Uzasadnienie
Wyrokiem z 20 czerwca 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 224/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca", "spółka") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "organ", "GITD") z 15 grudnia 2023 r., w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
Podstawę wydania decyzji stanowiły ustalenia kontroli drogowej przeprowadzonej [...] października 2022 r. około godziny 15:30 w G. przy ul. [...] wobec pojazdu marki [...] o nr rej. [...], którym kierował K. B. W toku kontroli ustalono, że kierujący wykonywał przewóz osoby zamówiony za pośrednictwem aplikacji B. na trasie z ul. [...] do ul. [...] w G. Za wykonany przejazd pasażer uiścił opłatę w wysokości 21,40 zł. Kierowca podczas kontroli nie okazał orzeczenia lekarskiego ani orzeczenia psychologicznego potwierdzających brak przeciwwskazań do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Przebieg kontroli udokumentowano protokołem kontroli nr [...].
W ramach czynności kontrolnych przesłuchano pasażera pojazdu, który potwierdził, że przejazd został zamówiony za pośrednictwem aplikacji B., a należność za usługę została uiszczona gotówką zgodnie z ceną wskazaną w aplikacji.
W toku postępowania ustalono również, że P. sp. z o.o. posiadała licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, udzieloną przez Prezydenta m.st. Warszawy oraz licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym. Z informacji przekazanych przez B. Sp. z o.o. wynikało natomiast, że kierujący w dniu kontroli wykonywał przewóz jako kierowca współpracujący ze skarżącą spółką.
Decyzją z 24 kwietnia 2023 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 92a ust. 2 u.t.d., nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 2.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę nieposiadającego wymaganych orzeczeń lekarskich i psychologicznych.
W odwołaniu od powyższej decyzji spółka zarzuciła organowi I instancji niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz błędne ustalenie, że kontrolowany przewóz wykonywany był w jej imieniu i na jej rzecz. Wskazywała w szczególności na brak przeprowadzenia dodatkowych dowodów, w tym dowodów z zeznań świadków, oraz oparcie ustaleń faktycznych wyłącznie na protokole kontroli.
Decyzją z 15 grudnia 2023 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności protokół kontroli, zeznania pasażera oraz informacje uzyskane od operatora aplikacji B., jednoznacznie potwierdzają, iż kontrolowany przewóz wykonywany był przez kierowcę działającego w ramach działalności prowadzonej przez skarżącą spółkę. Organ wskazał ponadto, że bezsporne pozostawało, że kierowca nie posiadał wymaganych orzeczeń lekarskich i psychologicznych, co stanowiło podstawę do przypisania stronie odpowiedzialności administracyjnej za naruszenia określone w lp. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd uznał, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i trafnie przyjęły, iż kontrolowany przewóz wykonywany był na rzecz skarżącej spółki. W ocenie sądu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, obejmujący protokół kontroli, zeznania pasażera oraz informacje uzyskane od operatora aplikacji B., był wystarczający do poczynienia ustaleń faktycznych i nie wymagał uzupełnienia o dalsze dowody wnioskowane przez stronę.
Sąd pierwszej instancji podkreślił również, że obowiązek zapewnienia wykonywania przewozów przez kierowców spełniających wymagania określone w ustawie o transporcie drogowym spoczywa na przedsiębiorcy wykonującym transport drogowy. Skoro w toku kontroli bezspornie ustalono brak wymaganych orzeczeń lekarskich i psychologicznych, organy zasadnie przypisały stronie odpowiedzialność administracyjną za stwierdzone naruszenia i nałożyły karę pieniężną w ustawowej wysokości.
Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiodła skarżąca, zaskarżając go w całości na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tj. Dz.U. z 2026 r., poz. 143; dalej powoływana jako p.p.s.a.), zarzuciła:
- I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 76 § 3, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "k.p.a."):
- a) poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, pomimo braku przeprowadzenia przez organy obu instancji dowodów, m.in. przesłuchania kierowcy oraz pasażera, które to dowody mogły doprowadzić do odmiennych ustaleń faktycznych niż wskazane w protokole kontroli, tj. iż przejazd nie był wykonywany w imieniu i na rzecz skarżącej, natomiast wykonywany był w imieniu i na rzecz kierowcy bądź innego podmiotu. Posiadanie przez skarżącą licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym nie oznacza bowiem automatycznie, iż przewóz musiał być wykonywany w imieniu spółki, a w konsekwencji kara nałożona na skarżącą została niezasadnie. Ustalenie tych okoliczności było wysoce istotne, zważywszy na fakt, iż od ich wyjaśnienia zależała odpowiedzialność skarżącej za wskazywane naruszenia. W konsekwencji naruszenie powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez sąd miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem sąd nie powinien oddalać skargi, lecz uchylić w całości zaskarżoną decyzję, w szczególności z uwagi na naruszenie przez organ II instancji przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 76 § 3, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
- b) poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z uwagi na okoliczność podpisania protokołu kontroli przez kierowcę bez zastrzeżeń, bez uwzględnienia okoliczności, iż przy sporządzaniu protokołu kontroli nie był obecny przedstawiciel skarżącej, zaś wnioskowane przez skarżącą dowody mające na celu umożliwienie jej przesłuchania osób uczestniczących w kontroli, tj.:
- – kierowcy K. B., jako osoby niewładającej językiem polskim, który w chwili kontroli brał udział w czynnościach kontrolnych bez obecności tłumacza, co w konsekwencji doprowadziło do sytuacji, w której wysoce prawdopodobne jest, iż nie miał możliwości prawidłowego zrozumienia oraz odniesienia się do stwierdzonych naruszeń,
- – oraz pasażera, przed organem I instancji nie zostały uwzględnione, co w konsekwencji doprowadziło sąd do przyjęcia stanu faktycznego sprawy zgodnie z opisem zawartym w protokole kontroli, pozbawiając skarżącą prawa do obrony oraz odniesienia się do stawianych zarzutów, a także zadawania ewentualnych pytań kierowcy. Skutkowało to oddaleniem skargi, podczas gdy prawidłowe przeprowadzenie wnioskowanych dowodów, tj. przesłuchanie kierowcy, mogłoby doprowadzić do wniosku, iż przejazd nie był wykonywany w imieniu i na rzecz skarżącej.
- c) poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, podczas gdy okoliczności faktyczne stanowiące podstawę odpowiedzialności skarżącej nie zostały przez organy ustalone w sposób prawidłowy, gdyż na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie było bezsporne, na czyją rzecz i w czyim imieniu wykonywany był przewóz przez kierowcę K. B. Jedynym materiałem dowodowym uzasadniającym w ocenie organów odpowiedzialność skarżącej był sporządzony protokół kontroli, podczas gdy odmówiono jej możliwości przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, m.in. przesłuchania kierowcy oraz pasażera, co mogłoby podważyć ustalenia dokonane przez organy i zawarte w protokole kontroli, sporządzonym w warunkach braku udziału tłumacza, pomimo że kierowca nie władał językiem polskim.
- d) poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, podczas gdy okoliczności faktyczne stanowiące podstawę odpowiedzialności skarżącej nie zostały przez organy określone właściwie, gdyż organ nieprawidłowo przyjął, iż w okolicznościach sprawy należało przyjąć, że spółka za pośrednictwem zatrudnionego kierowcy, realizowała zlecenia, w sytuacji gdy materiał zgromadzony w sprawie nie wykazuje, aby kierowca był zatrudniony przez spółkę.
Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go decyzji organów obu instancji, umorzenie postępowania administracyjnego, zasądzenie od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną GITD wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok, którym sąd pierwszej instancji oddalił skargę spółki na decyzję GITD w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Podkreślenia wymaga, że problematyka dotycząca sporu prawnego powstałego na kanwie niniejszej sprawy była już przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 czerwca 2026 r., sygn. akt II GSK 1889/23), a Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie afirmuje przyjęte tam stanowisko.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu z pkt 1 ppkt 1) lit. a) – d) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 76 § 3, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny zarzut ten uznał za nieusprawiedliwiony.
Z punktu widzenia przepisów art. 4 pkt 1, 11 i 22, art. 39a ust. 1, art. 39j ust. 1-4, art. 39k ust. 1 - 3, art. 39m, art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92a ust. 1, 4 i 8 u.t.d. oraz lp. 4.2. i 4.3. załącznika nr 4 do u.t.d. nie ma podstaw aby twierdzić, że przeprowadzone w sprawie ustalenia faktyczne, przyjęte następnie za podstawę wyrokowania, nie były wystarczające dla kwalifikowania zachowania strony, jako wyczerpującego znamiona wymienionych deliktów, a w konsekwencji dla przypisania ich stronie skarżącej oraz nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej judykacie, uwzględniając cel, jak również logikę czynności kontrolnych przeprowadzanych przez uprawnione organy administracji publicznej na podstawie ustawy o transporcie drogowym (...) trzeba podnieść, że istota protokołu z kontroli wyraża się w tym, że dokument ten odzwierciedla i potwierdza istniejący w momencie kontroli stan faktyczny, a jego walor, jako dowodu, wyraża w tym, że jest on sporządzany podczas kontroli drogowej, co w relacji do okoliczności czasu i miejsca jej przeprowadzania prowadzi do wniosku, że jest on sporządzany na etapie poprzedzającym – ewentualne – wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, co siłą rzeczy oznacza również, że sama kontrola jest przeprowadzana – podobnie jak odzwierciedlający jej przebieg protokół kontroli – bez udziału strony tegoż postępowania. Jeżeli więc – co jest aż nadto oczywiste – w dacie przeprowadzania kontroli drogowej oraz odzwierciedlającego jej przebieg protokołu skarżąca nie posiadała – w rozumieniu art. 28 kpa – statusu strony postępowania, a to wobec braku wszczęcia i prowadzenia w tej dacie postępowania z jej udziałem, to w świetle przedstawionych argumentów o wadliwości przeprowadzonych w sprawie ustaleń nie sposób jest wnioskować na tej podstawie, że ich źródłem – jak podnosi strona – miałaby być wadliwość protokołu kontroli.
Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznał zarzut z pkt 1 ppkt. b petitum skargi kasacyjnej w części wskazującej na naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieobecność przedstawiciela skarżącej przy sporządzaniu protokołu kontroli.
Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznał zarzut nr 1 także w tej części, w której skarżąca kasacyjnie podnosiła, że poczynione przez organ ustalenia faktyczne nie były wystarczające dla przypisania stronie wymienionych powyżej naruszeń, a w konsekwencji nałożenia kary pieniężnej.
Strona skarżąca nie uwzględnia bowiem w dostatecznym stopniu, że protokół kontroli drogowej posiada, jak zostało to wskazane wyżej, walor dowodu bezpośredniego, a ponadto, że koresponduje z innymi dowodami zgromadzonymi w sprawie, w szczególności zeznaniom pasażera oraz paragonu fiskalnego, z których wynika, że podmiotem wykonującym przewóz była skarżąca spółka.
Treść sporządzonego w rozpatrywanej sprawie protokołu kontroli drogowej odzwierciedla dokonane w jej toku czynności i ustalenia, z uwzględnieniem daty i miejsca przeprowadzenia kontroli, danych kierowcy pojazdu, danych pasażera oraz danych identyfikujących podmiot kontrolowany, albowiem jasno i wyraźnie wynika z niego, kto, gdzie i kiedy zatrzymał do kontroli samochód osobowy którym wykonano przejazd i którym kierowała kierująca, a co za tym idzie kto dokonywał czynności kontrolnych oraz z czyim udziałem były ono dokonywane. W świetle powyższego nie sposób jest więc twierdzić, że protokół kontroli, zwłaszcza, że nie był to dowód jedyny, nie był wystarczający dla przeprowadzenia istotnych w sprawie ustaleń, których konieczny zakres wyznaczały przywołane powyżej przepisy u.t.d.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje również, że nie mogły odnieść zamierzonego przez skarżącą kasacyjnie skutku te części zarzutu, które naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy upatrywały w stwierdzeniu, że w kontroli nie brał udziału tłumacz, którego obecność mogłaby mieć wpływ na jego treść, wobec faktu podnoszonej nieznajomości języka polskiego przez kierowcę, czy też że nie dało się w sprawie jednoznacznie ustalić, w czyim imieniu i na czyją rzecz kierowca w dniu kontroli świadczył przejazd, jako że, jak zostało to wykazane wyżej, z całości materiału dowodowego, a więc nie wyłącznie z protokołu kontroli, wynikała odpowiedzialność skarżącej za przedmiotowe naruszenia. Jedynie na marginesie dodać należy, że nie zostało w żadnym stopniu choćby uprawdopodobnione, że okoliczność nieznajomości języka istotnie miała miejsce.
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił ustalony przez organ stan faktyczny sprawy, a tym samym zarzut podniesiony w pkt 1 skargi kasacyjnej był niezasadny.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118).