Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 9 maja 2025 r., sygn. akt III SA/Gd 42/25, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę A. A. (dalej: skarżąca lub strona skarżąca) na postanowienie Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z 26 listopada 2024 r. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
I
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gdańsku upomnieniem z 8 lipca 2024 r. wezwał stronę skarżącą jako rodzica dziecka J. A. urodzonej [...] r. do rozpoczęcia wykonania brakujących obowiązkowych szczepień ochronnych przeciwko gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby typu B, błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, zakażeniom Haemophilus influenzae, zakażeniom Streptococcus pneumoniae, odrze, śwince, różyczce.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gdańsku [...] sierpnia 2024 r. wystawił tytuł wykonawczy, zobowiązując stronę skarżącą do poddania dziecka ww. obowiązkowym szczepieniom ochronnym oraz wystosował do Wojewody Pomorskiego wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w stosunku do strony, który to organ 12 września 2024 r. wydał postanowienie o nałożeniu grzywny w wysokości 1000 zł w związku z niedopełnieniem obowiązku poddania małoletniej [...] obowiązkowym szczepieniom ochronnym i wezwał do dobrowolnego wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym.
Na skutek zarzutów skarżącej w sprawie egzekucji administracyjnej, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gdańsku postanowieniem z 28 października 2024 r. oddalił zarzuty strony skarżącej.
Na skutek zażalenia strony skarżącej, postanowieniem z 26 listopada 2024 r. Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z 28 października 2024 r.
II
Skargę na postanowienie z 26 listopada 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożyła skarżąca.
WSA oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w jego ocenie zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego ani procesowego, a stanowisko zajęte przez organy obu instancji w odniesieniu do zgłoszonych przez skarżącą zarzutów, zasługuje na aprobatę. Zdaniem Sądu organy w sposób wyczerpujący i poprawny wyjaśniły stan faktyczny oraz oceniły zebrane dowody w ramach swobodnej, a nie dowolnej oceny. Wyniki tych ustaleń organy przedstawiły w uzasadnieniach wydanych w sprawie postanowień, zaś organ odwoławczy w niezbędnym zakresie ustosunkował się do zarzutów zażalenia.
Sąd wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie potwierdzające przeprowadzenie [...] maja 2024 r. lekarskiego badania kwalifikacyjnego, z którego wynikało, że lekarz przeprowadzający badanie stwierdził brak przeciwskazań do przeprowadzenia szczepienia. Rodzic odmówił jednak podpisania dokumentu. W konsekwencji strona skarżąca jako rodzic nie zrealizowała obowiązku objętego tytułem wykonawczym w postaci wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych.
Sąd podzielił stanowisko organów, że przepisy prawa nakładają na rodziców obowiązek poddania dziecka badaniu kwalifikacyjnemu oraz szczepieniu ochronnemu. Strona skarżąca kasacyjnie, jako rodzic, nie wywiązała się z tego obowiązku i jednocześnie nie przedstawiła lekarskich przeciwwskazań stwierdzających konieczność długotrwałego odroczenia szczepień dziecka. Wskutek tego dziecko nie zostało zaszczepione przeciwko chorobom zakaźnym wymienionym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 2977 ze zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych). WSA w Gdańsku podkreślił, że obowiązek poddania się szczepieniom wynika wprost z ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 924 ze zm., dalej: u.z.z.l.), a więc zgoda szczepionego lub jego przedstawiciela ustawowego jest zbędna, a poddanie się szczepieniu jest spełnieniem obowiązku ustawowego.
III
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła strona skarżąca, zaskarżając orzeczenie w całości i zarzucając:
- 1. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 5 ust. 1 pkt 1 lit b) w zw. z art. 17 ust. 2, 4 i 5 u.z.z.l. poprzez błędne jego zastosowanie skutkujące uznaniem, że obowiązek jest wymagalny, podczas gdy nie zostały wykluczone przeciwwskazania do obowiązkowych szczepień ochronnych, a dziecko było poddawane lekarskim badaniom kwalifikacyjnym,
- 2. naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji, w sytuacji, gdy rozstrzygnięcia organów obu instancji obarczone są rażącymi naruszeniami, tj.:
A) art. 33 § 2 pkt 6 lit. c) ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm.; dalej: u.p.e.a.) z uwagi na brak wymagalności obowiązku, w związku z brakiem wykluczenia przeciwwskazań, brakiem zaświadczenia o przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym, potwierdzającym kwalifikację małoletniego dziecka do obowiązkowych szczepień ochronnych,
B) art. 33 § 2 w zw. z art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a. poprzez oddalenie zarzutów i oparcie rozstrzygnięcia na założeniach przyjętych przez organ pierwszej i drugiej instancji,
C) na podstawie art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a. brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 ust. 1 w zw. z art. 15 § 3e u.p.e.a. w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z 4 grudnia 2020 r. w sprawie danych zawartych w upomnieniu (Dz. U. z 2020 r. poz. 2194, dalej: rozporządzenie w sprawie danych zawartych w upomnieniu),
D) art. 7 k.p.a., w zw. z art. 18 i 15 u.p.e.a. w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 4 grudnia 2020 r. w sprawie danych zawartych w upomnieniu.
Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia organu pierwszej i drugiej instancji. Skarżąca zrzekła się rozprawy.
IV
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
V
Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.
VI
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie nie występują bowiem przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1000/24, LEX nr 3788107).
Przystępując do oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności za bezzasadny uznał podnoszony przez stronę zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy rozstrzygnięcia organów obu instancji obarczone są "rażącymi naruszeniami" art. 33 § 2 pkt 6 lit. c) u.p.e.a., tj. brak wymagalności obowiązku, w związku z brakiem wykluczenia przeciwwskazań oraz brakiem zaświadczenia o przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym, potwierdzającym kwalifikację małoletniego dziecka do obowiązkowych szczepień ochronnych (pkt 2 lit. A petitum skargi kasacyjnej), a w konsekwencji powiązany z tym zarzut z punktu 1 skargi kasacyjnej – naruszenia prawa materialnego w postaci art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 17 ust. 2, 4 i 5 u.z.z.l. poprzez błędne zastosowanie.
Z rozwiązań prawnych przyjętych w art. 5 i art. 17 u.z.z.l. wynika bezpośrednio wykonalny obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym, co w zakresie odnoszącym się do cech tego obowiązku dotyczy zarówno podmiotu, na którym obowiązek ten ciąży, zakresu tego obowiązku oraz okoliczności, w których dochodzi do jego aktualizacji. Zgodnie z art. 17 ust. 2 u.z.z.l. wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego.
Z kolei po przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym lekarz wydaje zaświadczenie ze wskazaniem daty i godziny przeprowadzonego badania (ust. 4). Badanie kwalifikacyjne przeprowadza zatem uprawniony do szczepień lekarz, a rodzic wraz z małoletnim dzieckiem zgłasza się na to badanie i w razie uzyskania pozytywnego wyniku (kwalifikacji), szczepienie ochronne powinno zostać wykonane przed upływem 24 godzin od momentu badania, określonego datą dzienną i godziną (art. 17 ust. 3 ustawy).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bezzasadne są twierdzenia strony skarżącej kasacyjnie o tym, że stwierdzony tytułem wykonawczym obowiązek poddania małoletniego dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym był w momencie jego skierowania do egzekucji administracyjnej obowiązkiem niewymagalnym.
Z akt sprawy, jak i z ustalonego stanu faktycznego, jednoznacznie wynika, że rodzic udał się wprawdzie z dzieckiem do lekarza pierwszego kontaktu, jednak nie wykonał szczepienia. W aktach sprawy znajduje się zaświadczenie potwierdzające przeprowadzenie [...] maja 2024 r. lekarskiego badania kwalifikacyjnego, z którego wynika, że lekarz przeprowadzający badanie stwierdził brak przeciwskazań do przeprowadzenia szczepienia. Z zaświadczenia potwierdzającego przeprowadzenie lekarskiego badania kwalifikacyjnego wynika, że rodzic odmówił podpisania dokumentu. W aktach sprawy znajduje się również dokument potwierdzający odbycie w dniu [...] maja 2024 r. konsultacji pediatrycznej w gabinecie dzieci zdrowych, w którym wskazano, że pacjent (rodzic) odmówił szczepienia z powodu niewykluczenia przeciwskazań zapisanych przez producenta preparatu. Rodzic odmówił również podpisania kwalifikacji.
Strona skarżąca kasacyjnie nie przedłożyła żadnego zaświadczenia, bądź innego dokumentu w rozumieniu § 11 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, który mógłby stanowić o odroczeniu względem dziecka obowiązku szczepień, prezentując jedynie własną, ogólnikową argumentację w tym zakresie.
Skoro zatem zostało wykonane wymagane ustawą badanie kwalifikacyjne do szczepień, a co za tym idzie wydane zostało stosowne orzeczenie w postaci pozytywnej kwalifikacji do szczepienia, nie sposób twierdzić, że brak jest wydania zaświadczenia, o którym jest mowa w art. 17 ust. 4 u.z.z.l. Poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu, o którym mowa w art. 17 ust. 2 u.z.z.l., jest elementem obowiązku szczepienia ochronnego. Tylko w trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego następuje określenie, czy nie występują przeszkody w stanie zdrowia osoby objętej obowiązkiem szczepienia, które wykluczają jego wykonanie. Wykonanie tego obowiązku obciąża zobowiązanego lub osobę odpowiedzialną za wykonanie obowiązku przez zobowiązanego. O wykonaniu obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu nie świadczy natomiast samo poddanie się badaniu kwalifikacyjnemu.
Jeśli zatem wydane zostało stosowne orzeczenie w postaci pozytywnej kwalifikacji do szczepienia, to pozbawione podstaw jest twierdzenie strony skarżącej kasacyjnie, że brak wydania zaświadczenia, o którym jest mowa w art. 17 ust. 4 u.z.z.l. mógł stanowić uzasadnioną podstawę podważania wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego - a co za tym idzie podstawę podważania wymagalności tego obowiązku. U.z.z.l. nie przewiduje prawa pacjenta (rodziców małoletniego dziecka) do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie ochronne. Wręcz przeciwnie, statuuje ogólny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym, gdy brak jest ku temu przeciwwskazań. Jedynie w sytuacji wskazań lekarskich, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 u.z.z.l.).
Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że obowiązek szczepień względem małoletniego dziecka był wymagalny i nie został odroczony. Ustawowy obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych nie został przez stronę skarżącą kasacyjnie zrealizowany. W dacie wystawienia tytułu wykonawczego wszystkie wymienione w tytule szczepienia były w stosunku do dziecka strony skarżącej obowiązkowe i wymagalne. Strona skarżąca kasacyjnie unikała stawienia się na szczepienie i przeprowadzenia całej wymaganej prawem procedury. Nie budzi zatem najmniejszych wątpliwości, że obowiązek był wymagalny ze względu na wiek osiągnięty przez dziecko strony, który przewidziany jest w rozporządzeniu w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Małoletnie dziecko zobowiązanej nie zostało zaszczepione wymienionymi w tytule wykonawczym szczepionkami, pomimo że terminy podania poszczególnych dawek szczepionek już upłynęły.
Niezasadny jest także zarzut podniesiony w punktach 2 lit. C) i D) skargi kasacyjnej, kwestionujący skuteczność doręczenia stronie skarżącej kasacyjnie upomnienia.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że strona skarżąca kasacyjnie wadliwie sformułowała powyższy zarzut, zdaje się bowiem w nim kwestionować treść nałożonego obowiązku, jednakże nie podniosła zarzutu naruszenia § 2 pkt 4 lit. a) rozporządzenia w sprawie danych zawartych w upomnieniu, lecz powołała się na § 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie danych zawartych w upomnieniu, który określa wymagania co do danych osobowych i adresowych zobowiązanego, jakie powinny się znaleźć w upomnieniu, ale nie wskazała na czym sformułowane przez nią uchybienie miałoby w istocie polegać oraz jaki istotny wpływ na wynik sprawy miało to uchybienie. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika natomiast, że strona uważa, że przesłane jej upomnienie wzywa do wykonania szczepień ochronnych, które nie istnieją w rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych.
Tak sformułowany i uzasadniony zarzut niedoręczenia upomnienia jest bezzasadny, gdyż w wystawionym [...] sierpnia 2024 r. tytule wykonawczym wskazano na brakujące szczepienia ochronne u małoletniego, powołując szczepienia wykazane w załączniku nr 1 do rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, a choroby, których dotyczą, zostały wymienione w § 2 tego rozporządzenia. To upomnienie, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a., w sposób prawidłowy identyfikujące osobę zobowiązaną, zostało stronie skarżącej kasacyjnie doręczone. Sąd pierwszej instancji fakt ten prawidłowo ustalił na podstawie akt sprawy, zaś strona skarżąca kasacyjnie stanu faktycznego w tym względzie skutecznie nie podważyła. Twierdzenia strony kwestionujące skuteczność doręczenia upomnienia są zatem pozbawione podstaw.
Podnieść też należy, że kwestia wadliwości upomnienia na jaką wskazuje strona skarżąca kasacyjnie, nie została wskazana przez stronę w zarzutach ani zażaleniu, lecz dopiero w skardze i skardze kasacyjnej. W związku tym podkreślić trzeba, że organ administracji rozpoznał sprawę w granicach podniesionych zarzutów, w tym także ich podstawy faktycznej. Strona skarżąca kasacyjnie nie może zatem w skardze kasacyjnej skutecznie zarzucać organowi braku ustosunkowania się do tej kwestii.
W konsekwencji należy uznać, że niezasadny jest również zarzut podniesiony w punkcie 2 lit. B skargi kasacyjnej. Wskazując na uchybienie art. 33 § 2 w zw. z art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a., strona skarżąca niezasadnie twierdzi, że akceptacja stanowiska organów jest wadliwa. Akceptacja tego stanowiska nie jest uchybieniem, gdyż stanowisko organów jest zgodne z prawem.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłowo kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia i zasadnie oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej (pkt 1 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118). Zasądzona kwota 360 zł stanowi zwrot kosztów pełnomocnika organu, który nie prowadził sprawy w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, z tytułu sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).