Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 lipca 2026 r., sygn. akt II GSK 2668/25

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 9 lipca 2026 r., sygn. akt VI SA/Wa 212/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę T. Sp. z o.o. w U. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 29 października 2024 r., nr BP.502.330.2024.2334.GD11.630196 w przedmiocie kary pieniężnej za brak wymaganej liczby pojazdów wykonujących pilotowanie.

Sąd I instancji w podstawie prawnej wyroku wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143), dalej jako: "p.p.s.a.".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. Sp. z o.o. w U. (dalej: spółka, skarżąca) zaskarżając powyższy wyrok w całości oraz wnosząc, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji organu II instancji, uchylenie decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie – na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. spółka wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca zrzekła się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono:

1. 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
2. a) art. 64 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2023 r., poz. 1047; dalej jako "p.r.d.") i art. 64 ust. 2 p.r.d. – poprzez ich błędną wykładnię i uznanie przez Sąd I instancji, że pomimo treści art. 64 ust. 2 p.r.d., art. 64 ust. 1 pkt 3 p.r.d. ma zastosowanie do przejazdu pojazdów nienormatywnych przewożących ładunek podzielny, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie zezwolenie kategorii I na rzecz Skarżącej nie mogłoby zostać wydane - zespół pojazdów, którym wykonywano przewóz, nie był bowiem pojazdem wolnobieżnym, ciągnikiem rolniczym ani zespołem pojazdów składającym się z pojazdu wolnobieżnego lub ciągnika rolniczego i przyczepy specjalnej, zaś masa całkowita zespołu pojazdów była wyższa od dopuszczalnej, co uniemożliwiało wydania zezwolenia kategorii I z uwagi na ograniczenia wynikające art. 64b ust. 1 p.r.d. i art. 64 ust. 3 p.r.d. w zw. z załącznikiem nr 1 do p.r.d.;
3. b) art. 64 ust. 1 pkt 3 i ust 2 p.r.d. w zw. z art. 64d ust. 1 p.r.d., art. 64c ust. 1 p.r.d. i § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 8 listopada 2023 roku w sprawie pilotowania pojazdów nienormatywnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 2487; dalej jako "Rozporządzenie") - poprzez ich błędną wykładnię i uznanie przez Sąd I instancji, że brak wymaganego zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym, czy przewóz pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny, nie mają żadnego wpływu na obowiązek pilotowania takiego przejazdu, gdyż warunki przewozu określa się wyłącznie w zezwoleniu kategorii V (art. 64d ust. 1 p.r.d.), a przejazd pojazdem przekraczającym parametry określone w § 2 ust. 1 Rozporządzenia (a więc wymagający pilotowania) możliwy jest także na podstawie zezwoleń kategorii III i IV, w których nie zawiera się warunków przewozu (art. 64c ust. 1 p.r.d.), w sytuacji gdy nie istnieje żaden związek pomiędzy warunkami przejazdu a obowiązkiem pilotowania przejazdu, albowiem obowiązki te zostały przez ustawodawcę odrębnie uregulowane i są od siebie niezależne, co wynika z redakcji przepisu art. 64 ust. 1 p.r.d., którego pkt 2 dotyczy obowiązku przestrzegania warunków przejazdu określonych w zezwoleniu, natomiast pkt 3 - obowiązku pilotowania;
4. c) art. 64 ust. 1 pkt 3 p.r.d. w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP – poprzez ich błędną wykładnię i uznanie przez Sąd I instancji, że – pomimo treści art. 64 ust. 2 p.r.d. – art. 64 ust. 1 pkt 3 p.r.d. znajduje zastosowanie do przejazdu pojazdów nienormatywnych przewożących ładunek podzielny w oparciu o rezultaty wykładni celowościowej i historycznej, to jest stwierdzenie, że celem normy nakładającej na przewoźnika obowiązek pilotowania przejazdów pojazdów ponadnormatywnych jest zapewnienie rozpoznawalności przejazdu normatywnego, co ma zapewnić bezpieczeństwo ruchu drogowego podczas takiego przejazdu, w sytuacji gdy dokonana przez Sąd I instancji wykładnia prowadzi do ograniczenia wolności działalności gospodarczej wyrażonej w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, co może nastąpić jedynie w sposób wyraźny w drodze ustawy, a zatem w świetle dyrektywy in dubio pro libertatem takie ograniczenie nie powinno być rekonstruowane w drodze wykładni funkcjonalnej lub innych pozajęzykowych metod wykładni, wykraczających poza literalne brzmienie przepisu;
5. d) art. 64 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 p.r.d. w zw. z art. 64e ust. 1 p.r.d. w zw. z art. 3 ust. 1 Dyrektywy Rady nr 96/53/WE ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym - poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się uznaniem przez Sąd I instancji, że o niezależności obowiązku pilotowania od uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym świadczy treść art. 64e ust. 1 p.r.d., zgodnie z którym niektóre przejazdy pojazdów nienormatywnych są zwolnione m.in. z obowiązków wskazanych w art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2 p.r.d., nie są natomiast zwolnione z obowiązków określonych w art. 64 ust. 1 pkt 3 p.r.d., czyli obowiązku pilotowania przejazdu pojazdów nienormatywnych na warunkach i w sposób określony w przepisach wydanych na podstawie art. 64i ust. 2 p.r.d., w sytuacji gdy przepisy art. 64 ust. 1 i 2 p.r.d. dotyczące pojazdów nienormatywnych mają charakter wyjątkowy w stosunku do zasady swobodnego ruchu pojazdów ustanowionej w art. 3 ust. 1 dyrektywy nr 96/53/WE (tak w ruchu międzynarodowym, jak i w ruchu krajowym), w związku z czym powinny podlegać wykładni ścisłej, zaś przepis art. 64e ust. 1 p.r.d. nie nakłada wprost na przewoźnika obowiązku pilotowania przejazdu w sytuacji określonej w art. 64 ust. 2 p.r.d.;

które to naruszenia w konsekwencji doprowadziły do błędnej subsumcji przepisów prawa materialnego art. 64 ust. 1 pkt 3 p.r.d. i § 2 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia do ustalonego w sprawie stanu faktycznego sprawy i niezasadnego uznania przez Sąd I instancji, że istnieją podstawy do nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej na podstawie art. 140aa ust. 1a pkt 1 p.r.d. w.zw. z art. 140ab ust. 3 pkt 1 p.r.d.;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i § 3 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. - polegające na oddaleniu przez Sąd I instancji skargi, w sytuacji gdy organy I i II instancji, wydając decyzje, dopuściły się naruszenia art. 64 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 p.r.d., a wynikowo również § 2 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia, art. 140aa ust. 1a pkt 1 p.r.d. w zw. z art. 140ab ust. 3 pkt 1 p.r.d., co winno skutkować uchyleniem przez Sąd zarówno decyzji organu II instancji, jak i utrzymanego nią w mocy organu I instancji oraz umorzeniem postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz zrzekł się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3 000 zł za – stwierdzony podczas kontroli drogowej zespołu pojazdów (składającego się z 3 osiowego ciągnika samochodowego marki Scania oraz z 2 osiowej naczepy ciężarowej i 3 osiowej naczepy ciężarowej), którego rzeczywista masa całkowita wynosiła 66 t (przekraczając dmc takiego zespołu pojazdów o 26 t) – brak wymaganej liczby pojazdów wykonujących pilotowanie stwierdził, że decyzja ta nie jest nie zgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika – najogólniej rzecz ujmując – że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – wobec ich prawidłowości – przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do zaktualizowania się znamion – przypisanego stronie skarżącej – deliktu, a w konsekwencji nałożenie na stronę kary pieniężnej.

Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Innymi słowy, nie podważają one trafności stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja nie jest niezgodna z prawem.

Wbrew stanowisku strony skarżącej, zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważają zarzuty z pkt I lit. a) – d) petitum skargi kasacyjnej – a mianowicie odpowiednio, zarzut błędnej wykładni: art. 64 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym; art. 64 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 art. 64c ust. 1 tej ustawy i § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie pilotowania pojazdów nienormatywnych; art. 64 ust. 1 pkt 3 tej ustawy w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, art. 64 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 2 w związku z art. 64e ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym w związku z art. 3 ust. 1 dyrektywy nr 96/53/WE ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym – na gruncie których strona skarżąca zmierza – najogólniej rzecz ujmując – do wykazania, że warunkiem koniecznym zaktualizowania się przesłanek stosowania art. 64 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym jest posiadanie przez przewoźnika drogowego odpowiedniego zezwolenia, o którym stanowi art. 64 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, co wobec oczywistego braku możliwości jego uzyskania przez stronę miałoby prowadzić do wniosku, że kontrolowany w rozpatrywanej sprawie przejazd był realizowany z naruszeniem art. 64 ust. 2 przywołanej ustawy – nie zaś z naruszeniem jej art. 64 ust. 1 pkt 3 w związku z § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie pilotowania pojazdów nienormatywnych – co tym samym nie pozostawałoby bez wpływu na wniosek, że podstawę prawną nałożenia kary pieniężnej powinien stanowić art. 140ab ust. 2 tejże ustawy.

Odpowiadając na te zarzuty – których komplementarny charakter uzasadnia, aby wobec istoty spornej w sprawie kwestii, rozpoznać je łącznie – wymaga przede wszystkim podkreślenia i zarazem przypomnienia – albowiem nie jest to bez znaczenia – że granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. określa sprawa (sprawa administracyjna) będąca przedmiotem zaskarżenia, której treść i zakres wyznaczają normy prawa determinujące treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzujące czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07; wyrok NSA z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 915/97), co w relacji do sprawy stanowiącej przedmiot orzekania Sądu I instancji oraz jej istoty odnosiło się do kontroli zgodność z prawem decyzji ostatecznej w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3 000 zł za brak wymaganej liczby pojazdów wykonujących pilotowanie.

Materialnoprawną podstawę wydania tej decyzji współstanowił przepis art. 140aa ust. 1a pkt 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, z którego wynika, że w przypadku braku wymaganej liczby pojazdów wykonujących pilotowanie nakłada się w drodze decyzji administracyjnej adresowanej do podmiotu wykonującego przejazd (art. 140aa ust. 3a pkt 1 tej ustawy) karę pieniężną w wysokości 3 000 zł (art. 140ab ust. 3 pkt 1).

Zestawiając treść przywołanej regulacji prawnej z regulacją prawną zawartą w art. 140aa ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 3b i ust. 4 w związku z art. 140ab ust. 1 i ust. 2 wymienionej ustawy za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że sprawa nałożenia kary pieniężnej za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia oraz sprawa nałożenia kary pieniężnej za brak wymaganej liczby pojazdów wykonujących pilotowanie, stanowią w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. odrębne sprawy administracyjne z wszystkimi konsekwencjami tego stanu rzeczy, o czym trzeba również – jeżeli nie przede wszystkim – wnioskować na podstawie tych przepisów prawa, które w relacji do przepisów wskazanych powyżej (tj. przepisów konsekwencyjnych; sankcjonujących) mają charakter przepisów sankcjonowanych.

Podkreślając w związku z powyższym – i zarazem w korespondencji do argumentacji Sądu I instancji (zob. s. 7 – 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), której trafności w tym zakresie nota bene nie podważa strona skarżąca, lecz trafność tej argumentacji wręcz wprost potwierdza (zob. s. 6 skargi kasacyjnej) – że na gruncie przywołanych przepisów prawa penalizowane są dwa różne zachowania/zaniechania stanowiące konsekwencję naruszenia różnych obowiązków adresowanych do podmiotu wykonującego przejazd, za uzasadniony trzeba więc uznać i ten wniosek, że – jak nie mniej trafnie podniósł Sąd I instancji – "[...] brak wymaganego zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego, czy przewóz pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny (który nawet przy posiadaniu zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego traktuje się jak wykonywany bez zezwolenia), nie mają żadnego wpływu na obowiązek pilotowania takiego pojazdu" (zob. s. 8 uzasadnienia kontrolowanego orzeczenia).

Obowiązek ten bowiem – niezależnie od obowiązku uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii, wydawanego, w drodze decyzji administracyjnej, przez właściwy organ, a w przypadku pojazdu nienormatywnego należącego do Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej pod warunkiem uzyskania zezwolenia wojskowego na przejazd drogowy, wydawanego przez właściwy organ wojskowy oraz przestrzegania warunków przejazdu określonych w tym zezwoleniu, jako koniecznego wymogu dozwolonego ruchu pojazdu nienormatywnego, o którym jest mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym – na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 3 tejże ustawy jest wprost adresowany do podmiotu wykonującego przejazd, co wobec wewnętrznej systematyki tego przepisu prawa siłą rzeczy potwierdza jego niezależny i odrębny charakter, o czym w zakresie odnoszącym się do treści tego obowiązku – przy tym w korespondencji do treści przywołanych powyżej przepisów konsekwencyjnych – trzeba wnioskować na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 3 i art. 64i ust. 2 tej ustawy w związku z § 2 (ust.

1) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 8 listopada 2023 r. w sprawie pilotowania pojazdów nienormatywnych. Co więcej, o w pełni odrębnym charakterze tego obowiązku – co jest nie mniej istotne z punktu widzenia motywów jego ustanowienia ustawą z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, z których wynika, że intencją prawodawcy było zapewnienie i zagwarantowanie właściwego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego i przeciwdziałanie zagrożeniom stwarzanym innym uczestnikom ruchu drogowego (zob. druk sejmowy nr 2459 Sejmu VIII kadencji) – trzeba również wnioskować na podstawie art. 64e ust. 1 przywołanej ustawy, z którego nie wynika, aby katalog zwolnień, o którym jest w nim mowa obejmował obowiązek pilotowania przejazdu pojazdu nienormatywnego na warunkach i w sposób określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 64i ust. 2, w tym przez wymaganą liczbę pojazdów wyposażonych i oznakowanych zgodnie z tymi przepisami.

W rekapitulacji przedstawionych argumentów trzeba więc stwierdzić, że wbrew stanowisku strony skarżącej, nie jest nieprawidłowe podejście Sądu I instancji do rozumienia przepisów prawa, których błąd wykładni zarzuca strona, a w konsekwencji, że nie jest również nieprawidłowe stanowisku tego Sądu odnośnie do zastosowania art. 64 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym w związku z § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie pilotowania pojazdów nienormatywnych – co stanowi również przedmiot zarzutu z pkt 1 lit. d) petitum skargi kasacyjnej – jako wzorców kontroli legalności zaskarżonego działania administracji publicznej.

Zwłaszcza, że wniosku przeciwnego – co trzeba podkreślić w korespondencji do przedstawionych argumentów – nie podważa stanowisko eksponujące znaczenie konsekwencji mających – zdaniem strony – wynikać, między innymi, z orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawach VI SA/Wa 569/22, czy też SA/Wa 4117/23, albowiem wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach II GSK 1451/22 oraz II GSK 568/24 orzeczenia te zostały uchylone w całości, a skargi na kontrowane nimi decyzje ostateczne zostały oddalone, nota bene podobnie, jak w sprawach rozpatrywanych przez ten Sąd pod sygn. akt: II GSK 567/24, II GSK 447/23, II GSK 2184/22, II GSK 126/24.

Co więcej, wniosku przeciwnego nie uzasadnia również argument ze znaczenia konsekwencji mających – zdaniem strony – wynikać z art. 3 ust. 1 dyrektywy nr 96/53/WE ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, którego błąd wykładni (w powiązaniu z art. 64 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 oraz art. 64e ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym) podnosi na gruncie zarzutu z pkt 1 lit. d) petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na stanowisko strony skarżącej – i abstrahując już nawet od tego, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika (zob. s. 5 – 10), aby wymieniony przepis prawa unijnego stanowił przedmiot jakiejkolwiek egzegezy prawniczej Sądu I instancji, w rezultacie której miałby zostać wyrażony pogląd prawny kwestionowany skargą kasacyjną zwłaszcza, że nie został nawet w nim przywołany, co wobec przyjmowanego w orzecznictwie rozumienia błędu wykładni, a co za tym do idzie koniecznych wymogów, którym zarzut taki powinien czynić zadość, aby mógł być rozpatrzony (zob. np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15) prowadzi do wniosku, że zarzut ten nie może być uznany za skuteczny, albowiem na jego gruncie została podjęta polemika z poglądem nieistniejącym – trzeba stwierdzić, że z art. 64 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 oraz art. 64e ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym nie wynika, aby wskazana regulacja krajowa ustanawiała jakąkolwiek odmowę używania lub jakikolwiek zakaz używania w ruchu krajowym lub międzynarodowym pojazdów, o których jest mowa w art. 3 ust. 1 przywołanej dyrektywy.

Wbrew stanowisku strony skarżącej, zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa również argumentacja osadzona – jak należałoby przyjąć wobec konstrukcji zarzutu z pkt 1 lit. c) petitum skargi kasacyjnej oraz wobec jej uzasadnienia (zob. s.

5) – na gruncie znaczenia konsekwencji wynikających z art. 22 Konstytucji RP, która zmierza do wykazania, że art. 64 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz podejście Sądu I instancji do jego rozumienia prowadzi do ograniczenia wolności działalności gospodarczej w sposób niekorespondujący ze standardem konstytucyjnym.

W odpowiedzi na to stanowisko – i podkreślając zarazem, że zasada wolności gospodarczej jest rekonstruowana z art. 20 oraz art. 22 ustawy zasadniczej – trzeba stwierdzić, że wobec przedmiotu regulacji ustawy – Prawo o ruchu drogowym – który odnosi się do zasad ruchu na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu, zasad i warunków dopuszczenia pojazdów do tego ruchu, a także działalności właściwych organów i podmiotów w tym zakresie, wymagań w stosunku do innych uczestników ruchu niż kierujący pojazdami, zasad i warunków kontroli ruchu drogowego (art.

1) – nie ma jednak podstaw, aby twierdzić, że ustanowiony na gruncie art. 64 ust. 1 pkt 3 tej ustawy wymóg pilotowania przejazdu pojazdu nienormatywnego na warunkach i w sposób określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 64i ust. 2, w tym przez wymaganą liczbę pojazdów wyposażonych i oznakowanych zgodnie z tymi przepisami, jako warunek ruchu pojazdu nienormatywnego, naruszał standard konstytucyjny w sposób wskazywany przez stronę (s. 5 skargi kasacyjnej).

Podkreślając, że wobec przedmiotu regulacji ustawy – Prawo o ruchu drogowym wymieniony powyżej wymóg adresowany jest do każdego podmiotu wykonującego przejazd pojazdem nienormatywnym, zaś sam przedmiot wolności działalności gospodarczej obejmuje swoim zakresem podejmowanie decyzji o jej rozpoczęciu i określeniu jej zakresu, wykonywanie tejże działalności (a więc, podejmowanie bieżących decyzji gospodarczych, zwłaszcza co do sposobu i kierunków działania), jak również decyzję o zakończeniu prowadzenia tej działalności, trzeba przede wszystkim podkreślić – co jest aż nadto oczywiste – że wolność ta nie może mieć charakteru absolutnego, a więc możliwe i konieczne jest ustanawianie różnego rodzaju jej ograniczeń. Ze względu na jej charakter, a zwłaszcza na bliski związek z interesami innych osób, jak i z interesem publicznym, może ona podlegać różnego rodzaju ograniczeniom w stopniu większym niż wolności i prawa o charakterze osobistym bądź politycznym (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 8 kwietnia 1998 r., K 10/97; 28 stycznia 2003 r., K 2/02; 17 grudnia 2003 r., SK 15/02; 10 kwietnia 2001 r., U 7/00; 2 grudnia 2002 r., SK 20/01; 10 października 2001 r., K 28/01).

Jeżeli wobec treści art. 22 ustawy zasadniczej podkreślić, że wymóg pilotowania przejazdu pojazdu nienormatywnego na warunkach i w sposób określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 64i ust. 2, w tym przez wymaganą liczbę pojazdów wyposażonych i oznakowanych zgodnie z tymi przepisami wprost wynika z ustawy – art. 64 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym – a co więcej, że wymaganiu zachowania formy ustawy w odniesieniu o ograniczenia swobody działalności gospodarczej nie sprzeciwia się zawarcie w ustawie upoważnienia do regulacji w aktach wykonawczych (zob. np. wyroki TK z dnia: 8 kwietnia 1998 r., K 10/97; 10 kwietnia 2001 r., U 7/10), to wobec przedmiotu wymienionej ustawy za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że treść, cel oraz funkcje ustanowionego na jej gruncie wymogu pilotowania przejazdu pojazdu nienormatywnego odpowiadają w płaszczyźnie materialnej potrzebie uwzględnienia ważnego interesu publicznego (art. 22 in fine).

Zwłaszcza, że za nie mniej uzasadniony należałoby uznać i ten wniosek, że wskazany wymóg nie stanowi – wbrew stanowisku strony skarżącej – ograniczenia wolności działalności gospodarczej w rozumieniu art. 22 Konstytucji RP (jak wyjaśniono w wyroku z dnia 19 stycznia 2010 r., SK 35/08, chodzi bowiem tylko o takie regulacje prawne, które formułują bezwzględne lub względne zakazy podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej) i nie narusza istoty tej wolności.

W rekapitulacji przedstawionych argumentów – które prowadzą siłą rzeczy do wniosku, że nie jest uzasadniony zarzut z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i § 3 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. – należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.