Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 11 września 2025 r., sygn. akt I SA/Ke 282/25, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 7 kwietnia 2025 r., w przedmiocie skierowania na badania lekarskie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M.M., zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- I. przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 99 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1212; powoływanej dalej jako: u.k.p.) i w zw. z art. 5 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 390), poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten dopuszcza zainicjowanie postępowania w sprawie skierowania na badania lekarskie, o którym mowa w art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p. przez prokuratora, mimo że w chwili kierowania wniosku nie zachodził literalnie wymagany przepisem art. 182 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691; powoływanej dalej jako: k.p.a.) "stan niezgodny z prawem", a art. 99 u.k.p. wyczerpująco reguluje podmioty uprawnione do wszczynania postępowania, nie wymieniając przy tym prokuratora, co stanowi wyłączenie, o którym mowa w art. 5 ustawy o Prokuraturze.
- II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 61a § 1 i art. 182 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie istotnych uchybień proceduralnych: pominięcie, że postępowanie, w wyniku którego wydane zostały zaskarżone decyzje, wszczęte zostało na podstawie wniosku podmiotu niebędącego stroną i nieuprawnionego do inicjowania postępowania tego rodzaju.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Z przywołanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona uzasadnionych podstaw, natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie, powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.
W pierwszej kolejności należy podnieść, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do analogicznych w istocie problemów prawnych w zbliżonych stanach faktycznych spraw (por. np. wyrok NSA z 13 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 2057/21 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceny przedstawione w uzasadnieniu wskazanego powyżej wyroku NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów przywołanego rozstrzygnięcia.
Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 99 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami i w zw. z art. 5 Prawa o prokuraturze, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten dopuszcza zainicjowanie postępowania w sprawie skierowania na badania lekarskie, o których mowa w art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p. przez prokuratora mimo, że w chwili kierowania wniosku nie zachodził stan niezgodny z prawem. Zdaniem skarżącego kasacyjnie przepis art. 99 u.k.p. wyczerpująco reguluje podmioty uprawnione do wszczynania postępowania, nie wymieniając jednak prokuratora.
Zasadniczą kwestię sporu zawisłego w niniejszej sprawie stanowi zatem okoliczność roli i działań podjętych przez prokuratora, które miały istotny wpływ na wszczęcie postępowania, przy czym nieuprawnionym jest uproszczone twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że art. 99 u.k.p. reguluje podmioty uprawnione do wszczynania postępowania, wyłączając z tego grona prokuratora. Na wstępie rozważań nie może bowiem ujść uwadze, że inicjatywa, tryb i sposób wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ została szczegółowo uregulowana w art. 61 k.p.a., który w treści § 1 tego przepisu przewiduje, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zważywszy nadto na treść art. 182 k.p.a., dającego prokuratorowi uprawnienie do zwrócenia się do organu właściwego z żądaniem wszczęcia postępowania, należy zauważyć, że wystąpienie przez prokuratora z takim żądaniem nie przenosi kompetencji wszczęcia postępowania na prokuratora, pozostawiając ją wciąż organowi administracji.
W doktrynie podkreśla się przy tym, że żądanie prokuratora bezwzględnie wiąże organ, do którego zostało ono skierowane, a zatem niedopuszczalne jest, aby organ odmówił wszczęcia postępowania, którego żąda prokurator (zob. F. Elżanowski, Dział IV. Udział prokuratora; w: R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 5. Wydanie zmienione i uzupełniające, 2018, s. 1291-1292).
W tym kontekście należy podkreślić, iż udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym, jako podmiotu na prawach strony, normują przepisy zawarte w Dziale IV ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Powoduje to, iż mimo, że prokurator nie jest podmiotem wymienionym w przepisie art. 99 ust. 2 u.k.p., niemniej podmiotowi temu przysługują szczególne uprawnienia na gruncie przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Jak bowiem wskazano powyżej, zgodnie z art. 182 k.p.a. prokuratorowi służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem.
Ponadto prokuratorowi przysługuje prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem (art. 183 § 1 k.p.a.). Jak trafnie wskazuje się w nauce prawa i orzecznictwie, złożenie żądania wszczęcia postępowania przez prokuratora powoduje, iż postępowanie administracyjne jest wszczynane przez organ z urzędu. W doktrynie przyjmuje się również, że skoro prawo zwrócenia się przez prokuratora o wszczęcie przez organ postępowania ma na celu usunięcie stanu niezgodnego z prawem, to podstawą takiego żądania prokuratora jest brak działania po stronie organu, którego bezczynność sama w sobie stanowi stan niezgodny z prawem (zob. F. Elżanowski, Dział IV. Udział prokuratora; w: R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 5. Wydanie zmienione i uzupełniające, 2018, s. 1291). Pochodzące od prokuratora żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego wiąże zatem organ administracji publicznej, co zresztą w sposób prawidłowy dostrzegł WSA w zaskarżonym wyroku.
Jako "stan niezgodny z prawem" należy zatem z jednej strony odczytywać brak podejmowania przez organ działań, które ciążą na nim z tytułu powierzonego mu władztwa administracyjnego, z drugiej zaś może to być również wysokie prawdopodobieństwo zaistnienia takich okoliczności, o których prokurator posiada wiedzę pozyskaną ze spraw karnych, a które mogłyby stanowić przesłankę do wydania decyzji administracyjnej określonej treści. W tym drugim przypadku istotne jest z kolei, że ocena tak rozumianego wystąpienia "stanu niezgodnego z prawem" następuje dopiero w merytorycznej decyzji kończącej postępowanie administracyjne. Jeśli po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ administracji publicznej stwierdzi, że stan niezgodności z prawem nie występuje, odmawia dokonania oczekiwanej przez prokuratora konkretyzacji sytuacji prawnej jednostki (zob. T. Lewandowski, Glosa do wyroku WSA z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt III SA/Po 743/15, LEX/el. 2016).
Oznacza to, że prokurator ma procesową legitymację do żądania wszczęcia postępowania w każdej sprawie podlegającej załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Prawo prokuratora do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego jest niezależne od tego, czy ukształtowanie sytuacji prawnej jednostki w drodze decyzji administracyjnej może być dokonane z urzędu, czy na wniosek.
Konkludując rozważania poczynione w zakresie tego wątku, należy ponownie podkreślić, iż wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że chociaż przepis art. 99 ust. 2 u.k.p. nie wymienia prokuratora jako podmiotu uprawnionego do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie skierowania na badania lekarskie, to prokurator jako podmiot na prawach strony ma prawo żądać wszczęcia każdego postępowania administracyjnego oraz wziąć udział w każdym postępowaniu administracyjnym bez względu na treść przepisów prawa materialnego (art. 182 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze). Oczywiste jest przy tym, że prawidłowe zastosowanie art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji) wymaga, by właściwy organ administracji, po wszczęciu z urzędu postępowania zainicjowanego przez prokuratora i po otrzymaniu informacji poddającej w wątpliwość brak przeciwskazań zdrowotnych u danej osoby do kierowania pojazdami, przeprowadził postępowanie celem oceny, czy w konkretnym przypadku zastrzeżenia te są rzeczywiście tego rodzaju, że uzasadniają wydanie decyzji o skierowaniu na badania.
Sformułowanie, że wątpliwości mają być uzasadnione oznacza, że powinny być one oparte na wiarygodnych podstawach (por. wyroki NSA: z 24 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 1170/19; z 13 września 2018 r., sygn. I OSK 2774/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie jak w sytuacji, w której organ samodzielnie rozważa kwestię wszczęcia z urzędu postępowania, także tu może działać na podstawie własnych ustaleń lub sygnałów otrzymywanych od innych podmiotów. Stanowi o tym wprost treść art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p. odczytywana w zw. z art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. a) u.k.p., zgodnie z którymi starosta z urzędu wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badania lekarskie, na podstawie informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych. Organ jest zatem zobowiązany do analizy wszystkich otrzymywanych sygnałów co do stanu zdrowia kierowcy oraz do oceny czy uzyskane informacje i zawiadomienia są wiarygodne oraz zostały wystarczająco umotywowane.
Uwagi te odnoszą się także do zawiadomień pochodzących od organów prokuratury. Należy przy tym pamiętać, iż celem regulacji wprowadzającej kontrolne badania lekarskie jest zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, co przekłada się bezpośrednio na ochronę zdrowia i życia ludzkiego wszystkich uczestników ruchu drogowego. Zależy ono bezpośrednio od dyspozycji psychofizycznej kierowcy. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, podtrzymując ugruntowaną w tej kwestii linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zagrożenie powodować może nie tylko prowadzenie pojazdu w sposób sprzeczny z przepisami ruchu drogowego, w stanie odurzenia czy nadmiernego zmęczenia, ale również przez osoby, których stan zdrowia, motoryka, aktywność ruchowa czy zdolności percepcyjne doznają ograniczeń. Co szczególnie istotne w tym zakresie, decyzja o skierowaniu na badania lekarskie nie jest jednoznaczna z pozbawieniem uprawnień do kierowania pojazdami i nie przesądza o istnieniu przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów w przypadku konkretnego kierowcy.
Jest ona zatem niezależna od badania lekarskiego (następczego w stosunku do wydawanej decyzji kierującej na nie), w tym zakresie, w jakim organ nie musi wykazać istnienia przeciwskazań medycznych do prowadzenia pojazdów. Ustawodawca posłużył się bowiem innym pojęciem normatywnym – uzasadnionych wątpliwości. Skierowanie na badania lekarskie powinno więc nastąpić, gdy organ znajdzie się w posiadaniu informacji nasuwających zastrzeżenia co do warunków zdrowotnych kierowcy, a więc gdy jest prawdopodobne, że stan zdrowia kierowcy świadczy o istnieniu przeciwwskazań do kierowania pojazdami, nie jest natomiast wymagana pewność w tym zakresie.
Za utrwalone w orzecznictwie uznać należy stanowisko, zgodnie z którym wątpliwości organu co do stanu zdrowia kierowcy muszą dotyczyć tego rodzaju aspektów zdrowia, które mogłyby mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdów. Za uzasadnione i poważne można uznać jedynie takie wątpliwości, z których przynajmniej z dużą dozą prawdopodobieństwa wynika, że w stosunku do kierującego mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do możliwości dalszego jego udziału w ruchu drogowym. Należy w tym kontekście podkreślić, iż nie jest konieczne uzyskanie przez organ pewności co do istnienia takich przeciwwskazań, bowiem kwestia zdolności do prowadzenia pojazdu będzie dopiero weryfikowana w toku specjalistycznego badania, na które kierowca ma być skierowany, co trafnie podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z 18 maja 2020 r., sygn. I OSK 514/19; z 26 maja 2020 r., sygn. I OSK 1739/19; z 5 października 2018 r., sygn. I OSK 2741/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
O stwierdzeniu lub braku istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami decyduje bowiem uprawniony lekarz, który na podstawie badania lekarskiego wydaje przewidziane prawem orzeczenie. Co należy podkreślić, przedmiotem niniejszego postępowania było samo skierowanie kierowcy na badania lekarskie, po przeprowadzeniu których lekarz orzecznik rozstrzygnie czy w jego przypadku występują przeciwskazania zdrowotne do dalszego posiadania uprawnień do kierowania pojazdami. Decyzja wydana w przedmiocie skierowania na badania lekarskie nie oznacza zatem automatycznego cofnięcia posiadanych uprawnień, co słusznie zaakcentował Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.
Na tle poczynionych powyżej wywodów za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał również zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 61a § 1 i art. 182 k.p.a., poprzez pominięcie, iż postępowanie, w wyniku którego wydane zostały zaskarżone decyzje, wszczęte zostało na podstawie wniosku podmiotu niebędącego stroną i nieuprawnionego do inicjowania postępowania tego rodzaju.
Rozważania przedstawione w pierwszej części niniejszego uzasadnienia w całej rozciągłości odnoszą się do skonstruowanego zarzutu naruszenia przepisów procesowych, w swej istocie kwestionującego wszczęcie postępowania na podstawie wniosku prokuratora. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawa prawna wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ I instancji – Prezydenta Miasta Kielce w oparciu o przepis art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. nie budzi wątpliwości. Tym samym, wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego kasacyjnie, za niezasadne należy uznać stanowisko o konieczności wydania w trybie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania z uwagi na to, iż wniosek o jego wszczęcie pochodził od nieuprawnionego podmiotu (prokuratora). Poczynione na wstępie wyjaśnienia co do uprawnionych żądań i działań podejmowanych w kwestii postępowania administracyjnego przez prokuratora wykazują bezzasadność prezentowanej przez skarżącego kasacyjnie argumentacji.
Za całkowicie chybione uznać zatem należy także wszystkie zarzuty naruszenia zasad postępowania administracyjnego. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącego kasacyjnie sprowadzają się zaś w istocie rzeczy do kwestionowania samego wszczęcia postępowania administracyjnego, które nastąpiło na skutek żądania – zdaniem strony skarżącej – zgłoszonego przez podmiot do tego nieuprawniony, tj. prokuratora.
Zdaniem NSA, kontrolowane organy nie naruszyły art. 6 k.p.a., tj. obowiązku działania przez organy administracyjne na podstawie przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej, w tym również zgodnie z zasadą wynikającą z art. 8 § 1 k.p.a., czyli zasadą pogłębiania zaufania obywateli. Nieusprawiedliwione są zatem również procesowe zarzuty kasacyjne. WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 61a § 1 i art. 182 k.p.a., które należałoby odczytywać w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.