Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 lipca 2025 r., sygn. akt III SA/Gl 527/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi Miasta Żywiec, uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 4 kwietnia 2025 r. w przedmiocie zarządzenia burmistrza w kwestii stawek opłat za korzystanie z parkingów.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 4 kwietnia 2025 r., na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. w Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 – dalej u.s.g.), Wojewoda Śląski stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta Żywca z dnia 27 lutego 2025 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za korzystanie z parkingu przy [...], zlokalizowanego poza pasem dróg publicznych, stanowiącego własność Miasta Żywca. Stwierdzenie to dotyczyło zapisów zawartych w § 1 ust. 2 i 3 zarządzenia, zgodnie z którymi:
- - ust. 2 Stawka opłaty dodatkowej za korzystanie z parkingu bez uiszczenia jednej z opłat, wymienionych w ust. 1 wynosi 200 zł brutto, z zastrzeżeniem ust. 3;
- - ust. 3 Stawka opłaty dodatkowej za korzystanie z parkingu bez uiszczenia jednej z opłat, wymienionych w ust. 1 wynosi 100 zł brutto w przypadku jej uiszczenia w terminie 7 dni kalendarzowych liczonych od dnia wystawienia wezwania do zapłaty.
Zdaniem Wojewody regulacja ta jest sprzeczna z przepisem art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. w Dz.U. z 2021 r., poz. 679 – dalej u.g.k.), gdyż organ jednostki samorządu terytorialnego upoważniony jest wyłącznie do ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, a nie do ustalania opłaty za niewniesienie opłaty za korzystanie z obiektów użyteczności publicznej, tj. opłaty o charakterze sankcyjnym. Czynności polegające na nieuiszczeniu opłaty, za które ma być naliczana dodatkowa opłata, nie mogą być rozpatrywane w kategoriach usług komunalnych, nie mieszczą się też w pojęciu korzystania z urządzeń użyteczności publicznej. Opłata ta nie jest zapłatą za korzystanie z dobra publicznego, ma natomiast charakter represyjny - kary za niewywiązanie się z narzuconych norm postępowania.
Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie daje organowi jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do wprowadzenia tego rodzaju sankcji. Zakwestionowane w rozstrzygnięciu nadzorczym zapisy zarządzenia Burmistrza Miasta Żywca są przekroczeniem uprawnień przyznanych temu organowi w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w zw. z art. 7 Konstytucji RP.
Uwzględniając skargę, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2026 r., poz. 143 – dalej p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że trudno zgodzić się z twierdzeniem Wojewody, że opłata podwyższona nie jest ekwiwalentem za korzystanie z parkingu i nie ma dla niej umocowania w przepisie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Zdaniem Sądu I instancji, opłata podstawowa oraz podwyższona jest ponoszona za korzystanie z parkingu, nie ma dla niej innego tytułu, tylko jej wysokość zależy od postępowania korzystającego. Opłata ta nie jest też sankcją o charakterze karnym, której organ samorządu terytorialnego nie ma prawa ustanawiać. Jest co najwyżej sankcją umowną, przewidzianą w regulaminie korzystania z parkingu za niezastosowanie się do określonych w nim warunków. Korzystając z parkingu, akceptujemy warunki określone w regulaminie.
Nie akceptujemy - parkujemy gdzie indziej. Wyprowadzenie z tego wniosku o pozakonstytucyjnym karaniu obywatela jest nadmiarowe. Nie wchodzimy tu na grunt penalny, mówimy o wywiązaniu się z przyjętego zobowiązania do uiszczenia opłaty za korzystanie z parkingu, opłaty podstawowej lub podwyższonej.
Sąd I instancji uznał, że "trzeba też spojrzeć z praktycznego punktu widzenia na sprawę, gmina musi mieć instrument zapewniający pobieranie opłat za prowadzone przez siebie parkingi. Jest nim opłata podwyższona, dla której umocowaniem jest przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej".
W konsekwencji nie było podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zapisów § 1 ust. 2 i 3 zarządzenia Burmistrza Miasta Żywca z dnia 27 lutego 2025 r.
Wojewoda Śląski zaskarżył ww. wyrok w całości, domagając się jego uchylenia w całości i rozpoznania skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Wojewoda podniósł zarzut naruszenia:
- 1. art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez nieuprawnione przyjęcie, że przepis ten stanowi wystarczającą podstawę prawną do ustanowienia przez organ wykonawczy gminy opłaty dodatkowej o charakterze sankcyjnym, podczas gdy prawidłowa wykładnia, uwzględniająca zasadę ekwiwalentności opłat publicznych oraz zasadę legalizmu, wyklucza możliwość domniemywania kompetencji i do nakładania kar pieniężnych;
- 2. art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. polegające na jego zastosowaniu do stanu faktycznego, w którym ustanowiona opłata nie ma charakteru ekwiwalentnego świadczenia za usługę, lecz stanowi sankcję administracyjną, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania przez Sąd legalności zakwestionowanego zarządzenia Burmistrza Miasta Żywiec;
- 3. art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (- dalej u.d.p.), co stanowiło naruszenie zasad wykładni systemowej i doprowadziło do zignorowania faktu, że ustawodawca tam, gdzie uznał to za stosowne, wprowadził wyraźne i szczegółowe upoważnienie do nakładania opłat dodatkowych, a brak takiej regulacji i w u.g.k. jest zamierzoną decyzją legislacyjną;
- 4. art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne zasądzenie na rzecz Gminy Żywiec kosztów postępowania w wysokości rażąco przekraczającej niezbędne koszty postępowania, ustalone na podstawie powszechnie przyjętej praktyki orzeczniczej oraz całkowite zaniechanie sporządzenia uzasadnienia w części dotyczącej rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, co uniemożliwiło dokonanie kontroli instancyjnej w tym zakresie i zweryfikowanie, na jakiej podstawie Sąd ustalił wysokość zasądzonych kosztów.
Argumentacja na poparcie ww. zarzutów przedstawiona została w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. z uwagi na to, że skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna nie wniosła o jej przeprowadzenie.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdził, że przedmiotowe zarządzenie narusza istotnie prawo. Zdaniem skarżącego kasacyjnie stanowisko to jest fundamentalnie błędne, albowiem zaskarżony akt w sposób rażący uchybia art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., interpretowanemu w nierozerwalnym związku z kardynalną zasadą demokratycznego państwa prawnego, tj. zasadą legalizmu, skodyfikowaną w art. 7 Konstytucji RP.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. należy uznać za uzasadnione. Sąd I instancji bezpodstawnie bowiem uznał, że opłata w wysokości 200 zł za korzystanie z płatnego miejsca postojowego bez uiszczenia stosownej opłaty abonamentowej lub parkomatowej jest opłatą w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., tj. opłatą za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, ponieważ uwzględnia dodatkowe koszty związane z dochodzeniem przez gminę tych nieopłaconych należności publicznoprawnych.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowi podstawę do ustalenia cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, czyli należności, które są proporcjonalne do wartości czy kosztów ponoszonych przez podmiot w związku ze świadczeniem tych usługi lub udostępnianiem do korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Nie usprawiedliwia natomiast wprowadzenia zawyżonych opłat "dodatkowych" z tytułu korzystania ze świadczeń lub obiektów użyteczności publicznej bez uiszczenia wymaganej z tego tytułu opłaty, które w istocie mają charakter represyjny, stanowiąc sankcję za naruszenie obowiązku uiszczenia odpowiedniej opłaty. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 sierpnia 2026 r., sygn. akt II GSK 267/25, za kryterium odróżnienia ceny lub opłaty, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. od ceny lub opłaty - sankcji nieznajdującej uzasadnienia na gruncie tego przepisu należałoby przyjmować rozmiar dysproporcji pomiędzy wysokością opłaty za korzystanie z usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego a wysokością opłaty wymierzanej za korzystanie z tych usług lub obiektów i urządzeń bez uiszczenia wymaganej opłaty.
Znacząca dysproporcja pomiędzy opłatami z tych dwóch różnych tytułów pozwala na stwierdzenie, że zawyżona opłata za korzystanie ze usług lub obiektów i urządzeń użyteczności publicznej bez wymaganej opłaty jest w istocie sankcją, represją, mającą na celu przymuszenie do uiszczania wymaganych opłat, nie zaś ekwiwalentem wartości świadczonych usług lub kosztów udostępniania urządzeń i obiektów użyteczności publicznej. Jeżeli zatem opłata parkingowa wynosi od 3,00 do 4,50 zł za godzinę parkowania pojazdu (przy czym pierwsza godzina jest bezpłatna), natomiast opłata za parkowanie z naruszeniem obowiązku uiszczenia tej opłaty "podstawowej" to 200 zł dziennie, niezależnie od rzeczywistego czasu parkowania w danym dniu, to trudno doszukać się ekwiwalentności pomiędzy opłatą dodatkową a wartością usługi świadczonej przez gminę, z której korzystała osoba, nie opłacając wymaganej opłaty.
Ceny i opłaty ustalane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. mają charakter rynkowy, nie są należnościami urzędowymi albo regulowanymi. Na tej podstawie można powiedzieć, że jedynie w opłatach "podstawowych" np. abonamentowej i jednostkowej, pobieranej w parkometrze można dopatrzyć się świadczenia ekwiwalentnego w stosunku do wartości tych usług, nie zaś w znacząco zwielokrotnionej co do wysokość opłacie dodatkowej należnej za parkowanie z naruszeniem obowiązku opłacenia parkowania w parkometrze.
Podsumowując, uprawnione jest twierdzenie, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie daje podstaw do wprowadzenia opłaty za korzystanie z usługi komunalnej lub obiektu albo urządzenia użyteczności publicznej bez uiszczenia opłaty "podstawowej", przewidzianej z tego tytułu, jeżeli ta opłata nie ma, ze względu na wysokość, cech świadczenia ekwiwalentnego w stosunku do wartości czy kosztów tych usług, pełni więc inną funkcję, jest rodzajem sankcji za niewykonanie określonego obowiązku publicznoprawnego. Takie rozumienie opłat przewidzianych w u.g.k. znajduje potwierdzenie na gruncie słownikowym. Według Słownika języka polskiego opłata to określona kwota pieniężna wypłacana za pewne świadczenia, czynności, usługi, za prawo do czegoś itp." (Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak, PWN, Warszawa 1988, wyd. V, s. 529), opłacenie czegoś, zwykle jakiejś usługi (Słownik języka polskiego, red. M. Bańko, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007, t. 3, s. 370). W pojęciu "opłaty" nie mieści się zatem kara pieniężna będąca konsekwencją nieopłacenia usługi, niestanowiąca ekwiwalentu za samą usługę.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 13f u.d.p. poprzez ich "zignorowanie" przy dokonywaniu wykładni systemowej, należy wskazać, że pozwalają one gminie na wprowadzenie sankcyjnej opłaty dodatkowej, znacząco wyższej od opłaty podstawowej, za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia opłaty podstawowej (art. 13f u.d.p.). Dotyczą one natomiast parkowania na drogach publicznych, nie znajdują zatem wzorca kontroli w rozpatrywanej sprawie.
Konkludując, mimo iż art. 4 u.g.k. posługuje się pojęciem opłaty, nie jest uprawnione wyprowadzanie z tego przepisu wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi przez organ samorządu terytorialnego należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Upoważnienia do ustalenia "opłaty dodatkowej" nie można domniemywać czy też wywodzić z kompetencji do określenia opłat za korzystanie z parkingu.
Należy mieć na uwadze, że ustanowienie odpowiedzialności za naruszenie przepisów prawa należy do materii ustawowej. Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą zatem sięgnąć po taki instrument wtedy i tylko wtedy, gdy ustawodawca wprost upoważni je (bez posługiwania się przez organy domniemaniem kompetencji) do wprowadzania regulacji o charakterze represyjnym.
Z tych wszystkich względów zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. należy uznać za uzasadnione. Sąd I instancji niezasadnie stwierdził, że zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 4 kwietnia 2025 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia burmistrza Burmistrza Miasta Żywca z dnia 27 lutego 2025 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za korzystanie z parkingu przy [...], zlokalizowanego poza pasem dróg publicznych, stanowiącego własność Miasta Żywca w części § 1 pkt 1 i § 1 pkt 2 zostało podjęte z naruszeniem prawa i w konsekwencji nieprawidłowo orzekł o jego uchyleniu, na podstawie art. 148 p.p.s.a.
Skuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. jako że istotnie Sąd I instancji zaniechał uzasadnienia w części dotyczącej rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, co uniemożliwiło dokonanie kontroli instancyjnej w tym zakresie i zweryfikowanie, na jakiej podstawie Sąd ustalił wysokość zasądzonych kosztów.
Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zasadne, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118).