Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 lipca 2026 r., sygn. akt II GSK 2465/24

Uzasadnienie

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, po rozpoznaniu sprawy ze skargi x (dalej: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie", "spółka") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "GITD", "organ II instancji", "organ odwoławczy") z dnia 15 grudnia 2023 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, oddalił skargę.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Dnia 9 grudnia 2022 r. w Białymstoku zatrzymano do kontroli drogowej samochód, którym kierował y (dalej: "kierujący", "kierowca") i który nie był oznakowany jako taksówka. W toku kontroli stwierdzono, że kierujący przewoził pasażera, a kurs został zamówiony przez aplikację mobilną Bolt. Wysokość opłaty za przewóz ustalono na kwotę 14,75 zł. Pasażera przesłuchano w charakterze świadka. Kierujący nie okazał do kontroli wypisu z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, a ponadto oświadczył, że nie przechodził badań lekarskich ani psychologicznych. Przebieg kontroli utrwalono protokołem podpisanym przez kierowcę, który nie wniósł do niego zastrzeżeń.

Pismem z dnia 12 grudnia 2022 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "WITD", "organ I instancji") zawiadomił skarżącą spółkę o wszczęciu wobec niej postępowania administracyjnego.

W ramach prowadzonego postępowania uzupełniającego WITD wystąpił do organu licencyjnego oraz Bolt Services PL Sp. z o.o. w Warszawie (dalej: "spółka Bolt") o dodatkowe informacje. W oparciu o przekazane przez ww. podmioty dane ustalił, że spółka posiada licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. Kontrolowany pojazd nie został zgłoszony do ww. licencji. Ponadto w dniu kontroli spółka Bolt przekazała skarżącej zlecenia przewozu osób, które to zlecenia miały być realizowane skontrolowanym pojazdem.

Decyzją z dnia 13 kwietnia 2023 r. WITD, działając na podstawie art. 92a ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2201 ze zm.; dalej "u.t.d"), nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 2500 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy (lp. 4.2. załącznika nr 4 do u.t.d.) ani orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy (lp. 4.3. załącznika nr 4 do u.t.d.) oraz niewyposażenie kierowcy z wypis z licencji (lp. 1.2. załącznika nr 4 do u.t.d.).

Decyzją z dnia 15 grudnia 2023 r., po rozpoznaniu odwołania skarżącej, GITD utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Sąd I instancji, oddalając skargę, wskazał, że organy prawidłowo ustaliły na podstawie akt sprawy, w tym protokołu kontroli i oświadczenia kierowcy, załączonej dokumentacji fotograficznej, karty BOLT oraz protokołu przesłuchania w charakterze świadka pasażera, że skarżąca wykonywała poddanym kontroli pojazdem okazjonalny przewóz osób. Celem pasażera niewątpliwie było bowiem skorzystanie z odpłatnej usługi transportu, zapłata za przejazd została uiszczona w gotówce i dokonano jej bezpośrednio na rzecz kierowcy, a po jej uiszczeniu na adres poczty elektronicznej jednego z pasażerów wysłano paragon fiskalny, na którym jako podatnik figuruje skarżąca spółka. Sąd zastrzegł, że dla przypisania spółce odpowiedzialności za stwierdzone w toku kontroli naruszenia istotne znaczenie mają zasady działania aplikacji użytej do skojarzenia pasażera z kierowcą pojazdu.

W zaskarżonych decyzjach - na co zwraca uwagę skarżąca w treści skargi - co prawda zabrakło przedstawienia szczegółowych zasad działania aplikacji wykorzystanej do zamówienia usługi, jednak, jak stwierdził WSA, nie jest to uchybienie, które mogło mieć wpływ na finalny wynik sprawy. Organ mógł zakładać, że mechanizm działania aplikacji z uwagi na powszechność jej używania jest znany i wynika w szczególności z ogólnych warunków dla kierowców korzystających z aplikacji Bolt. Powiązanie między kierowcą a skarżącą spółką znalazło dodatkowe potwierdzenie w treści pisma spółki Bolt, z którego wynika, że w dniu kontroli odbył się poddany kontroli przejazd, a kierowca był wówczas zatrudniony u partnera flotowego, tj. skarżącej spółki.

Jak zauważył WSA, w sprawie nie było sporne, że kierowca nie przechodził badań lekarskich i psychologicznych. W konsekwencji, zdaniem Sądu, organ zasadnie nałożył na skarżącą karę za naruszenia stwierdzone w toku kontroli.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej "p.p.s.a").

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka, zaskarżając go w całości i zarzucając mu: (1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 76 § 3, art. 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (ob.: tekst jedn. Dz.U. z 2025 r., poz. 1691; dalej: "k.p.a."):

1. a) poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji pomimo braku przeprowadzenia przez organy obu instancji dowodów m.in. przesłuchania kierowcy, które to dowody mogły doprowadzić do odmiennych ustaleń faktycznych niż wskazane w protokole kontroli, tj. iż przejazd nie był wykonywany w imieniu i na rzecz skarżącej, natomiast wykonywany był w imieniu i na rzecz kierowcy bądź innego podmiotu, bowiem posiadanie przez skarżącą licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym nie oznacza automatycznie, iż przewóz musiał być wykonywany w jej imieniu, a w konsekwencji kara nałożona została na skarżącą niezasadnie, a ustalenie tych okoliczności było wysoce istotne, zważywszy na okoliczność, iż od ich ustalenia zależała odpowiedzialność skarżącej za wskazywane naruszenia, w konsekwencji naruszenie powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez Sąd miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd nie powinien oddalać skargi, a powinien uchylić w całości zaskarżoną decyzję, w szczególności z uwagi na naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 76 § 3, art. 77 § 1 i 80 k.p.a.;
2. b) poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji z uwagi na okoliczność podpisania protokołu kontroli przez kierowcę bez zastrzeżeń, bez uwzględnienia w tym zakresie okoliczności, iż przy sporządzaniu protokołu kontroli nie był obecny przedstawiciel skarżącej, zaś wnioskowane przez nią dowody mające na celu umożliwienie jej przesłuchania osób uczestniczących w kontroli, tj.:
3. • kierowcy jako osoby niewładającej językiem polskim, który w chwili kontroli brał w niej udział bez obecności tłumacza, co w konsekwencji doprowadziło do sytuacji, w której wysoce prawdopodobnym jest, iż kierowca nie miał możliwości prawidłowego zrozumienia oraz odniesienia się do stwierdzonych naruszeń,
4. • pasażera, przed organem I instancji nie zostały uwzględnione, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do przyjęcia stanu faktycznego sprawy zgodnie z opisanym w protokole kontroli, pozbawiając skarżącą prawa do obrony oraz odniesienia się do stawianych naruszeń, a także zadawania ewentualnych pytań kierowcy, co skutkowało oddaleniem skargi, w sytuacji gdy prawidłowe przeprowadzenie wnioskowanych dowodów, tj. przesłuchanie kierowcy, mogłyby doprowadzić do wniosków, iż przejazd nie był wykonywany w imieniu i na rzecz skarżącej;
5. c) poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, podczas gdy okoliczności faktyczne stanowiące podstawę odpowiedzialności skarżącej nie zostały przez organy określone właściwie, gdyż nie było bezspornym na podstawie zebranego materiału dowodowego, na czyją rzecz i w czyim imieniu wykonywany był przewóz, a jedynym materiałem dowodowym zebranym w sprawie uzasadniającym w ocenie organów odpowiedzialność skarżącej był sporządzony protokół kontroli, zaś spółce odmówiono możliwości przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, m.in. przesłuchania kierowcy, co mogłoby podważyć ustalenia dokonane przez organy zawarte w protokole kontroli, który został sporządzony w warunkach braku udziału tłumacza, w sytuacji gdy kierowca nie władał językiem polskim;
6. d) poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, podczas gdy okoliczności faktyczne stanowiące podstawę odpowiedzialności skarżącej nie zostały przez organy określone właściwie, gdyż organ nieprawidłowo przyjął, iż w okolicznościach sprawy należało przyjąć, że spółka za pośrednictwem zatrudnionego kierowcy realizowała zlecenia, w sytuacji gdy materiał zgromadzony w sprawie nie wykazuje, aby kierowca był zatrudniony przez spółkę.

Podnosząc te zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, uchylenie decyzji organów obu instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego, o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

III

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie.

Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok, którym Sąd I instancji oddalił skargę spółki na decyzję GITD w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Problematyka dotycząca sporu prawnego powstałego na kanwie niniejszej sprawy częściowo była już przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 czerwca 2026 r., sygn. akt II GSK 1889/23), a Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie afirmuje przyjęte tam stanowisko.

Odnosząc się łącznie do zarzutu z pkt. 1 ppkt 1) lit. a)–d) petitum skargi kasacyjnej, dotyczącego naruszenia art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 76 § 3, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał go za nieusprawiedliwiony.

Z punktu widzenia przepisów art. 4 pkt 1, 11 i 22, art. 39a pkt 3 i 4, art. 39f ust. 1 i 2, art. 39j ust. 1-4, art. 39k ust. 1-3, art. 39m, art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92a ust. 2, 4, 8 pkt 1 u.t.d oraz lp. 1.2., 4.2. i 4.3. załącznika nr 4 do u.t.d. nie ma podstaw, aby twierdzić, że przeprowadzone w sprawie ustalenia faktyczne, przyjęte następnie za podstawę wyrokowania nie były wystarczające dla kwalifikowania zachowania strony jako wyczerpującego znamiona wskazanego deliktu, a w konsekwencji dla przypisania ich stronie skarżącej oraz nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej judykacie, uwzględniając cel, jak również logikę czynności kontrolnych przeprowadzanych przez uprawnione organy administracji publicznej na podstawie u.t.d., trzeba podnieść, że istota protokołu z kontroli wyraża się w tym, iż dokument ten odzwierciedla i potwierdza istniejący w momencie kontroli stan faktyczny, a jego walor jako dowodu wyraża się w tym, że jest on sporządzany podczas kontroli drogowej, co w relacji do okoliczności, czasu i miejsca jej przeprowadzania prowadzi do wniosku, że jest on sporządzany na etapie poprzedzającym – ewentualne – wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, co siłą rzeczy oznacza również, że sama kontrola jest przeprowadzana – podobnie jak jest sporządzany odzwierciedlający jej przebieg protokół – bez udziału strony tegoż postępowania. Jeżeli więc – co jest aż nadto oczywiste – w dacie przeprowadzania kontroli drogowej oraz sporządzenia odzwierciedlającego jej przebieg protokołu skarżąca nie posiadała – w rozumieniu art. 28 k.p.a. – statusu strony postępowania, a to wobec braku wszczęcia i prowadzenia w tej dacie postępowania z jej udziałem, to w świetle przedstawionych argumentów o wadliwości przeprowadzonych w sprawie ustaleń nie sposób jest wnioskować na tej podstawie, że ich źródłem – jak podnosi strona – miałaby być wadliwość protokołu kontroli.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznał zarzut z pkt. 1 ppkt. b) petitum skargi kasacyjnej w części wskazującej na naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieobecność przedstawiciela skarżącej przy sporządzaniu protokołu kontroli.

Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznał zarzut z pkt. 1 także w tej części, w której skarżąca kasacyjnie podnosiła, że poczynione przez organ ustalenia faktyczne nie były wystarczające dla przypisania stronie wymienionych powyżej naruszeń, a w konsekwencji nałożenia kary pieniężnej.

Strona skarżąca nie uwzględnia bowiem w dostatecznym stopniu, że protokół kontroli drogowej posiada, jak zostało to wskazane wyżej, walor dowodu bezpośredniego, a ponadto, że koresponduje z dowodami w postaci oświadczenia kierowcy i protokołu z przesłuchania pasażera, paragonu fiskalnego wystawionego przez skarżącą za przejazd, jak również danymi uzyskanymi od organu licencyjnego oraz spółki Bolt.

Treść sporządzonego w rozpatrywanej sprawie protokołu kontroli drogowej oraz jego załącznika odzwierciedla dokonane w jej toku czynności i ustalenia, z uwzględnieniem daty i miejsca przeprowadzenia kontroli, danych kierowcy pojazdu oraz danych identyfikujących podmiot kontrolowany; jasno i wyraźnie wynika z niego, kto, gdzie i kiedy zatrzymał do kontroli samochód osobowy, którym wykonano przejazd i którym kierował kierujący, a co za tym idzie, kto dokonywał czynności kontrolnych oraz z czyim udziałem były ono dokonywane. W świetle powyższego nie sposób jest więc twierdzić, że protokół kontroli, zwłaszcza że nie był to dowód jedyny, nie był wystarczający dla przeprowadzenia istotnych w sprawie ustaleń, których konieczny zakres wyznaczały przywołane powyżej przepisy u.t.d.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje również, że nie mogły odnieść zamierzonego przez skarżącą kasacyjnie skutku te części zarzutu, które naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy upatrywały w stwierdzeniu, że w kontroli nie brał udziału tłumacz, którego obecność mogłaby mieć wpływ na jego treść, wobec faktu podnoszonej nieznajomości języka polskiego przez kierowcę, czy też że nie dało się w sprawie jednoznacznie ustalić, w czyim imieniu i na czyją rzecz kierowca w dniu kontroli świadczył przejazd, jako że, jak zostało to wykazane wyżej, z całości materiału dowodowego, a więc nie wyłącznie z protokołu kontroli, wynikała odpowiedzialność skarżącej za przedmiotowe naruszenia. Jedynie na marginesie dodać należy, że nie zostało w żadnym stopniu choćby uprawdopodobnione, że okoliczność nieznajomości języka istotnie miała miejsce – w szczególności wobec złożenia wyjaśnień w języku polskim.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarżąca nie podważyła skutecznie prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny ustaleń faktycznych organu, co skutkowało oddaleniem zarzutu z pkt. 1 petitum skargi kasacyjnej. Powyższe, w połączeniu z brakiem zarzutów kasacyjnych w przedmiocie wykładni prawa materialnego, nie mogło skutkować wzruszeniem niepodzielanego przez skarżącą, a zaakceptowanego przez WSA stanowiska organu, zgodnie z którym poddany kontroli przewóz miał charakter przewozu okazjonalnego i był wykonywany w imieniu i na rzecz skarżącej, co stanowiło przesłankę do zastosowania wobec skarżącej art. 92a ust. 2, 4, 8 u.t.d. w zw. z lp. 1.2., 4.2. i 4.3. załącznika nr 4 do u.t.d. i nałożenie na nią kwestionowanej kary pieniężnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 w zw. z art. 204 pkt 1 p.p.s.a jak w sentencji wyroku.