Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt I SA/Bk 243/11 oddalił skargę L. P. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy.
W dniu [...] sierpnia 2010 r. Starosta P. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] wobec L. P. i skierował go do egzekucji do Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. Organ egzekucyjny tytuł wykonawczy wraz z zawiadomieniem o dokonaniu zajęcia rachunku bankowego doręczył skarżącej w dniu [...] września 2010 r. W wyniku zajęcia rachunku bankowego, organ egzekucyjny otrzymał w dniach [...] września 2010 r. oraz [...] października 2010 r. egzekwowane należności, które przekazał wierzycielowi.
Skarżąca, w piśmie z dnia [...] września 2010 r., podniosła zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, wskazując na naruszenie art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej jako "u.p.e.a.") poprzez nieistnienie obowiązku (pkt 1), brak wymagalności obowiązku (pkt 2), niedopuszczalność egzekucji administracyjnej (pkt 6), brak uprzedniego doręczenia upomnienia (pkt 7), zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (pkt 8) oraz niespełnienie wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 2 § 1 pkt 1 w zw. z art. 21 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm., dalej jako "o.p."). i art. 2 § 1, art. 3 § 1 w zw. z art. 6 § 1, art. 7 § 2, art. 15 § 1 i art. 27 u.p.e.a.
W związku z wniesionymi zarzutami Naczelnik Urzędu Skarbowego w S., działając na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a., wystąpił pismem z dnia [...] października 2010 r. do wierzyciela o zajęcie stanowiska odnośnie zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego.
Wierzyciel – Starosta P., postanowieniem z [...] listopada 2010 r. wydanym na podstawie art. 34 § 1a u.p.e.a., uznał zarzuty za niedopuszczalne. Na postanowienie wierzyciela skarżąca złożyła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., który postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. uchyliło w całości postanowienie Starosty P. i rozpoznało wniesione zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, uznając je za nieuzasadnione.
Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. po otrzymaniu ostatecznego postanowienia wierzyciela w sprawie zarzutów, postanowieniem z [...] marca 2011 r. uznał zgłoszone przez skarżącą zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego za niezasadne.
Dyrektor Izby Skarbowej w B. po rozparzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji uznając zarzuty skarżącej za niezasadne. Wskazał, że obowiązek uiszczenia opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne wynika wprost z przepisów prawa – art. 40 ust. 3b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm., dalej powoływana w skrócie jako "u.p.g.k."), zaś ich wysokość z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne. Podkreślił, że opłaty za te czynności są należnościami publicznoprawnymi, których obowiązek uiszczenia był wymagalny w momencie wszczęcia postępowania egzekucyjnego i są pobierane w związku z wyraźnie wskazanymi czynnościami organów państwowych lub samorządowych i dokonywane są w interesie konkretnych podmiotów. Jako przychody funduszu celowego (Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym), zgodnie z art. 2 § 1 pkt 6 u.p.e.a. podlegają egzekucji administracyjnej.
Za niezasadny organ uznał także zarzut braku uprzedniego upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a., albowiem w sprawie takie zostało wystawione i doręczone skarżącej. Wskazał, że nie ma znaczenia dla prawidłowości sporządzonego upomnienia wskazanie w nim, że należności określone zostały w fakturze wystawionej przez Starostwo Powiatowe, któremu nie przysługuje status wierzyciela. Obowiązek uiszczenia opłaty wynika bezpośrednio z przepisu prawa, zaś powołując się na fakturę, wierzyciel wskazał konkretnie obowiązek, którego dotyczy upomnienie.
Organ nie zgodził się również z zarzutem zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego oraz niespełnienia przez tytuł wykonawczy wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a.
Skarżąca nie zgodziła się z takim rozstrzygnięciem i zaskarżyła je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który skargę oddalił podzielając stanowisko wyrażone przez organ w zaskarżonej decyzji.
W pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 34 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny zwrócił się do wierzyciela w celu zajęcia stanowiska, co do zgłoszonych przez skarżącą zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. W wydanym postanowieniu z dnia [...] stycznia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. rozpoznało zarzuty skarżącej w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, uznając je w całości za nieuzasadnione. Powyższe postanowienie, na dzień wydawania postanowień przez organy egzekucyjne obu instancji było ostateczne i znajdowało się w obrocie prawnym, tym samym prowadzące w tej sprawie postępowanie organy był związane powyższą wypowiedzią wierzyciela – co wprost wynika z art. 34 §1 u.p.e.a. Podkreślił, że zgłoszony przez skarżącą zarzut nieistnienia obowiązku dotyczył braku podstaw prawnych do żądania należności z tytułu opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne, w tym należności głównej i odsetek za zwłokę.
W tym też zakresie wiążąco dla organu egzekucyjnego wypowiedział się wierzyciel. Oznacza to, że uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 533/11, ww. postanowienia SKO w C. z [...] stycznia 2011 r. nie mogło mieć wpływu na ocenę zgodności z prawem wydanych przez organy egzekucyjnego postanowień w przedmiocie zgłoszonych przez skarżącą zarzutów.
W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne są należnościami publicznoprawnymi podlegającymi, stosownie do art. 2 § 1 pkt 6 u.p.e.a., egzekucji administracyjnej. Zgodnie z tym przepisem egzekucji administracyjnej podlegają wpłaty na rzecz funduszy celowych utworzonych na podstawie odrębnych przepisów (w rozpoznawanej sprawie na rzecz Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobami Geodezyjnymi i Kartograficznymi). Dla pobierania przedmiotowych należności nie jest wymagane wydanie żadnego aktu administracyjnego, obowiązek ich uiszczenia na rzecz funduszu powiatowego wynika wprost z przepisu prawa w określonej przepisami wysokości (art. 3 § 1 u.p.e.a.).
Wbrew twierdzeniom skargi, do opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne, należnych za 2008 r., nie mają zastosowania przepisy o.p., w tym art. 21 § 1 pkt 2 o.p. Opłaty te nie mieszczą się w katalogu określonym w art. 2 § 1 pkt 1 o.p., gdyż nie są one ustalane ani określane przez organy podatkowe. Opłat tych nie można uznać za podatek, ponieważ są to świadczenia wynikające z Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Opłata ta nie jest również podatkiem w rozumieniu art. 6 o.p., ponieważ nie jest świadczeniem wynikającym z ustawy podatkowej.
Obowiązek uiszczenia powyższej opłaty wynika bezpośrednio z art. 40 ust. 3b u.p.g.k., w wysokości określonej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne. W powyższych przepisach nie przewidziano konieczności wydania w tym przedmiocie decyzji lub postanowienia, a więc może być ona określona, tak jak w niniejszej sprawie, za pomocą faktury.
Podkreślił, że termin, w którym powinna być uiszczona opłata za czynności geodezyjne i kartograficzne, wynika z Załącznika Nr 1 do ww. rozporządzenia, gdzie w ppkt 9.7 stwierdza się, że pobranie opłaty następuje odpowiednio w dniu przyjęcia dokumentacji do zasobu albo udostępnienia materiałów. W niniejszej sprawie tą datą jest [...] października 2008 r. i z tą datą została wystawiona skarżącej faktura. Od tejże daty zostały naliczone odsetki za zwłokę. Z uwagi, iż odsetki za zwłokę są ściśle związane z należnością główną, brak było podstaw do uznania zarzutu nieistnienia obowiązku powyższych opłat i naliczania odsetek za zwłokę za zasadne.
Ponadto, skarżącej zostało doręczone upomnienie w dniu [...] marca 2010 r. i zawierało wszystkie niezbędne elementy, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. – zawierało wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Wprawdzie w rodzaju należności wierzyciel powołał się na konkretną fakturę Nr [...], nie zmienia to jednak faktu, że obowiązek uregulowania opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne wynikał z mocy prawa. Tytuł wykonawczy został wypełniony prawidłowo, a dodanie w poz. 31 numeru faktury, w której zawarto naliczenie opłaty nie ma wpływu na prawidłowość tytułu wykonawczego, a jedynie uszczegółowiło jego treść.
Reasumując, w ocenie Sądu, w stanie prawnym obowiązującym w 2008 r., do opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne, organy nie miały podstaw do wydawania decyzji w oparciu o przepisy art. 21 § 1 pkt 1 i § 3 o.p. Do opłat takich, jako należności budżetu jednostki samorządu terytorialnego (a nie budżetu państwa) nie mają zastosowania przepisy art. 2 § 1 pkt 1 i § 2 o.p.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła L. P. zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 155, art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 dalej: p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli wadliwie poczynionych ustaleń organów administracji publicznej;
- 2) art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 27 § 3 oraz art. 15 ust. 1 u.p.e.a.;
- 3) art. 151 w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 27 § 1 pkt 3 i art. 29 § 2 u.p.e.a.;
- 4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 29 § 2 u.p.e.a.;
- 5) art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 27a § 1, § 2 i § 3 u.p.e.a.;
- 6) art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 34 § 1 u.p.e.a.;
- 7) art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 § 2 w zw. z art. 21 § 21 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 3 Ordynacji podatkowej;
- 8) art. 151 w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 u.p.e.a.;
- 9) art. 151 w zw. z art. 153 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 2 § 1 pkt 1 i 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji;
- 10) art. 151 w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 29 § 1 w zw. z art. 29 § 1 w zw. z art. 3 § 1 u.p.e.a. oraz art. 217 i art. 84 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.
W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej z jednoczesną zmianą uzasadnienia w części objętej zarzutami skargi kasacyjnej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w skardze, sprowadzającą się do stwierdzenia, że nałożony przez ustawodawcę obowiązek poniesienia opłaty za czynności geodezyjne wymaga skonkretyzowania w postaci indywidualnego aktu administracyjnego. Podstawę prawną takiego działania stanowią przepisy Ordynacji podatkowej. Zaniechanie wydania aktu indywidualnego konkretyzującego obowiązek poniesienia opłaty powoduje, iż w istocie wystawiony tytuł wykonawczy dotyczy obowiązku, który jeszcze nie powstał oraz w konsekwencji jego egzekucja jest niedopuszczalna.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej i zasądzenie na jego rzecz od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Na wstępie należy wskazać, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.) określa postępowanie i środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania obowiązków objętych egzekucją administracyjną w przypadku, gdy zobowiązani uchylają się od ich wykonania. Egzekucją administracyjną objęte są m.in. należności pieniężne przekazane do tej egzekucji. Obowiązek uiszczenia opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne wynika wprost z przepisów prawa – art. 40 ust. 3b Prawa geodezyjnego i kartograficznego.
Należy zwrócić uwagę na to, że przedmiotowe opłaty mają charakter ekwiwalentny, są one bowiem wnoszone za korzystanie z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nie mają więc charakteru daniny publicznej tak jak np. podatki. Charakter prawny opłaty za korzystanie z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzi do wniosku, że do określenia wysokości opłaty nie została przewidziana forma decyzji. Jeśli tak, to wysokość opłaty może być określona w różnej formie, np. wezwania do zapłaty, rachunku, faktury.
Egzekucja powyższych opłat poprzedzona jest upomnieniem zawierającym wezwanie do uregulowania należności na podstawie art. 15 § 1 u.p.e.a. Upomnienie w niniejszej sprawie doręczono skarżącej w dniu [...] marca 2010 r. Organ egzekucyjny, zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., bada z urzędu dopuszczalność prowadzenia egzekucji, ale nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, zatem zgodnie z § 2 bada jedynie, czy obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, podlega egzekucji administracyjnej oraz czy tytuł wykonawczy spełnia wymogi z art. 27 § 1 i § 2 u.p.e.a., bowiem organ egzekucyjny działa na podstawie tytułu wykonawczego i dołączonych do niego dokumentów (wniosek wierzyciela, upomnienie). Treść tytułu wykonawczego określa art. 27 § 1 i § 2 u.p.e.a., a wzór tytułu wykonawczego, rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2001 r. Nr 137, poz. 1541 ze zm.).
Artykuł 27 § 1 pkt 6 u.p.e.a. obliguje wierzyciela do wskazania podstawy prawnej prowadzenia egzekucji. W badanym tytule wykonawczym prawidłowo wskazano akty normatywne stanowiące podstawę prawną egzekwowanego obowiązku, zaznaczono, że należność powstaje z mocy prawa, wskazano też rodzaj należności i dodano numer faktury.
Postanowienie w sprawie zgłoszonych przez Skarżącą zarzutów organ egzekucyjny wydał po uzyskaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela w przedmiocie zarzutów. Uchylenie przez WSA w Warszawie (wyrok z 24 maja 2011 r., IV SA/Wa 533/11) postanowienia SKO w C. z [...] stycznia 2011 r., które wyraziło stanowisko wierzyciela w przedmiocie zarzutów, nastąpiło już po wydaniu przez organy egzekucyjne obu instancji postanowień w przedmiocie zarzutów. Wobec czego nie mogło mieć wpływu na ocenę zgodności z prawem wydanego przez organ egzekucyjny postanowienia w przedmiocie zgłoszonych przez Skarżącą zarzutów. W tej sytuacji nie można zasadnie twierdzić, że organ egzekucyjny naruszył art. 34 u.p.e.a.
Należy podkreślić, że do opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne należne za 2008 r. nie mają zastosowania przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa. Opłaty te nie mieszczą się w katalogu określonym w art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, gdyż nie są one ustalone ani określone przez organy podatkowe.
Ani ustawa – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), ani rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne nie określają, w jakim trybie i w jakiej formie ustalona jest wysokość opłaty za te czynności. Opłaty są pobierane przez jednostki budżetowe, w związku z czym są przekazywane do budżetu danego urzędu i z datą wpływu do budżetu stają się środkami publicznymi jako dochody publiczne. Ze względu jednak na ich ekwiwalentny charakter nie mają one charakteru daniny publicznej i do określenia ich wysokości nie została przewidziana forma decyzji.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a sformułowane w ramach tej podstawy kasacyjnej zarzuty zmierzające do wykazania, że nałożony przez ustawodawcę obowiązek poniesienia opłaty za czynności geodezyjne wymaga indywidualnego aktu administracyjnego okazały się nieuzasadnione.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty kasacyjne za nieusprawiedliwione i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.