Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 marca 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 3887/24 oddalił złożoną przez W. S. skargę na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 26 września 2024 r., nr [...] ustalającą obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego W. S. w okresach: a) od 1 stycznia 2006 r. do nadal, z tytułu indywidualnej działalności gospodarczej, b) od 11 stycznia 2011 r. do nadal, z tytułu statusu wspólnika jednoosobowej spółki C. Sp. z o.o. oraz c) od 20 marca 2009 r. do 9 maja 2014 r. i od 10 maja 2016 r. do 13 kwietnia 2017 r., z tytułu statusu komplementariusza w spółce komandytowej C. sp.k. W wyroku tym, z powołaniem się na art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżoną decyzję wydano prawidłowo stosując art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 109 ust. 1, 5 i 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2025 r., poz. 1461, zwanej dalej u.ś.o.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691, zwanej dalej k.p.a.).
Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (zwany dalej Prezesem NFZ) zgodnie z przepisami prawa zakwalifikował status skarżącego W. S. jako osoby podlegającej obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu każdego z tych okresów. Zgodnie z art. 5 pkt 21 u.ś.o., osobą prowadzącą działalność pozarolniczą podlegającą z mocy art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c u.ś.o. obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego jest osoba wskazana w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2025 r., poz. 350, zwanej dalej u.s.u.s.). Obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego takich osób, zgodnie z art. 69 ust. 1 u.ś.o., powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniu społecznym. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c u.ś.o., obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby prowadzące działalność pozarolniczą z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2025 r., poz. 1480, zwanej dalej u.p.p.) lub przepisów o ubezpieczeniach społecznych lub ubezpieczeniu społecznym rolników.
Po pierwsze, skarżący w okresie od 1 stycznia 2006 r. do nadal, był przedsiębiorcą i nie zawieszał indywidualnej działalności gospodarczej, a nadto rozliczał się i opłacał składki; zatem podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego (art. 8 ust. 6 pkt 1 u.s.u.s.). Po drugie, w okresie od 11 stycznia 2011 r. do nadal, skarżący był wspólnikiem jednoosobowej spółki C. Sp. z o.o., więc z mocy art. 8 ust. 6 pkt 4 i art. 13 pkt 4a u.s.u.s. okres posiadania takiego statusu od dnia wpisania spółki do Krajowego Rejestru Sądowego albo od dnia nabycia udziałów do dnia wykreślenia współki z tego Rejestru lub zbycia wszystkich udziałów w spółce, z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności przez spółkę zostało zawieszone na podstawie ustawy – Prawo przedsiębiorców, jest okresem objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego. Od tej daty, jak wynika z umowy nabycia 100% udziałów w spółce, aż do wydania zaskarżonej decyzji, skarżący pozostawał wyłącznym wspólnikiem w spółce C. Sp. z o.o.
Po trzecie, w dwóch okresach od 20 marca 2009 r. do 9 maja 2014 r. i od 10 maja 2016 r. do 13 kwietnia 2017 r., skarżący był komplementariuszem w spółce komandytowej C.. Działalność tej spółki była zawieszana na okres od 10 maja 2014 r. do 9 maja 2016 r., więc ten okres, ustalony zgodnie z art. 24 ust. 3 u.p.p. (od dnia wskazanego we wniosku o zawieszenie do dnia poprzedzającego dzień wskazany we wniosku jako data wznowienia działalności) nie podlegał włączeniu do okresu podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu (art. 8 ust. 6 pkt 4 u.s.u.s.).
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł W. S.. W skardze kasacyjnej, skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego w postaci:
- a) art. 109 ust. 1 u.ś.o., poprzez błędne przyjęcie, że stan faktyczny sprawy wymagał od Prezesa NFZ wydania decyzji o ustaleniu obowiązku podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu; błędnie też w decyzji stwierdzono, że skarżący nie zatrudniał pracowników;
- b) art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 102 ust. 5 pkt 24, art. 102 ust. 7 u.ś.o., poprzez wydanie decyzji o podleganiu ubezpieczeniu zdrowotnemu podczas gdy w ocenie skarżącego "istnienie tego obowiązku nie było wątpliwe", skoro skarżący uzyskał zaświadczenie o niezaleganiu ze składkami i je na bieżąco uiszczał, zaś stwierdzenie zawarte we wniosku Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych skierowanym do Prezesa NFZ, że w okresach od marca do grudnia 2012 r. oraz od marca do kwietnia 2017 r. zaniżano składki na ubezpieczenie zdrowotne nie jest zgodne z prawdą, a także
- 2. przepisu postępowania w postaci art. 107 § 3 k.p.a., poprzez aprobatę błędnego ustalenia zawartego w decyzji, iż skarżący nie zatrudniał pracowników.
Skarżący W. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów art. 109 ust. 1 u.ś.o., a także art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 102 ust. 5 pkt 24, art. 102 ust. 7 u.ś.o., poprzez błędne przyjęcie, że stan faktyczny sprawy wymagał od Prezesa NFZ wydawania decyzji o ustaleniu obowiązku podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, podczas gdy "istnienie obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu nie było wątpliwe" w ocenie skarżącego; uzyskał bowiem zaświadczenie o niezaleganiu ze składkami i je na bieżąco uiszczał, zaś stwierdzenie zawarte we wniosku Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a następnie w decyzji Prezesa NFZ (z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a.), że w okresach od marca do grudnia 2012 r. oraz od marca do kwietnia 2017 r. zaniżano składki na ubezpieczenie zdrowotne, nie jest zgodne z prawdą.
Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na tej samej kwestii, tj. zasadności wszczęcia postępowania, które zakończyło się kwestionowaną decyzją Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 26 września 2024 r., nr [...] ustalającą obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego W. S. w okresach: a) od 1 stycznia 2006 r. do nadal, z tytułu indywidualnej działalności gospodarczej, b) od 11 stycznia 2011 r. do nadal, z tytułu statusu wspólnika jednoosobowej spółki C. Sp. z o.o. oraz c) od 20 marca 2009 r. do 9 maja 2014 r. i od 10 maja 2016 r. do 13 kwietnia 2017 r., z tytułu statusu komplementariusza - wspólnika spółki komandytowej C. sp.k. Jak wynika z treści zarzutów, a także argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w przekonaniu skarżącego decyzja okazała się nieprawidłowa, bowiem nie było potrzeby prowadzenia postępowania o podleganie obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego w trzech ww. okresach przypisanych do kolejnych statusów osoby prowadzącej (w rozmaitych formach) działalność gospodarczą.
Tym samym skarżący nie kwestionuje, że w okresach objętych zaskarżoną decyzję nie podlegał ubezpieczeniu, ale wyłącznie wywodzi, że sama decyzja ustalająca ten fakt jest zbędna dla realizacji stosunku ubezpieczenia zdrowotnego, z uwagi na uregulowane skłdki.
Kluczowe znaczenie dla sprawy na w tym względzie art. 109 ust. 1 i 3-4 u.ś.o. Zgodnie z art. 109 ust. 1 u.ś.o., Prezes NFZ rozpatruje indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego (zd. pierwsze); do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalania prawa do świadczeń (zd. drugie), z wyłączeniem spraw z zakresu wymierzenia i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne, które z mocy art. 109 ust. 2 u.ś.o. należą do właściwości organów ubezpieczeń społecznych. W myśl art. 109 ust. 3 u.ś.o., wniosek o rozpatrzenie sprawy, o której mowa w art. 109 ust. 1 u.ś.o., zgłasza ubezpieczony, a w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym wniosek może zgłosić w szczególności Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego lub członek rodziny ubezpieczonego, także w zakresie dotyczącym objęcia ubezpieczeniem w okresie poprzedzającym złożenie wniosku.
Gdy wnioskodawcą jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej ZUS) lub Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, do wniosku, o którym mowa w art. 109 ust. 3 u.ś.o., wnioskodawca dołącza kopie posiadanych dokumentów i informacje uzasadniające treść żądania (art. 109 ust. 3a u.ś.o.). Prezes NFZ rozpatruje sprawy, o których mowa w art. 109 ust. 1 u.ś.o., w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia ich wniesienia, wydając decyzję, do której stosuje się przepisy k.p.a. (art. 109 ust. 4 i 6 u.ś.o.). Nie ulega kwestii, że ZUS został przez art. 109 ust. 3 u.ś.o. wyposażony w status inicjatora postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie poddanej właściwości rzeczowej Prezesa NFZ, w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. W realiach badanej sprawy ZUS (Oddział w Z.) wystąpił z wnioskiem o ustalenie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego W. S. poczynając od 1 stycznia 2006 r. Kompetencja ZUS do inicjowania postępowania w sprawie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym wynika z właściwości tego organu ubezpieczeń społecznych w zakresie kontroli zgłaszania do ubezpieczenia, a także podstawy składki, prawidłowości jej obliczenia, opłacania i odprowadzania (art. 90 ust. 3 u.ś.o.), jak również wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 32 u.s.u.s.).
Złożenie zatem przez ZUS wniosku z trybie art. 109 ust. 3 u.ś.o. i załączenie dokumentacji wskazującej na okoliczności uzasadniające żądanie ZUS rodziło po stronie Prezesa NFZ obowiązek wydania decyzji w przedmiocie ustalenia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego, i to w terminie zakreślonym przez art. 109 ust. 4 u.ś.o. Decyzja tego rodzaju w deklaratoryjny sposób potwierdza, że zdarzenia prawne spowodowały w przeszłości powstanie lub wygaśnięcie ex lege obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego względem ubezpieczonego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 1581/24, Lex nr 3842104). W takim postępowaniu ubezpieczony ma prawo wykazywania, że wbrew ocenie ZUS przedłożone przez niego dowody nie obrazują okresów ubezpieczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2025 r., sygn. akt II GSK 97/25, CBOSA). Jak przyjmuje się również w doktrynie, ZUS inicjując postępowanie przed Prezesem NFZ na podstawie art. 109 u.o.ś. występuje jako "wykonujący ustawowe kompetencje" organ władzy publicznej (A. Pietraszewska-Macheta [w:] A. Pietraszewska-Macheta (red.), A. Sidorko, I. Kowalska-Mańskowska, L. Świerczek, K. Urban, Ustawa o świadczeniach finansowanych ze środków publicznych. Komentarz, Warszawa 2023, Lex).
Skarżący nie kwestionuje, że ZUS Oddział w Z. wystąpił z takim wnioskiem do właściwego w sprawie Prezesa NFZ i że do wniosku tego załączono dokumenty, które w ocenie ZUS usprawiedliwiały konieczność usunięcia niepewności prawnej co do okresów, w jakich skarżący podlega ubezpieczeniu zdrowotnemu oraz statusów, które taki stosunek ubezpieczenia tworzyły z punktu widzenia art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c u.ś.o., zwłaszcza, że źródłem tej niepewności były zbiegające się tytuły prowadzonej działalności gospodarczej (na podstawie wpisu do CEIDG, w formie spółki z o.o. i w spółce komandytowej), a w niektórych okresach pewne z tych odmian działalności podlegały – jak wykazano to w zaskarżonej decyzji – zawieszeniu. Do swojego wniosku ZUS załączył dokumentację, która dawała dostateczne podstawy aby zabiegać o decyzję ustalającą okres podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu; m.in. w pkt 1.2.2 protokołu kontroli z dnia 9 lipca 2018 r., nr [...] ZUS wykazał bowiem różnicę (niedobór) w wysokości składek na ubezpieczenie zdrowotne względem kwoty, która wynikała ze zbiegających się tytułów do ubezpieczenia.
Podniesione w skardze kasacyjnej okoliczności odnoszące się do uiszczenia wymaganych składek na ubezpieczenie zdrowotne (i aktualności uzyskanych wcześniej zaświadczeń o niezaleganiu z tymi składkami) skarżący będzie mógł przedstawiać w ewentualnym postępowaniu przed organem ZUS w sprawie wymiaru składek. Aktualnie kontrolowana decyzja dotyczy jednak wyłącznie okresów podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu oraz tytułów prawnych, które zrodziły taki obowiązek, czego skarżący jednak w skardze kasacyjnej już nie kwestionuje. Nie uległy tym samy naruszeniu przepisy o właściwości Prezesa NFZ jako organu prowadzącego orzecznictwo administracyjne (art. 102 ust. 5 pkt 24 u.ś.o.), ani też przepis uprawniający do Prezesa NFZ do upoważnienia do wydania decyzji pracowników NFZ (art. 102 ust. 7 u.ś.o.).
Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w orzekł, jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r., poz. 118).