Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 3 lipca 2026 r., sygn. akt II GSK 2389/25

Uzasadnienie

1. I. Przedmiot kontroli kasacyjnej.

Wyrokiem z dnia 15 maja 2025 r., sygn. akt III SA/Gd 671/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę K. K. (strona skarżąca) na postanowienie Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku (organ II instancji, organ) z dnia 9 października 2024 r., nr OPES.906.129.2024.MR, w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych.

II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kartuzach (organ I instancji) w dniu 21 marca 2023 r. wezwał stronę skarżącą do stawienia się wraz z dzieckiem, K. K., w celu uzupełnienia obowiązkowych szczepień ochronnych albo przedstawienia zaświadczenia lekarskiego o stwierdzonych przeciwwskazaniach do wykonania u dziecka, bądź poinformowania o ich wykonaniu, w terminie 21 dni. Wezwanie zostało skierowane w związku z informacją z NZOZ P. "N." w B. (Przychodnia) o uchylaniu się rodziców od wykonania obowiązku szczepień dziecka. W dniu 13 listopada 2023 r. organ I instancji przesłał stronie skarżącej upomnienie do niezwłocznego rozpoczęcia uzupełniania brakujących szczepień ochronnych dziecka. W związku z dalszym uchylaniem się od wykonania obowiązku szczepień ochronnych dziecka organ I instancji wystawił tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 29 maja 2024 r. oraz wystąpił do Wojewody Pomorskiego (Wojewoda) z wnioskiem o wszczęcie postępowania egzekucyjnego.

Postanowieniem z dnia z dnia 18 czerwca 2024 r., nr SO-IX.756.337.2024.ŁL, Wojewoda nałożył na stronę skarżącą grzywnę w wysokości 1000 złotych w celu przymuszenia do poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym zgodnie z ww. tytułem wykonawczym. Pismem z dnia 22 lipca 2024 r. strona skarżąca złożyła następujące zarzuty egzekucyjne: 1) brak wymagalności obowiązku szczepień z uwagi na brak podania podstawy prawnej i faktycznej określenia wymagalności obowiązku wykluczenia przeciwskazań, brak zaświadczenia o przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym, brak wykluczenia przeciwskazań, mimo wielokrotnego stawiania się z dzieckiem na lekarskie badania kwalifikacyjne;

2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku określonego w art. 17 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (u.z.z.z.ch.) poprzez pominięcie obowiązku wykluczenia przeciwskazań do szczepienia i wystawienia zaświadczenia o przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym;

3) naruszenie art. 29 § 2 u.p.e.a., poprzez przystąpienie do egzekucji, mimo że tytuł wykonawczy nie spełniał wymogów określonych w art. 27 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.) – w tytule wykonawczym wierzyciel jako podstawy prawnej obowiązku nie wskazał art. 17 ust. 2 i 4 u.z.z.z.ch. oraz nie wskazał podstawy prawnej prowadzonej egzekucji.

Postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2024 r., nr SE.EP.4149.25.ES.KW.2023/ 2024, organ I instancji uznał zarzuty za bezpodstawne.

Pismem z dnia 22 września 2024 r. strona skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie.

Postanowieniem z dnia 9 października 2024 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że dziecko zostało poddane przedszczepiennym lekarskim badaniom kwalifikacyjnym (w dniu 8 lutego i 10 maja 2023 r.) i każdorazowo lekarz nie stwierdzał przeciwskazań do wykonania szczepień. Mimo to strona skarżąca nie zgłosiła się z dzieckiem na szczepienia. Organ II instancji wyjaśnił, że dokumentem dającym podstawę do odroczenia szczepień ochronnych jest wyłącznie zaświadczenie lekarskie o przeciwskazaniach do wykonania szczepień ochronnych. Strona skarżąca nie przedstawiła zaświadczenia lekarskiego o stwierdzonych przeciwwskazaniach do wykonania szczepień ochronnych i odraczającego wykonanie obowiązku szczepień ochronnych dziecka, natomiast brak wymagalności obowiązku o charakterze niepieniężnym zachodzi jedynie wtedy, gdy istnieją niezależne od zobowiązanego, trwałe lub czasowe przyczyny, przez które nie ma możliwości wykonania nałożonego obowiązku. Sytuacja taka zdaniem organu II instancji nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Na powyższe postanowienie strona skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. W jego uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w dacie wystawienia tytułu wykonawczego wszystkie wymienione w tytule szczepienia były w stosunku do dziecka skarżącego obowiązkowe i wymagalne. Jak zauważył Sąd, z akt sprawy wynika, że uprawniony lekarz stwierdził brak przeciwwskazań do przeprowadzenia obowiązkowych szczepień ochronnych u dziecka. Przejściowy brak wymagalności obowiązku może wynikać z ustaleń lekarza specjalisty, że istnieją podstawy do odroczenia szczepienia. Strona skarżąca nie przedstawiła jednak żadnego zaświadczenia lekarskiego ani jakiejkolwiek dokumentacji medycznej, wskazującej na istnienie przeciwwskazań do wykonania szczepień u dziecka. Ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów wynika, że dziecko zostało poddane badaniu kwalifikacyjnemu i mimo braku przeciwwskazań do szczepienia stwierdzonych przez lekarza w wystawionym zaświadczeniu nie zostało zaszczepione.

Odnosząc się do zarzutu braku uprzedniego doręczenia upomnienia, Sąd Wojewódzki zauważył, że w aktach sprawy znajduje się zarówno upomnienie z dnia 13 listopada 2023 r. skierowane do strony skarżącej, które doręczono jej w dniu 24 listopada 2023 r., jak również dowód jego doręczenia. W upomnieniu znalazły się ponadto wszystkie dane wymagane rozporządzeniem Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 4 grudnia 2020 r. w sprawie danych zawartych w upomnieniu (rozporządzenie z 2020 r.). Wbrew twierdzeniom strony skarżącej w ocenie Sądu nie można mówić o braku tożsamości obowiązku określonego w upomnieniu i tytule wykonawczym, bowiem wskazano w nich te same szczepienia, którym dziecko powinno być poddane. Użycie w upomnieniu czy tytule wykonawczym skróconej nazwy choroby nie oznacza, że rozporządzenie w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych nie przewiduje szczepienia przeciwko tym chorobom.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.).

1. IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona skarżąca, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego zmianę poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowień organów obu instancji. Strona skarżąca zrzekła się ponadto rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 17 ust. 2, 4 i 5 u.z.z.z.ch., poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące uznaniem, że obowiązek jest wymagalny, podczas gdy nie zostały wykluczone przeciwwskazania do obowiązkowych szczepień ochronnych, a dziecko było poddawane lekarskim badaniom kwalifikacyjnym;
2. 2. naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez Sąd I instancji, w sytuacji gdy rozstrzygnięcia organów obu instancji obarczone są rażącymi naruszeniami:

A) art. 33 § 2 pkt 6 lit. c) [tak w oryginale – brak nazwy aktu prawnego] z uwagi na brak wymagalności obowiązku w związku z brakiem zaświadczenia o przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym, potwierdzającym kwalifikację małoletniego dziecka do obowiązkowych szczepień ochronnych;

B) na podstawie art. 33 § 2 pkt 4 [tak w oryginale – brak nazwy aktu prawnego] brak uprzedniego doręczenia zobowiązanej upomnienia, o którym mowa w art. 15 ust 1 w zw. z art. 15 § 3e u.p.e.a. w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia z 2020 r..

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

V. Stanowisko strony przeciwnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Organ zrzekł się ponadto rozprawy.

VI. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

1. 1. Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu.
2. 2. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
3. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od strony skarżącej kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.
4. 3. Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji podniesionych zarzutów kasacyjnych, uznając, że – w świetle podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a. – są one oczywiście pozbawione zdolności do skutecznego podważenia mocy wiążącej zaskarżonego wyroku.
5. 4. Podtrzymując stanowisko wyrażone w dotychczasowym orzecznictwie na tle tożsamych zarzutów kasacyjnych (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 23 września 2025 r., II GSK 747/25, LEX nr 3939935), należało w pierwszej kolejności oddalić zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 2 pkt 6 lit. c) i art. 33 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.).

Zarzuty powyższe są oczywiście bezzasadne.

Kontrolowany Sąd prawidłowo dokonał pozytywnej weryfikacji oceny zarzutów egzekucyjnych podniesionych w powyższym zakresie przez stronę skarżącą, trafnie stwierdzając, że warunek wymagalności obowiązku szczepień ochronnych został spełniony na tle wymogów poddania małoletniego dziecka strony skarżącej lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego (art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi/u.z.z.z.ch.) oraz wydania zaświadczenia o jego przeprowadzeniu ze wskazaniem daty i godziny badania (art. 17 ust. 3 u.z.z.z.ch.). Przedmiotowe badanie zostało przeprowadzone w dniach 8 lutego 2023 r. oraz 10 maja 2023 r., przy czym w tym ostatnim dniu upoważniony lekarz wydał wymagane zaświadczenie o przeprowadzeniu badania kwalifikacyjnego, wykluczając istnienie przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego oraz pouczając rodzica o obowiązku realizacji szczepień (zob. historia wizyt lekarskich z dnia 8 lutego 2023 r. oraz z dnia 10 maja 2023 r.).

Pozbawione podstaw – w świetle niepodważanego w drodze właściwego zarzutu kasacyjnego stanu faktycznego przyjętego za miarodajny przez Sąd a quo – jest również twierdzenie, że stronie skarżącej kasacyjnie nie doręczono uprzednio upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a.

Upomnienie egzekucyjne z dnia 13 listopada 2023 r. w zakresie spornego obowiązku zostało skutecznie doręczone zobowiązanemu w dniu 24 listopada 2023 r. Dokument ten zawierał również wszystkie obligatoryjne dane, o których mowa w § 2 rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 4 grudnia 2020 r. w sprawie danych zawartych w upomnieniu (Dz.U. poz. 2194 ze zm.), w tym imię i nazwisko zobowiązanego, adres jego miejsca zamieszkania oraz numer Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności (PESEL).

Oddaleniu podlegał także zarzut naruszenia art. 5 ust 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 17 ust. 2, 4 i 5 u.z.z.z.ch. przez jego błędne zastosowanie "skutkujące uznaniem, że obowiązek jest wymagalny, podczas gdy nie zostały wykluczone przeciwwskazania do obowiązkowych szczepień ochronnych, a dziecko było poddawane lekarskim badaniom kwalifikacyjnym".

Pomijając już niestaranność językową i redakcyjną sformułowania powyższego zarzutu, należy ponownie stwierdzić, że strona skarżąca kasacyjnie uczyniła przedmiotem odniesienia jego treści stan faktyczny uważany przez nią za miarodajny, a nie stan przyjęty przez kontrolowany Sąd Wojewódzki za podstawę oceny legalności zastosowania prawa materialnego. Tymczasem, jak już dobitnie stwierdzono powyżej, z niekwestionowanych i niepodważonych skutecznie ustaleń faktycznych Sądu a quo wynika bezpośrednio, że w toku lekarskiego badania kwalifikacyjnego w dniu 10 maja 2023 r. wykluczono przeciwwskazania do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego małoletniego dziecka strony kasacyjnie w terminie, o którym mowa w art. 17 ust. 3 u.z.z.z.ch., a następnie – stosownie do treści art. 17 ust. 4 u.z.z.z.ch. – wystawiono zaświadczenie o przeprowadzeniu badania kwalifikacyjnego, ze wskazaniem daty i godziny badania.

1. 5. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184, art. 204 pkt 1 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej oraz zasądzeniu od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz skarżonego organu kwoty 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
2. - ---------------------- 2