Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 maja 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 3056/24 oddalił skargę L. G.i D. G. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z 3 lipca 2024 r. nr DGK-WP.761.27.3.2024.MH o odmowie udzielenia skarżącym (prowadzącym działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą "D.") koncesji na wydobywanie kopaliny.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że pismem z 13 marca 2023 r. skarżący zwrócili się do Marszałka Województwa Śląskiego z wnioskiem o udzielenie koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "[...]" w granicach projektowanego obszaru i terenu górniczego "[...]" położonego w B. W dniu 2 sierpnia 2023 r. organ I instancji wystąpił do Burmistrza Miasta B. (właściwego rzeczowo ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności) o uzgodnienie udzielenia koncesji, w oparciu o art. 23 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2023 r., poz. 633 ze zm.).
W odpowiedzi udzielonej w piśmie z 14 sierpnia 2023 r. Burmistrz Miasta B. podał, że planuje uchwalenie 31 sierpnia 2023 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru K. I, i że zamierzone przedsięwzięcie naruszy przeznaczenie nieruchomości określone w tym planie, a w piśmie z 1 września 2023 r. poinformował Marszałka Województwa Śląskiego o uchwaleniu m.p.z.p. obszaru K.- etap I i przesłał uchwałę Rady Miejskiej nr XI/2/2023 z 31 sierpnia 2023 r. o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W piśmie z 12 września 2023 r. Marszałek Województwa Śląskiego wystąpił ponownie do Burmistrza Miasta B. o uzgodnienie udzielenia koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, zgodnie z wnioskiem skarżących z 13 marca 2023 r.
Burmistrz Miasta B. postanowieniem z 25 września 2023 r. negatywnie uzgodnił projekt koncesji. Organ uzgadniający odwołał się do art. 7 ust. 1 i art. art. 23 ust. 2a pkt. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz § 5 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej B. z 31 sierpnia 2023 r. i stwierdził, że inwestycja naruszy zamierzoną działalnością przeznaczenie określone w obowiązującym m.p.z.p.
W piśmie z 16 października 2023 r. skarżący wnieśli zażalenie na to postanowienie.
Marszałek Województwa Śląskiego postanowieniem z 27 listopada 2023 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako: "k.p.a.") zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiocie udzielenia koncesji. Organ stwierdził, że rozstrzygnięcie przez SKO w Katowicach zażalenia skarżących na postanowienie Burmistrza Miasta B. ma wpływ na niniejsze postępowanie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowieniem z 27 listopada 2023 r. uchyliło w całości postanowienie Burmistrza Miasta B. z 25 września 2023 r. i umorzyło postępowanie przed organem I instancji. Organ II instancji podał, że Burmistrz wydał postanowienie w przedmiocie uzgodnienia po terminie przewidzianym na jego wydanie (liczonym od dnia 3 sierpnia 2023 r., kiedy otrzymał wniosek Marszałka z 2 sierpnia 2023 r.), który upłynął 16 sierpnia 2023 r. To zaś oznacza, że w niniejszej sprawie doszło do milczącego uzgodnienia wniosku skarżących w myśl art. 9 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze.
W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Marszałek Województwa Śląskiego postanowieniem z 28 grudnia 2023 r. podjął zawieszone postępowanie i w dniu 27 lutego 2024 r. wydał decyzję nr 826/OE/2024, którą odmówił udzielenia skarżącym koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "[...]", w granicach projektowanego obszaru górniczego "[...]" w B. Organ I instancji odwołał się do art. 7 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze i podniósł, że pozytywne uzgodnienie udzielenia koncesji przez organ współdziałający nie zwalnia organu koncesyjnego z obowiązku dokonania własnej analizy zgodności planowanego przedsięwzięcia z przeznaczeniem nieruchomości określonych we właściwych dokumentach planistycznych (m.p.z.p., a w przypadku jego braku – planem ogólnym gminy lub przepisami odrębnymi).
Według Marszałka Województwa Śląskiego, zamierzona działalność wydobywcza jest niezgodna z przeznaczeniem nieruchomości określonym w m.p.z.p. z 31 sierpnia 2023 r., ponieważ obszar planowego przedsięwzięcia (nieruchomość nr [...] obr. [...]) to tereny rolnicze z zakazem zabudowy (RN), zakazem niszczenia, uszkadzania lub przekształcenia terenu oraz nakazem ochrony tych terenów przed przedsięwzięciami zmieniającymi istniejące ukształtowanie w tym rzędne terenu.
Minister Klimatu i Środowiska decyzją z 3 lipca 2024 r. utrzymał tę decyzję w mocy, podzielając w całości argumentację organu I instancji. Organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, że wynik postępowania uzgadniającego (niezależnie od jego treści) nie zwalniał go od obowiązku dokonania własnej analizy zgodności planowanego przedsięwzięcia z przeznaczeniem nieruchomości we właściwych dokumentach planistycznych i podzielił ocenę tego organu odnośnie niezgodności planowanego przedsięwzięcia z przeznaczeniem nieruchomości określonym w obowiązującym m.p.z.p. uchwalonym przez Radę Miasta B. 31 sierpnia 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę L. G. i D.G. na tę ostateczną decyzję Ministra Klimatu i Środowiska stwierdził, że z art. 7 ustawy Prawo geologiczne i górnicze wynika, że obowiązkiem organu koncesyjnego jest w pierwszej kolejności zbadanie zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jeżeli taki istnieje, a w przypadku jego braku z innymi dokumentami planistycznymi. Sąd I instancji podzielił ocenę organu odnośnie do niezgodności zamierzonego przedsięwzięcia z m.p.z.p. Według WSA w Warszawie, nie ma wpływu na wynik rozstrzygnięcia postanowienie SKO w Katowicach, wskazujące na tzw. milczące uzgodnienie (pozytywne) wniosku o udzielenie koncesji (art. 9 ust. 2 ustawy), ponieważ postanowienie to odnosi się do stanu przed uchwaleniem m.p.z.p.
Skarżący wywiedli skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 maja 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 3056/24, zaskarżając ten wyrok w całości.
Wnoszący skargę kasacyjną zarzucili temu wyrokowi naruszenie:
- 1. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez pominięcie stanowiska zaprezentowanego w sprawie przez SKO w postanowieniu z 27 listopada 2023 r., a to pomimo uprzedniego uznania stanowiska tego organu za kwestię prejudycjalną i zawieszenie z tego powodu postępowania,
- 2. art. 7 oraz art. 12 k.p.a. poprzez:
- a) prowadzenie postępowania w sposób przewlekły wyrażający się w podejmowaniu czynności, które z punktu widzenia treści kwestionowanej decyzji okazały się zbędne, tj. zawieszenie postępowania w oczekiwaniu na stanowisko SKO, które nie zostało wzięte pod uwagę przez organ przy wydawaniu decyzji, a zostało uznane za kwestię prejudycjalną,
- b) ponowne zwrócenie się do Burmistrza Miasta B. o wyrażenie opinii przy braku podstaw prawnych takiego działania,
- 3. art. 7 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego poprzez stwierdzenie, iż planowane przedsięwzięcie narusza uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w B. nr XI/2/2023 z 31 sierpnia 2023 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W skardze kasacyjnej wnoszący tę skargę zawarli wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2026 r. poz. 143, zwanej dalej jako: "p.p.s.a.") do czasu "prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przed NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 1817/24". Skarżący wyjaśnili, że wyrokiem z 4 września 2025 r. sygn. akt II OSK 1817/24 NSA uchylił niekorzystany dla nich wyrok WSA w Gliwicach z 8 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 70/24 (oddalający ich skargę na uchwałę Rady Miejskiej w B. z 31 sierpnia 2023 r. w przedmiocie m.p.z.p.) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnieśli m. in., że organ koncesyjny ma obowiązek dokonania własnej analizy zgodności planowanego przedsięwzięcia z przeznaczeniem nieruchomości określonym m. in. w m.p.z.p. W związku z tym w ramach tego postępowania organ koncesyjny powinien zbadać, czy m.p.z.p. narusza ustalenia studium (a taka sytuacja zdaniem wnoszących skargę kasacyjną występuje w niniejszej sprawie, skoro w świetle art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.
Minister Klimatu i Środowiska w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżących na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, natomiast uczestnik postępowania (T. G.) nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegała oddaleniu.
Na wstępie należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany podstawami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego albo procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny bierze jednak pod uwagę z urzędu przesłanki nieważności postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia (art. 186 p.p.s.a.) oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził też zaistnienia podstaw do zastosowania art. 186 i art. 189 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach, wyznaczonych przez stronę skarżącą poprzez sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty.
Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi należy przypomnieć, że wnoszący tę skargę w jej petitum zarzucili naruszenie: art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 7 i art. 12 k.p.a. oraz art. 7 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Skarżący wywodzili, że plan miejscowy obowiązujący na terenie objętym planowaną działalnością jest niezgodny ze studium, i że tej okoliczności nie uwzględnił Minister Klimatu i Środowiska i w ten sposób naruszył art. 7 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze nieprawidłowo przyjmując, że projektowane wydobycie piasku i żwiru narusza ustalenia obowiązującego planu miejscowego. Naruszenie art. 7 powołanej ustawy zostało więc oparte na niezgodności planu ze studium.
W pierwszej kolejności, odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przewidującego obligatoryjne zawieszenie postępowania administracyjnego z urzędu, w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, należy przede wszystkim zauważyć, że jest oczywiste, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stosował przepisy k.p.a. jedynie jako narzędzie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, czyli w sposób pośredni. Dlatego w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że dla poprawności zarzutu naruszenia przepisów postępowania konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd I instancji w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej (por. np. wyroki NSA z 23 czerwca 2020 r. sygn. akt I GSK 220/20, z 15 czerwca 2023 r. sygn. akt I GSK 1353/19 i z 5 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 6034/21).
Zarzucając naruszenie przepisu postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinni powiązać go z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczyniono. Niemniej jednak mając na względzie motywy uchwały NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, stwierdzić należy, że tego rodzaju uchybienie nie stoi na przeszkodzie rozpoznaniu niniejszego zarzutu. W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sytuacji gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie jest uzasadnione bezwarunkowe i automatyczne dyskwalifikowanie takiej skargi z powołaniem się na niedopełnienie wymagań określonych w art. 176 p.p.s.a.
Przystępując do oceny tego zarzutu, należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej nie powiązał go z żadną podstawą kasacyjną (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.), a przede wszystkim jego uzasadnienie ("pominięcie stanowiska zaprezentowanego w sprawie przez SKO w postanowieniu z 27 listopada 2023 r., a to pomimo uprzedniego uznania stanowiska tego organu za kwestię prejudycjalną i zawieszenie z tego powodu postępowania), nie koresponduje z treścią tego przepisu, a w związku z tym zarzut ten jest nieusprawiedliwiony.
Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., którego naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej zobowiązuje organ administracji publicznej do zawieszenia z urzędu postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W tej sprawie skarżący kasacyjnie nie zarzucają tymczasem, że toczące się postępowanie uzgodnieniowe nie stanowiło podstawy do zawieszenia postępowania.
Całkowicie nieuzasadniony jest również drugi z zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, wskazujący na naruszenie art. 7 oraz art. 12 k.p.a. poprzez "prowadzenie postępowania w sposób przewlekły wyrażający się w podejmowaniu czynności, które z punktu widzenia treści kwestionowanej decyzji okazały się zbędne, tj. zawieszenie postępowania w oczekiwaniu na stanowisko SKO, które nie zostało wzięte pod uwagę przez organ przy wydawaniu decyzji, a zostało uznane za kwestię prejudycjalną oraz ponowne zwrócenie się do Burmistrza Miasta B. o wyrażenie opinii przy braku podstaw prawnych takiego działania"
Niezależnie od aktualności dotychczasowych uwag dotyczących zasad formułowania zarzutów, wnoszący skargę kasacyjną nie wykazali na czym polegało naruszenie art. 7 k.p.a., obligującego organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także nie wykazali, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Nie uczynili tego również w odniesieniu do art. 12 k.p.a., przewidującego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§1). Zarzucana przewlekłość postępowania leży poza granicami niniejszej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił również ostatniego z zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, dotyczącego naruszenia art. 7 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego "poprzez stwierdzenie, iż planowane przedsięwzięcie narusza uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w B. nr XI/2/2023 z 31 sierpnia 2023 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego".
Zgodnie z tym przepisem, podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że wnoszący tę skargę nie kwestionują, że zamierzona inwestycja narusza przeznaczenie nieruchomości określone w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Naruszenia tego przepisu upatrują natomiast w nieprawidłowej ocenie organów, zaakceptowanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, odnośnie do niezgodności planowanego przedsięwzięcia z przeznaczeniem nieruchomości określonym m. in. w m.p.z.p., w sytuacji gdy plan ten narusza ustalenia studium.
Zdaniem skarżących, organ koncesyjny powinien zbadać samodzielnie nie tylko, czy planowana inwestycja nie naruszy przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale również to, czy plan ten jest zgodny z ustaleniami Studium.
Pogląd skarżących jest całkowicie nieuzasadniony. Ewentualna sprzeczność m.p.z.p. ze studium wykracza poza ramy niniejszego postępowania, a w związku z tym powyższy zarzut jest nieusprawiedliwiony.
Na zakończenie NSA wyjaśnia, że nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania sądowego w oparciu o art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżących od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 8 maja 2024 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gl 70/24 zainicjowanej ich skargą na uchwałę Rady Miejskiej w B. z 31 sierpnia 203 r. w przedmiocie uchwalenia m.p.z.p.
Zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w tym przepisie ma charakter fakultatywny, jako że ocena zasadności zawieszenia postępowania pozostawiona została uznaniu sądu, który powinien rozważyć, czy w danym przypadku celowe jest wstrzymanie biegu sprawy.
W dniu złożenia skargi kasacyjnej postępowanie w sprawie II OSK 1817/24 zostało zakończone. Wyrokiem z 4 września 2025 r. sąd kasacyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a WSA w Gliwicach wyrokiem z 9 lutego 2026 r. sygn. akt II SA/Gl 1525/25 oddalił skargę L.G. i D. G. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z 31 sierpnia 203 r. w przedmiocie uchwalenia m.p.z.p.
W ocenie NSA również ta okoliczność (nieprawomocnego zakończenia postępowania przed WSA) nie uzasadniania zawieszenia niniejszego postępowania. Wynik rozpoznawanej sprawy nie zależy bowiem od wyniku tego postępowania. Niewątpliwie istnieje pewien związek między postępowaniem sądowym dotyczącym kontroli legalności m.p.z.p. i postępowaniem sądowym dotyczącym udzielenia skarżącym koncesji na obszarze objętym tym planem, jednak nie jest to zależność w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 powołanej ustawy procesowej. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, ponieważ strona, która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a Minister Klimatu i Środowiska oraz uczestnik postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądali jej przeprowadzenia.