz nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej judykacie, uwzględniając cel, jak również logikę czynności kontrolnych przeprowadzanych przez uprawnione organy administracji publicznej na podstawie ustawy o transporcie drogowym (...) trzeba podnieść, że istota protokołu z kontroli wyraża się w tym, że dokument ten odzwierciedla i potwierdza istniejący w momencie kontroli stan faktyczny, a jego walor, jako dowodu, wyraża w tym, że jest on sporządzany podczas kontroli drogowej, co w relacji do okoliczności czasu i miejsca jej przeprowadzania prowadzi do wniosku, że jest on sporządzany na etapie poprzedzającym – ewentualne – wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, co siłą rzeczy oznacza również, że sama kontrola jest przeprowadzana – podobnie jak odzwierciedlający jej przebieg protokół kontroli – bez udziału strony tegoż postępowania. Jeżeli więc – co jest aż nadto oczywiste – w dacie przeprowadzania kontroli drogowej oraz odzwierciedlającego jej przebieg protokołu skarżąca nie posiadała – w rozumieniu art. 28 kpa – statusu strony postępowania, a to wobec braku wszczęcia i prowadzenia w tej dacie postępowania z jej udziałem, to w świetle przedstawionych argumentów o wadliwości przeprowadzonych w sprawie ustaleń nie sposób jest wnioskować na tej podstawie, że ich źródłem – jak podnosi strona – miałaby być wadliwość protokołu kontroli.
Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznał zarzut z pkt 1 ppkt. b petitum skargi kasacyjnej w części wskazującej na naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieobecność przedstawiciela skarżącej przy sporządzaniu protokołu kontroli.
Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznał zarzut nr 1 także w tej części, w której skarżąca kasacyjnie podnosiła, że poczynione przez organ ustalenia faktyczne nie były wystarczające dla przypisania stronie wymienionych powyżej naruszeń, a w konsekwencji nałożenia kary pieniężnej.
Strona skarżąca nie uwzględnia bowiem w dostatecznym stopniu, że protokół kontroli drogowej posiada, jak zostało to wskazane wyżej, walor dowodu bezpośredniego, a ponadto, że koresponduje z innymi dowodami zgromadzonymi w sprawie, w szczególności dokumentacji fotograficznej oraz identyfikatora kierowcy TAXI, z których wynika, że podmiotem wykonującym przewóz była skarżąca spółka. Słusznie wskazał sąd pierwszej instancji, że identyfikator kierowcy TAXI nie stanowi dokumentu prywatnego kierowcy, lecz dokument związany z wykonywaniem przewozu w ramach określonej działalności gospodarczej prowadzonej przez przedsiębiorcę posiadającego odpowiednią licencję.
Treść sporządzonego w rozpatrywanej sprawie protokołu kontroli drogowej odzwierciedla dokonane w jej toku czynności i ustalenia, z uwzględnieniem daty i miejsca przeprowadzenia kontroli, danych kierowcy pojazdu, danych pasażera oraz danych identyfikujących podmiot kontrolowany, albowiem jasno i wyraźnie wynika z niego, kto, gdzie i kiedy zatrzymał do kontroli samochód osobowy którym wykonano przejazd i którym kierowała kierująca, a co za tym idzie kto dokonywał czynności kontrolnych oraz z czyim udziałem były ono dokonywane. W świetle powyższego nie sposób jest więc twierdzić, że protokół kontroli, zwłaszcza, że nie był to dowód jedyny, nie był wystarczający dla przeprowadzenia istotnych w sprawie ustaleń, których konieczny zakres wyznaczały przywołane powyżej przepisy u.t.d.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje również, że nie mogły odnieść zamierzonego przez skarżącą kasacyjnie skutku te części zarzutu, które naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy upatrywały w stwierdzeniu, że w kontroli nie brał udziału tłumacz, którego obecność mogłaby mieć wpływ na jego treść, wobec faktu podnoszonej nieznajomości języka polskiego przez kierowcę, czy też że nie dało się w sprawie jednoznacznie ustalić, w czyim imieniu i na czyją rzecz kierowca w dniu kontroli świadczył przejazd, jako że, jak zostało to wykazane wyżej, z całości materiału dowodowego, a więc nie wyłącznie z protokołu kontroli, wynikała odpowiedzialność skarżącej za przedmiotowe naruszenia. Jedynie na marginesie dodać należy, że nie zostało w żadnym stopniu choćby uprawdopodobnione, że okoliczność nieznajomości języka istotnie miała miejsce.
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił ustalony przez organ stan faktyczny sprawy, a tym samym zarzut podniesiony w pkt 1 skargi kasacyjnej był niezasadny.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118).