Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 lipca 2026 r., sygn. akt II GSK 2407/25

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z 10 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Sz 156/25, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tj.: Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę Gminy R. (dalej: "gmina", "skarżąca") na decyzję Zachodniopomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Szczecinie (dalej: "ZPWIS") z [...] stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zapewnienia prawidłowego natężenia oświetlenia sztucznego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Na podstawie przeprowadzonej w dniu [...] października 2024 r. przez pracownika PPIS kontroli w zakresie przestrzegania przepisów określających wymagania higienicznie i zdrowotne dotyczące higieny pomieszczeń i wymagań w stosunku do sprzętu używanego w szkołach i innych placówkach oświatowo-wychowawczych oraz przestrzegania obowiązków wynikających z przepisów ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych stwierdzono, udokumentowane protokołem kontroli [...], nieprawidłowe wyniki pomiarów natężenia oświetlenia sztucznego nie spełniające wymogów Polskiej Normy PN-EN 12464-1:2022-01-E, zgodnie z którą w pomieszczeniach lekcyjnych natężenie oświetlenia sztucznego powinno wynosić nie mniej niż 500 lx w każdym punkcie pomiarowym, w następujących salach lekcyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...].

PPIS pismem z [...] października 2024 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzonych nieprawidłowości, o czym poinformowano gminę R., pouczając równocześnie o przysługujących prawach w postępowaniu administracyjnym. W piśmie z [...] października 2024 r. gmina poinformowała, że pomiary natężenia oświetlenia sztucznego wykonane zostały zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225, dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych") i przywołanych w nim norm, w związku z czym natężenie oświetlenia sztucznego w salach lekcyjnych nr [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] jest zgodne z ww. rozporządzeniem, natomiast natężenie oświetlenia sztucznego w salach lekcyjnych nr [...], [...], [...], [...] obarczone jest błędem pomiaru i dla nich wykonane zostaną powtórne pomiary celem wykazania w nich prawidłowego natężenia oświetlenia.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. decyzją z [...] listopada 2024 r., działając na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a."), art. 27 ust. 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 416, dalej: "u.p.i.s."), § 2 i § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1604, dalej: "rozporządzenie w sprawie bezpieczeństwa i higieny w szkołach") oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 737, dalej: "u.p.o.") nakazał gminie R. zapewnienie w Zespole Szkół w R. prawidłowego natężenia oświetlenia sztucznego, tj. o minimalnej wartości 500 lx w opisanych w ww. protokole kontroli salach lekcyjnych w terminie do 31 grudnia 2025 r.

W wyniku rozpatrzenia odwołania ZPWIS decyzją z [...] stycznia 2025 r., na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 12 ust. 2 pkt 1, art. 37 ust. 1 u.p.i.s utrzymał w mocy decyzję PPIS z dnia [...] listopada 2024 r.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że wymagania dotyczące oświetlenia miejsc pracy są regulowane przez przepisy BHP i normy. Aktualnym dokumentem określającym wymagania w tym przedmiocie dla osób na stanowiskach pracy w pomieszczeniach, które spełniają potrzeby związane z komfortem i wydolnością widzenia osób normalnej lub skorygowanej do normalnej okulistycznej zdolności widzenia jest Norma PN-EN 12464-1:2022-01-wersja polska. ZPWIS podał, że pomiarów natężenia oświetlenia sztucznego dokonano luksomierzem [...] posiadającym świadectwo wzorcowania nr [...] z [...] lipca 2017 r. Pomiary wykonała firma L. w W. zajmująca się m.in. projektowaniem i montażem opraw oświetleniowych wraz z systemami sterowania w szkołach i przedszkolach. Pomiary odbywały się w odpowiednich warunkach, zgodnie z instrukcją dla ww. luxomierza, a przedstawione wyniki uwzględniały już wartości błędów pomiarowych dla urządzeń wykorzystanych przy badaniu.

Organ podkreślił, że badania, które były jedynie przedmiotem oceny przedstawiciela PPIS były zlecone i przeprowadzone przez skarżącą przez co należy rozumieć, że zakład wykonujący pomiary został zaakceptowany i sprawdzony przez zleceniodawcę.

ZPWIS wskazał, że skarżąca została powiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzonych nieprawidłowości sanitarno-technicznych, w tym również o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 73 § 1 k.p.a. Skorzystała z możliwości wypowiedzenia się składając pismo z [...] października 2024 r. Organ natomiast nie był obowiązany do dodatkowego powiadamiania skarżącej o uprawnieniach z art. 10 k.p.a., ponieważ od momentu zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego nie zebrano w sprawie nowego materiału dowodowego.

ZPWIS wyjaśnił, że aktualnie brak jest przepisu prawnego definiującego precyzyjne pojęcie "właściwego oświetlenia". Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ odwoławczy wskazał, że skonkretyzowanie obowiązków wynikających w danej sprawie dla oznaczonego adresata tak ogólnego sformułowania ustawowego spoczywa na organie administracji wydającym decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Określenie "właściwe oświetlenie" odsyła w istocie do norm wiedzy, które odzwierciedlają aktualny poziom rozwoju nauki i techniki, dlatego konkretyzacji tego określenia organ administracji jest władny dokonać przez odesłanie do norm technicznych - Polskich Norm. ZPWIS za bezzasadny uznał zarzut: braku uzasadnienia przez PPIS nieuwzględnienia błędów pomiarowych, ponieważ skarżąca takiego zarzutu nie zgłosiła; zarzut "niewiedzy" skarżącej, że organ I instancji zmierzał do wydania decyzji, ponieważ jest to oczywista konsekwencja wszczęcia postępowania administracyjnego i wezwania strony z art. 10 k.p.a.; zarzut braku realnej możliwości zapoznania się z materiałami sprawy i zajęcia stanowiska przed zakończeniem postępowania, ponieważ skarżąca została poinformowana o czasie i miejscu w którym może zapoznać się z materiałami sprawy, z czego nie skorzystała, nie przedstawiła też dowodu uniemożliwienia, czy też ograniczenia jej zapoznania się materiałami sprawy.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem gmina wniosła skargę, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 10 lipca 2025 r. oddalił.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy art. 27 ust. 1 u.p.i.s., § 2 i § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa i higieny w szkołach oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.o. Podstawę ustaleń faktycznych stanowiły ustalenia kontroli, przeprowadzonej w dniu [...] października 2024 r., udokumentowane protokołem nr [...]. Z treści protokołu wynika, że nieprawidłowości w natężeniu oświetlenia sztucznego w salach lekcyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] stwierdzono na podstawie analizy wyników pomiarów natężenia oświetlenia wykonanych w budynku Zespołu Szkół w R. wykonanych przez firmę L. Skarżąca nie wniosła zastrzeżeń do protokołu kontroli i dokonanych ustaleń. W aktach sprawy znajduje się dokumentacja dotycząca pomiarów natężenia oświetlenia sztucznego, stanowiąca załącznik do protokołu kontroli, z której wynika, że pomiarów tych dokonano luksomierzem [...] posiadającym świadectwo wzorcowania.

Rzeczoną dokumentację w toku kontroli przedłożyła sama skarżąca. Pomiary natężenia oświetlenia zostały wykonane na jej zlecenie. Skarżąca nie przedłożyła żadnych innych wyników pomiarów, z których wynikałoby, że natężenie oświetlenia sztucznego w objętych decyzją salach lekcyjnych spełnia wymogi Polskiej Normy PN-EN 12464-1:2022-01-E, zgodnie z którą w pomieszczeniach lekcyjnych natężenie oświetlenia sztucznego powinno wynosić nie mniej niż 500 lx w każdym punkcie pomiarowym.

W ocenie sądu pierwszej instancji należało zgodzić się z organem odwoławczym, że przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. Podstawę rozstrzygnięć w sprawie stanowił m.in. § 9 rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa i higieny w szkołach, według którego w pomieszczeniach szkoły zapewnia się właściwe oświetlenie.

Sąd podzielił stanowisko organów, iż wobec braku definicji i dookreślenia pojęcia "właściwe oświetlenie" należy odwołać się do norm wiedzy, które odzwierciedlają aktualny poziom rozwoju nauki i techniki. Dlatego konkretyzacji określenia "właściwe oświetlenie" organy orzekające w sprawie były władne dokonać poprzez odwołanie się do norm technicznych - tu: Polskich Norm - które zasadniczo bazują na wskazaniach płynących właśnie z wiedzy naukowej i technicznej.

Sąd zwrócił uwagę, że przywoływana przez skarżącą Polska Norma PN-EN 12464-1:2012 została zastąpiona przez Polską Normę PN-EN 12464-1:2022-01-E. Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje podnoszona przez skarżącą okoliczność wymiany oświetlenia w kontrolowanej jednostce w 2017 r. czy też kosztów wykonania zaskarżonej decyzji. Organ prowadzący szkołę powinien uwzględniać konieczność dostosowywania warunków funkcjonowania szkoły (tu: zapewnienia odpowiedniego natężenia oświetlenia w salach lekcyjnych) do zmieniających się standardów (które mogą być inne niż w 2017 r.) oraz związanych z tym kosztów. Zapewnienie odpowiednich warunków oświetleniowych wpływa na zdrowie, bezpieczeństwo oraz efektywność pracy. Odpowiednie oświetlenie pomieszczeń jest kluczowe nie tylko dla komfortu i wydolności widzenia, ale również dla koncentracji, a także zapobiegania zmęczeniu wzroku.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organy obu instancji przepisów dotyczących umożliwienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu. Podkreślił, że dla skutecznego podniesienia zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. konieczne jest wykazanie przez stronę powołującą się na owo naruszenie prawa, jakich czynności nie mogła ona dokonać, bądź jakich dowodów nie mogła zawnioskować i że miało to wpływ na rozstrzygnięcie. Skarżąca stawiając ten zarzut okoliczności takich nie wykazała.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca kwestionując go w całości i zarzucając:

1. I. Naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. 1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez oddalenie skargi przez Sąd I instancji, w sytuacji gdy rozstrzygnięcia organów wydane zostały z naruszeniem zasad gromadzenia i oceny materiału dowodowego, a co skutkowało błędnym uznaniem, że natężenie światła sztucznego jest zbyt niskie i nie odpowiada przepisom prawa, w sytuacji gdy:
3. a. stwierdzone natężenie światła sztucznego jest zgodne z wymaganiami określonymi Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności jest ono zgodne z Normą Polską PN-EN 12464-1:2012, przywołaną w tym rozporządzeniu, a więc jest właściwe w rozumieniu § 9 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach,
4. b. zaniechano przeprowadzenia postępowania dowodowego w części dotyczącej ustalenia dokładności użytych urządzeń pomiarowych, a także błędów pomiarowych związanych z użyciem tych urządzeń oraz oceny prawidłowości dokonania pomiarów,
5. c. nie ustalono jaka jest wartość błędów pomiarowych dla urządzeń pomiarowych służących przeprowadzonym badaniom natężenia światła oraz czy miała ona wpływ na wynik pomiarów, jak również nie ustalono w jakich warunkach technicznych i środowiskowych te pomiary były wykonywane, w szczególności czy pomiary zostały przeprowadzone zgodnie z instrukcją tych urządzeń i warunkami przeprowadzania pomiarów
6. - a która to ocena narusza zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, polegającej na arbitralnej, niewszechstronnej i dowolnej ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania;
7. 2. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca w toku postępowania przed organem została pozbawiona możliwości podejmowania inicjatywy dowodowej i nie poinformowano jej o możliwości zajęcia stanowiska bezpośrednio przed wydaniem decyzji.
8. II. Naruszenie prawa materialnego, tj. art 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z pkt 3 załącznika nr 1 do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z § 9 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że właściwe natężenie światła powinno wynosić 500lx w salach szkolnych wymienionych w decyzji organu, w sytuacji gdy:
9. 1. z uwagi na spełnienie przez skarżącą obowiązujących norm prawnych dotyczących natężenia oświetlenia sztucznego zawartych w przywołanym powyżej rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, brak było do tego podstaw,
10. 2. przyjęcie, że "właściwe oświetlenie" w rozumieniu § 9 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach oznacza oświetlenie inne niż określone w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi w całości poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i poprzedzających go decyzji administracyjnych i umorzenie postępowania w sprawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia reprezentującego skarżącego adwokata według norm przepisanych. Skarżąca zrzekła się rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 jak i 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz na naruszeniu przepisów postępowania których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, wyrok NSA z 3 grudnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1000/24, te i inne wyroki przytoczone w uzasadnieniu opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA).

Należy jednak zauważyć, że w niniejszej sprawie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego jak i procesowego są wzajemnie powiązane, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne łączne ich rozpoznanie.

Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że zasadniczy spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji ZPWIS z dnia [...] stycznia 2025 r. w przedmiocie nakazu zapewnienia prawidłowego natężenia oświetlenia sztucznego w Zespole Szkół w R., nałożonego na skarżącą gminę, uznał że nie narusza ona prawa. Zdaniem sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja znajdowała umocowanie w obowiązujących przepisach prawa, w szczególności art. 27 ust. 1 u.p.i.s. oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa i higieny w szkołach oraz ustalonym stanie faktycznym opartym na ustaleniach z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2024 r. udokumentowanej protokołem nr [...].

Z kolei zdaniem skarżącej gminy nie można zgodzić się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, bowiem po pierwsze błędnie w sprawie przyjęto, że oświetlenie w placówce oświatowej prowadzonej przez skarżącą nie spełnia norm prawnych dotyczących natężenia oświetlenia sztucznego, bowiem te wynikają z Polskiej Normy PN-EN 12464-1:2012, wymienionej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a ponadto, nieprawidłowo ustalono stan faktyczny w sprawie bowiem zaniechano przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie dokładności użytych urządzeń pomiarowych oraz poprawności przeprowadzonych pomiarów.

Mając na uwadze tak zarysowany spór w sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rację należało przyznać sądowi pierwszej instancji.

W myśl art. 27 ust. 1 u.p.i.s. w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Niewątpliwie jednym z wymagań higienicznych i zdrowotnych jest odpowiednie oświetlenie, zarówno naturalne jak i sztuczne. Stosownie zaś do § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa i higieny w szkołach, w pomieszczeniach szkoły i placówki zapewnia się właściwe oświetlenie, wentylację i ogrzewanie.

Zgodzić należy się z sądem pierwszej instancji, który w tym zakresie podzielił stanowisko ZPWIS zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że pojęcie "właściwego oświetlenia" nie zostało zdefiniowane w rozporządzeniu w sprawie bezpieczeństwa i higieny w szkołach ani w innym akcie prawnym. Niemniej jednak w orzecznictwie ukształtowany jest pogląd, że "właściwe" oświetlenie odsyła w istocie do norm wiedzy, które odzwierciedlają aktualny poziom rozwoju nauki i techniki. Dlatego konkretyzacji tego określenia organ sanitarny może dokonać poprzez odesłanie do norm technicznych (Polskiej Normy), które zasadniczo bazują na wskazaniach płynących właśnie z wiedzy naukowej lub technicznej (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 kwietnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 142/23).

Zaznaczyć należy, że normy techniczne, jako tzw. Polskie Normy są regulacjami o charakterze wewnętrznym, których stosowanie jest zasadniczo dobrowolne w kręgu podmiotów, które zdecydują się na ich stosowanie. Polska Norma jako dokument normalizacyjny niebędący aktem prawnym ustala zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników (zob. art. 2 pkt 3 i art. 5 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji, tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 1483 ze zm.). W związku z powyższym odwoływanie się do treści Polskich Norm w procesach stosowania prawa przez organy administracji wymaga wskazania podstawy normatywnej wynikającej z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Innymi słowy, Polskie Normy same w sobie nie są źródłami prawa powszechnie obowiązującego. Powoływanie się natomiast na te normy jest zasadne tylko wówczas, gdy przepis ustawy bądź rozporządzenia bezpośrednio odwołuje się do wymogu ich stosowania (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1486/17, CBOSA).

Nie ulega wątpliwości, że szkoła, której dotyczy regulacja zawarta § 9 rozporządzenie w sprawie bezpieczeństwa i higieny w szkołach jest także zakładem pracy. W konsekwencji przyjąć należy, że poza omówionymi wyżej przepisami, w szkole przestrzegane muszą być przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (tj. Dz.U. z 2003 r., poz. 1650 ze zm.), które to rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 23715 Kodeksu Pracy. W myśl § 26 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, oświetlenie dzienne na poszczególnych stanowiskach pracy powinno być dostosowane do rodzaju wykonywanych prac i wymaganej dokładności oraz powinno spełniać wymagania określone w Polskiej Normie (ust. 1).

Niezależnie od oświetlenia dziennego w pomieszczeniach pracy należy zapewnić oświetlenie elektryczne o parametrach zgodnych z Polskimi Normami (ust. 2). Przyjąć zatem należy, że powyższy przepis prawa powszechnie obowiązującego nakazuje stosowanie parametrów oświetlenia w miejscach pracy, a zatem również w szkole, odpowiadających Polskiej Normie.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że obowiązującą w chwili przeprowadzenia czynności kontrolnych tj. w dniu [...] października 2024 r. jak i wydanych przez organy decyzji w obu instancjach była Polska Norma PN-EN 12464-1:2022-01 "Światło i oświetlenie. Oświetlenie miejsc pracy" zatwierdzona przez Prezesa Polskiego Komitetu Normalizacyjnego 5 grudnia 2023 r. Skoro stosowanie Polskich Norm w zakresie dziennego oświetlenia znajduje oparcie w przepisach prawa, organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej były uprawnione do wydania nakazu zapewnienia prawidłowego oświetlenia z powołaniem się właśnie na tę konkretną Polską Normę. Jest oczywistym, że organ powinien stosować obowiązującą Polską Normę, która odzwierciedla aktualny poziom rozwoju nauki i techniki, a nie normę uchyloną, obowiązującą poprzednio, czyli PN-EN 12464-1:2012.

Mając powyższe na względzie nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej gminy, jakoby Polską Normą właściwą dla określenia poziomu natężenia światła w szkole była norma PN-EN 12464-1:2012 z uwagi, iż jest to jedyna Polska Norma wymieniona w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Słusznie wskazał sąd pierwszej instancji, że przepisy ww. rozporządzenia mają zastosowanie przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych (§ 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych), a nie w przedmiotowej sprawie. Podstawą działań organów w niniejszej sprawie był przede wszystkim art. 27 ust. 1 u.p.i.s. w zw. z § 9 rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa i higieny w szkołach oraz § 26 ust. 1 i 2 w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy.

Na tej podstawie prawidłowo sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, że w sprawie powinna mieć zastosowanie najnowsza, obowiązująca w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, Polska Norma PN-EN 12464-1:2022-01 "Światło i oświetlenie. Oświetlenie miejsc pracy".

W świetle powyższego za niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do przepisów prawa materialnego wskazane w pkt II. 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej oraz powiązany z nim zarzut z pkt I. 1a tejże skargi.

Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zakresie błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego poprzez nieuwzględnienie błędów pomiarowych użytych urządzeń i nie ustalenia wartości tych błędów – zarzuty z pkt I. 1b i 1c petitum skargi kasacyjnej. Z akt sprawy wynika, że podstawę ustaleń faktycznych w sprawie stanowiły wyniki kontroli, przeprowadzonej w dniu [...] października 2024 r., udokumentowane stosownym protokołem. Z treści protokołu wynika, że nieprawidłowości w natężeniu oświetlenia sztucznego w salach lekcyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] stwierdzono na podstawie analizy wyników pomiarów natężenia oświetlenia wykonanych w budynku szkoły przez firmę L. przy użyciu luksomierza [...] posiadającego świadectwo wzorcowania. Pomiary natężenia oświetlenia zostały wykonane na zlecenie gminy, jednocześnie skarżąca nie wniosła zastrzeżeń do protokołu kontroli i dokonanych w nim ustaleń.

Gmina nie przedłożyła też jakichkolwiek dowodów, z których by wynikało że pomiary zostały przeprowadzone nierzetelnie lub też, że natężenie światła sztucznego w objętych decyzją salach lekcyjnych spełnia wymogi Polskiej Normy PN-EN 12464-1:2022-01. Tym samym przyjąć należało, że dokonane pomiary są wiarygodne i odpowiadają rzeczywistości, zaś skarżąca gmina sformułowanym zarzutem nie podważyła ustalonego i przyjętego do wyrokowania stanu faktycznego.

Nadmienić jedynie należy, że podnoszone przez skarżącą gminę na wcześniejszym etapie sprawy błędy pomiarów odnosiły się do sal lekcyjnych o nr [...], [...], [...] i [...] w których to salach, w wyniku przeprowadzonych pomiarów stwierdzono w niektórych punktach pomiarowych niewiele poniżej 300 lx natężenia światła. Powyższe wyniki pomiarów, oscylujące na granicy 300 lx nie mogły mieć jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy, bowiem o czym była mowa powyżej, zgodnie z obowiązującą normą PN, w pomieszczeniach lekcyjnych natężenie oświetlenia sztucznego powinno wynosić nie mniej niż 500 lx w każdym punkcie pomiarowym. W wyniku przeprowadzonych pomiarów natężenia światła, we wszystkich zakwestionowanych salach lekcyjnych, w żadnym punkcie pomiarowym natężenie światła nie przekroczyło 400 lx, dlatego też podnoszona przez skarżącą gminę kwestia dopuszczalnych błędów pomiarowych użytego urządzenia nie mogła mieć jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy, a zatem podniesiony w tym zakresie zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł okazać się skuteczny.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również podniesiony w pkt I.2 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a.

Przede wszystkim powołane art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. zawierają przeciwstawne normy wynikowe, alternatywnie regulujące sposób rozstrzygnięcia sporu przez sąd wojewódzki. Nie mogą one tym samym stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ani tym bardziej - jako przepisy określające przeciwne formy rozstrzygnięcia - być stawiane, jako pozostające w związku. Autor skargi kasacyjnej powiązał te przepisy z naruszeniem szeregu przepisów k.p.a., ale stawiając zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. skarżąca nie sprecyzowała, który paragraf powyższego przepisu naruszył sąd pierwszej instancji, co ma o tyle istotne znaczenie, że reguluje on dwie odrębne zasady, do których przestrzegania zobowiązane są organy prowadzące postępowanie administracyjne. Również w zakresie art. 10 k.p.a. autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, który z trzech paragrafów powyższego artykułu został naruszony przez sąd pierwszej instancji.

Abstrahując pod powyższych błędów sformułowanego zarzutu, nie można zgodzić się ze skarżącą gminą jakoby organy orzekające w sprawie naruszyły zasadę czynnego udziału strony w prowadzonym postępowaniu. Analiza akt administracyjnych sprawy nie wskazuje aby strona została pozbawiona możliwości działania w sprawie oraz aby doszło do ograniczenia lub wyłączenia jej uprawnienia do wypowiedzenia się, w myśl przywołanej regulacji, przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji pismem z [...] października 2024 r. powiadomił skarżącą gminę o wszczęciu postępowania w sprawie oraz stwierdzonych nieprawidłowościach, jednocześnie pouczając o prawach przysługujących stronie na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., w tym możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powyższego prawa skorzystała gmina przedkładając pismo z [...] października 2024 r. zajmując stanowisko w sprawie.

Po tej dacie, organ pierwszej instancji nie przeprowadzał postępowania dowodowego, a zatem nie było konieczności ponownego zawiadamiania strony o treści art. 10 § 1 k.p.a. Również organ odwoławczy nie przeprowadził dodatkowego postępowania dowodowego, z którym powinna być zapoznania strona. Jednocześnie zgodzić się należało z sądem pierwszej instancji, że naruszenie powyższej zasady należy oceniać z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Skarżąca gmina nie wskazała jakie konkretnie czynności zamierzał podjąć na etapie postępowania w sprawie, nie wykazała też, że uchybienie obowiązkowi informacyjnemu przez organ odwoławczy mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Dlatego też powyższe zarzuty również należało uznać za niezasadne.

Konkludując należy więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.