Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 kwietnia 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 3032/24 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, obecnie: Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako: "p.p.s.a."), oddalił wniesioną przez L.M. skargę na uchwałę z 19 lipca 2024 r. nr XII/38/2024, którą Krajowa Rada Notarialna na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako: "k.p.a."), stwierdziła niedopuszczalność zażalenia skarżącego na pismo Prezesa Rady Izby Notarialnej w Warszawie z 19 czerwca 2024 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że wymienionym pismem Prezes Rady Izby Notarialnej w Warszawie, w odpowiedzi na wniosek skarżącego z 22 maja 2024 r. o umieszczenie w wykazie zastępców notarialnych Izby Notarialnej w Warszawie (art. 76 § 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie, Dz.U. z 2024 r., poz. 1001), poinformował skarżącego, że odpowiedzi w tej sprawie udzielił mu w pismach z 16 marca 2022 r. i 8 maja 2024 r. i nie znajduje podstaw do zmiany dotychczasowego stanowiska.
Skarżący pismem z 1 lipca 20224 r. wniósł zażalenie, wywodząc, że stanowi ono "ponowną decyzję odmowną Prezesa Rady Izby Notarialnej w Warszawie".
Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, Krajowa Rada Notarialna zaskarżoną uchwałą stwierdziła niedopuszczalność zażalenia skarżącego, wywodząc w uzasadnieniu, że pismo z 19 czerwca 2024 r. nie jest decyzją administracyjną, ani postanowieniem, podlegającymi zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę L.M. podał, że umieszczenie w wykazie zastępców notarialnych, podobnie jak odmowa umieszczenia w wykazie, to czynności materialno-techniczne prezesa rady izby notarialnej, które nie podlegają reżimowi jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, ale mogą podlegać odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W konsekwencji stwierdził, że zaskarżona uchwała o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia jest zgodna z prawem.
L.M. złożył skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz orzeczenie o kosztach postępowania.
Skarżący zarzucił temu wyrokowi:
- 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 76 ustawy Prawo o notariacie w zw. z art. 134 i art. 144 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że pismo organu nie stanowi decyzji, a w związku z czym nie może podlegać zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji;
- 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 104 i art. 107 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie w sprawie i uznanie, że organ nie dopuścił się naruszenia tych przepisów, podczas gdy choć powinien nie wydał decyzji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnoszący tę skargę przedstawił argumentację na poparcie zasadności sformułowanych zarzutów. Skarżący podniósł przed wszystkim, że istnieje domniemanie załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej, i że Prezes Rady Izby Notarialnej nie ma podstaw prawnych do odmowy przyjęcia od niego ślubowania i umieszczenia na liście zastępców notarialnych.
Krajowa Rada Notarialna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegała oddaleniu.
W skardze kasacyjnej wnoszący tę skargę zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 76 ustawy prawo o notariacie w zw. z art. 134 i art. 144 k.p.a. wywodząc, że niewłaściwie uznał, że pismo Prezesa Rady Izby Notarialnej w Warszawie z 19 czerwca 2024 r. nie stanowi decyzji, a w związku z tym nie może podlegać zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji, nadto zarzucił niezastosowanie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 104 i art. 107 k.p.a. i uznanie, że organ nie naruszył tych przepisów, mimo że nie wydał decyzji.
Według art. 76 § 1 ustawy Prawo o notariacie, zastępcą notarialnym jest osoba, która uzyskała pozytywny wynik z egzaminu notarialnego i złożyła ślubowanie. Stosownie do § 2 i § 3, Minister Sprawiedliwości niezwłocznie po ustaleniu wyniku egzaminu notarialnego wydaje zaświadczenie o uzyskaniu statusu zastępcy notarialnego (...), na podstawie którego, prezes rady właściwej izby notarialnej odbiera ślubowanie, a następnie umieszcza zastępcę notarialnego w wykazie zastępców notarialnych danej izby. Koleje paragrafy tego przepisu zawierają przesłanki skreślenia zastępcy notarialnego z wykazu zastępców notarialnych danej izby (§ 4), przewidując, że skreślenie z wykazu zastępców notarialnych skutkuje wygaśnięciem uprawnień zastępcy notarialnego (§5) oraz delegację dla Ministra Sprawiedliwości do określenia, w drodze rozporządzenia, wzoru zaświadczenia, o którym mowa w § 2.
Z kolei przepisy art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. stanowią, że organ II instancji stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia, natomiast art. 104 i art. 107 k.p.a. dotyczą decyzji administracyjnej oraz jej elementów.
Powszechnie przyjmuje się, że decyzja administracyjna to jednostronna czynność organu administracji publicznej mająca odpowiednią formę prawną i określająca konsekwencje stosowanej normy prawnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej. W doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji jest decyzją, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawiera minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania go jako decyzji. Do takich elementów zalicza się: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (wyrok NSA z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982, nr 9–10, poz. 169, wyrok WSA w Warszawie z 28.01.2004 r., III SA 1642/03, POP 2005/3, poz. 65, wyrok z dnia 21 lipca 2011 r. II OSK 1225/10 (LEX nr 1083587) wyrok z dnia 21 lipca 2011 r.-I OSK 1225/10 (LEX nr 1083587).
W ocenie NSA, Sąd I instancji zasadnie zaaprobował stwierdzenie organu, że pismo z 19 czerwca 2024 r. nie stanowi decyzji administracyjnej. NSA podziela ten pogląd. Wymienione pismo Prezesa Rady Izby Notarialnej nie zawiera wszystkich elementów, które decydują o uznaniu tego aktu za decyzję administracyjną. Przede wszystkim nie rozstrzyga ono o wniosku skarżącego z 22 maja 2024 r. (odwołuje się do wcześniejszych pism o niewyjaśnionej treści), nie zawiera jakichkolwiek ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nie przywołuje żadnego konkretnego przepisu prawa materialnego ani procesowego, który miałby zostać zastosowany, nie zawiera też koniecznego dla decyzji pouczenia o odwołaniu.
Pogląd odnośnie formy załatwienia wniosku o umieszczenie na liście zastępców notarialnych (czynność materialno-techniczna) znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, w tym m. in. w prawomocnym wyroku z 19 lutego 2024 r., sygn. akt VI SAB/Wa 48/23 (wydanym ze skargi L.M. na bezczynność Prezesa Rady Izby Notarialnej w Warszawie), a także w doktrynie (zob. np. M. Romańska, Glosa do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 listopada 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1735/21, publ. Krakowski Przegląd Notarialny, numer 3/2022, s. 115, dostępne w Internecie).
W powołanym wyroku z 19 lutego 2024 r. WSA w Warszawie, odwołując się do wyroków tego Sądu z 4 listopada 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1735/21 i z 10 stycznia 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 1702/22 stwierdził, że przyjęcie ślubowania oraz umieszczenie w wykazie zastępców notarialnych to czynności materialno-techniczne prezesa właściwej izby notarialnej, nadto że "z aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy dany akt lub czynność ustala (odmawia ustalenia), stwierdza (odmawia stwierdzenia), potwierdza (odmawia potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego (...)".
Nie jest też uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej, kierowany pod adresem Sądu I instancji, dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Ten przepis stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. O jego naruszeniu można byłoby mówić, gdyby Sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (zob. np. wyroki NSA z: 27 stycznia 2023 r. sygn. akt II GSK 561/22, LEX nr 3502653; 8 maja 2024 r. sygn. akt I GSK 1591/20 LEX nr 3723958; z 17 maja 2024 r. sygn. akt III OSK 4309/21, LEX nr 3721095; 26 września 2024 r. sygn. akt III OSK 4/23, LEX nr 37833050). Za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można natomiast kwestionować sądowej oceny stanu faktycznego sprawy, ustalonego w postępowaniu administracyjnym.
W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnia, jakich to naruszeń prawa, których nie wskazano w skardze do Sądu I instancji nie dostrzegł ten Sąd, a zarzut ten nie koresponduje z jego uzasadnieniem i dlatego nie może być uwzględniony.
Mając to wszystko na uwadze, NSA uznał, w ramach kontroli zaskarżonego wyroku przeprowadzonej w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił tę skargę. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, w oparciu o art. 207 § 2 powołanej ustawy procesowej. Skarga kasacyjna rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i § 3 in fine p.p.s.a.