Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 maja 2025 r. sygn. akt III SA/Lu 182/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. B. na postanowienie Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia 13 stycznia 2025 r. nr 9012.6.8.2025 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych.
Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił M. B., zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego zmianę poprzez uwzględnienie skargi.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 17 ust. 2, 4 i 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 924 z późń. zm.) poprzez błędne jego zastosowanie skutkujące uznaniem, że obowiązek jest wymagalny, podczas gdy małoletni nie został zakwalifikowany do szczepień ochronnych, dla małoletniego nie ustalono indywidualnego kalendarza szczepień, nie zostały wykluczone przeciwwskazania do szczepień ochronnych i nie zostało wystawione zaświadczenie, o którym mowa w art. 17 ust. 4 uzzch,
- 2. naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późń. zm.) poprzez oddalenie skargi przez Sąd I instancji, w sytuacji gdy rozstrzygnięcia organów obu instancji obarczone są rażącymi naruszeniami, tj.:
A) art. 33 § 2 pkt 2 lit. c) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa, poprzez zobowiązanie do poddania małoletniego nieistniejącym szczepieniom, niezawartym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych,
B) art. 33 § 2 pkt 6 c, 34 § 4 pkt 3 b w zw. ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 132) w zw. z art. 80 kpa z uwagi na brak wymagalności obowiązku, wynikające z niewystawienia i niewydania zaświadczenia o przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym, na podstawie którego byłoby możliwe ustalenie czy i do jakich szczepień małoletni został zakwalifikowany,
C) art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późń. zm.) poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności wskutek nierozpoznania przez organ II instancji zarzutów skarżącego.
Odpowiadając na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym stwierdził, że postanowienie to nie jest niezgodne z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika – najogólniej rzecz ujmując – że zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy bez naruszenia prawa stwierdził, że podnoszone przez stronę zarzuty odnośnie do prowadzonego postępowania egzekucyjnego dotyczącego uchylania się od obowiązku szczepień ochronnych dziecka nie są zasadne. Zwłaszcza, że wniosku przeciwnego nie uzasadniała argumentacja podważająca wymagalność obowiązku szczepień ochronnych, albowiem obowiązek ten wynika z ustawy, co wobec treści dokumentów zgromadzonych w sprawie – z których wynika, że w badaniu kwalifikacyjnym lekarz nie stwierdził przeciwskazań do poddania syna skarżącego szczepieniom, czy też odroczenie obowiązku szczepienia (formularz zgłoszenia oraz pisma lekarza z dnia 16 kwietnia 2024 r. i z dnia 7 czerwca 2024 r.), i którym skarżący nie przeciwstawił żadnego dokumentu, który wskazywałby na istnienie u dziecka przeciwwskazań do szczepień czy odroczenie obowiązku ich wykonania, lecz, jak wynika z pisma z dnia 7 czerwca 2024 r., mimo braku takich przeciwwskazań odmówił wyrażenia zgody na szczepienie syna – uzasadniało wniosek, że odmowa wzięcia udziału w badaniu uniemożliwia wykonanie szczepienia i powinna być traktowana jako odmowa poddania się temu szczepieniu, zaś niepoddanie dziecka lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu nie stanowi przesłanki wskazującej na niewykonalność obowiązku szczepienia u dziecka.
Sąd I instancji podkreślił również, że nie można wywodzić braku wymagalności obowiązku z powołaniem się na okoliczność, że konkretyzacja terminu szczepienia należy każdorazowo do lekarza, albowiem terminy podania poszczególnych szczepień wynikają z przepisów obowiązującego prawa (załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych), z czym wiąże się wymagalność obowiązku, zaś lekarz ocenia jedynie czy podanie szczepionki jest możliwe w danym dniu, ze względu na stan zdrowia dziecka. W odpowiedzi natomiast na stanowisko, że z dokumentacji medycznej małoletniego nie wynika, jakie przeciwwskazania i do jakiego szczepienia zostały wykluczone Sąd I instancji podniósł, że w aktach sprawy znajduje się zarówno zgłoszenie rodziców/opiekunów prawnych uchylających się od obowiązku szczepień ochronnych, którego treść potwierdza brak przeciwwskazań zdrowotnych do podania szczepień, jak też pismo właściwego podmiotu leczniczego zawierające jednoznaczne stwierdzenia lekarza o braku medycznych przeciwwskazań do poddania dziecka skarżącego szczepieniom.
Podkreślając, że wobec niewykonania obowiązku wskazanego w upomnieniu adresowanym do strony, wystawienie tytułu wykonawczego – który spełnia wymogi określone prawem – oraz wszczęcie na jego podstawie postępowania egzekucyjnego było prawidłowe, Sąd I instancji stwierdził, że kontrolowany akt nie jest niezgodny z prawem.
Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.
Zwłaszcza, gdy w uzasadnieniu tego wniosku podkreślić, że ocena zasadności, a co za tym idzie skuteczności zarzutów zmierzających do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie może pomijać, nie dość, że znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. oraz określonych tymi przepisami prawa koniecznych wymogów, którym w relacji do celu powinny odpowiadać stawiane na ich podstawie zarzuty oraz korespondujące z nimi ich uzasadnienie (por. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 oraz wyroki NSA z dnia: 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 581/19; 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II FSK 187/20; 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18; 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09), to również, że w przypadku skargi kasacyjnej będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – którego funkcją i celem jest kontrola zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego przeprowadzana w granicach wyznaczonych stawianymi w niej zarzutami i korespondującym z nimi ich uzasadnieniem – czytelność formułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także, jeżeli nie przede wszystkim, z jego treścią (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17).
Odnosząc się z perspektywy przedstawionych uwag wprowadzających do oceny zasadności, a co za tym idzie skuteczności zarzutów kasacyjnych trzeba stwierdzić, że zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa – oparty na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. – zarzut z pkt 2 lit. C) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 15 k.p.a.
Zwłaszcza, gdy w uzasadnieniu tej oceny – która nie pozostaje bez wpływu na wniosek odnośnie do braku zasadności zarzutu z pkt 2 lit. A) i lit. B) petitum skargi kasacyjnej, o czym mowa dalej – odwołać się do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13). Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy bowiem rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, a związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc oznacza obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były – co trzeba podkreślić – na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby (mógłby być) inny.
Skoro przy tym na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest mowa o "naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", to za uzasadniony trzeba uznać i ten wniosek, że nie chodzi o każde (jakiekolwiek) naruszenia przepisów postępowania, lecz o naruszenie kwalifikowane jego skutkiem, a mianowicie skutkiem, którego wpływ może nie pozostawać bez wpływu na inny wynik sprawy, co wymaga – jak powyżej wyjaśniono – uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia prawa na wynik sprawy.
Z przedstawionego punktu widzenia – a tym samym, wobec deficytów uzasadnienia skargi kasacyjnej – nie ma więc podstaw, aby zasadnie podważać zgodność z prawem zaskarżonego wyroku z pozycji zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji – jako wzorców kontroli legalności zaskarżonego postanowienia – art. 15 k.p.a. oraz art. 33 § 2 pkt 2 lit. c) oraz art. 33 § 2 pkt 6 lit. c) i art. 34 § 4 pkt 3 lit. b) ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (odpowiednio, pkt 2 lit. A) oraz pkt 2 lit. B) petitum skargi kasacyjnej). Zwłaszcza, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej – w którym wymienione przepisy prawa nie zostały nawet przywołane (zob. s. 3 – 9) – nie wynika na czym miałoby polegać ich naruszenie, co w tym też kontekście wymaga przypomnienia, że w przypadku skargi kasacyjnej będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, czytelność formułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także, jeżeli nie przede wszystkim, z jego treścią (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17), a ponadto, że konsekwencją zasady dyspozycyjności, o której była mowa na wstępie jest to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 14 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5181/21; 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II FSK 2031/18; 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).
Znaczenie konsekwencji wynikających z przedstawionych uwag – a co za tym idzie z koniecznych wymogów, którym powinny czynić zadość zarzuty stawiane w skardze kasacyjnej – nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że nie sposób jest w oparciu o tezy stawiane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zrekonstruować zarzuty naruszenia art. 15 k.p.a., czy też naruszenia art. 33 § 2 pkt 2 lit. c) oraz pkt 6 lit. c) ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – z których odpowiednio wynika, że podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu oraz brak wymagalności obowiązku w przypadku wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b – czy też naruszenia art. 34 § 4 pkt 3 lit. b) wymienionej ustawy – który stanowi z kolei, że organ egzekucyjny po otrzymaniu zawiadomienia o wydaniu ostatecznego postanowienia o uznaniu zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, o którym mowa w art. 33 § 2 pkt 6, jeżeli przyczyna braku wymagalności obowiązku ma charakter trwały lub wystąpiła przed wszczęciem egzekucji administracyjnej umarza postępowanie egzekucyjne w całości albo w części.
Abstrahując już nawet od tego, że z okoliczności rozpatrywanej sprawy – ani też z jej akt – nie wynika, że w sprawie tej był stosowany – wobec zaktualizowania się określonych nim przesłanek – art. 34 § 4 pkt 3 lit. b) przywołanej ustawy – co siłą rzeczy prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia tego przepisu prawa, jako wzorca kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, nie może być uznany za zasadny, ani też skuteczny – w odpowiedzi na rezonującą na gruncie omawianych zarzutów tezę o braku wymagalności obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnych – w tym również w zakresie, w jakim miałaby się ona odnosić do braku istnienia obowiązku szczepienia takiego jak "świnka", co nie jest jednak zrozumiałe zwłaszcza, gdy treść § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (nagminne zapalenie przyusznic (świnka) zestawić z treścią pola 5 tytułu wykonawczego (treść obowiązku: "Poddanie dziecka [...] szczepieniom ochronnym przeciw: [...] śwince") – trzeba stwierdzić, że teza ta nie jest uzasadniona.
Podkreślając w korespondencji do stanowiska Sądu I instancji, że odmowa udziału w badaniu uniemożliwia wykonanie szczepienia i powinna być traktowana jako odmowa poddania się temu szczepieniu, zaś niepoddanie dziecka lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu nie stanowi przesłanki wskazującej na niewykonalność obowiązku szczepienia u dziecka, trzeba przede wszystkim podkreślić, że ze szczegółowych rozwiązań prawnych przyjętych na gruncie art. 5 i art. 17 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, aż nadto jasno i wyraźnie wynika bezpośrednio wykonalny obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym, co w zakresie odnoszącym się do cech tego obowiązku dotyczy zarówno podmiotu, na którym obowiązek ten ciąży, zakresu tego obowiązku oraz okoliczności, w których dochodzi do jego aktualizacji – co siłą rzeczy nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że nie jest zasadny zarzut pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 17 ust. 2, ust. 4 i ust. 5 wymienionej ustawy.
Wbrew stanowisku strony skarżącej – w świetle powyższego – brak jest więc jakichkolwiek podstaw, aby podważać zasadność wniosku o zaktualizowaniu się w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy przesłanek wykonalności obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnych.
Zwłaszcza, gdy podkreślić, że z dokumentacji medycznej (w tym z przywołanych powyżej pism lekarza z dnia 16 kwietnia 2024 r. i z dnia 7 czerwca 2024 r. oraz formularza zgłoszenia) wynika, że wobec niestwierdzenia przeciwwskazań do wykonania szczepień ochronnych, dziecko zostało zakwalifikowane do szczepień ochronnych, zaś brak podstaw do odroczenia wykonania obowiązku szczepień znajdował swoje uzasadnienie w braku przedstawienia przez stronę jakiejkolwiek dokumentacji świadczącej o istnieniu przeciwskazań do poddania dziecka szczepieniom. Jeżeli więc – co uznać należy za aż nadto oczywiste – w rozpatrywanej sprawie zostało wykonane (wymagane) badanie kwalifikacyjne do szczepień, a co za tym idzie wydane zostało stosowne orzeczenie w postaci pozytywnej kwalifikacji do szczepienia, to nie sposób jest twierdzić, że brak wydania zaświadczenia, o którym jest mowa w art. 17 ust. 4 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi mógł stanowić uzasadnioną podstawę podważania wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego – a co za tym podstawę podważania wymagalności tego obowiązku – skoro z ust. 2 art. 17 tej ustawy wprost wynika, że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego.
Zaniechanie wydania zaświadczenia, o którym jest mowa w ust. 4 art. 17 przywołanej ustawy – niezależnie już nawet od waloru tego zaświadczenia oraz jego funkcji, o której trzeba wnioskować, jak zasadnie podkreślił Sąd I instancji (s. 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) na podstawie określonego w załączniku nr 2 do przywołanego powyżej rozporządzenia wzoru tego zaświadczenia, z którego wynika, że jest ono wypełniane przez lekarza w przypadku gdy szczepienie odbywa się w placówce innej niż badanie pacjenta, czego strona skarżąca nie kwestionuje – w żadnym stopniu, ani też zakresie nie podważa faktu przeprowadzenia lekarskiego badania kwalifikacyjnego w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego, a co za tym idzie zasadniczego warunku aktualizacji tego obowiązku oraz jego wymagalności.
Stanowisko Sądu I instancji odnośnie do zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia oraz prawidłowości ustaleń faktycznych stanowiących podstawę jego wydania nie jest więc nieprawidłowe.
W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.