Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 lipca 2026 r., sygn. akt II GSK 2348/25

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2025 r., (sygn. akt III SA/Lu 130/25) oddalił skargę w sprawie ze skargi A.G. (dalej przywoływany jako: "Skarżąca", "Strona") na postanowienie Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej przywoływany jako: "Organ II instancji") z dnia 16 grudnia 2024 r. nr 9012.6.187.2024 w przedmiocie stanowiska wierzyciela w zakresie zarzutów do prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

Za podstawę wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął ustalenia faktyczne, z których wynika:

1. 1. W dniu 24 maja 2019 r. lekarz podstawowej opieki zdrowotnej wystawił formularz zgłoszenia osoby uchylającej się od obowiązkowych szczepień ochronnych, w którym wskazał, że syn Skarżącej A.G., urodzony [...], nie został poddany obowiązkowym szczepieniom ochronnym. W związku z tym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Puławach (dalej przywoływany jako: Organ I instancji") 29 lipca 2019 r. skierował do Skarżącej pismo o konieczności realizacji obowiązkowych szczepień ochronnych u dziecka oraz o podstawie prawnej tego obowiązku. Organ I instancji kilkukrotnie zwracał się do podmiotu leczniczego, do którego zapisane jest dziecko, o udzielnie informacji w sprawie zaległych szczepień ochronnych oraz o przekazanie informacji w przypadku wystąpienia przeciwwskazań do ich wykonania. Pismem z 6 września 2019 r. lekarz z 1 Wojskowego Szpitala Klinicznego z Polikliniką Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Lublinie poinformował, że syn Skarżącej został na dzień 11 października 2019 r. zarejestrowany w Poradni Pediatrycznej Szczepień Dla Dzieci Wysokiego Ryzyka. Następnie pismami z 2 lutego 2023 r. oraz z 30 lipca 2023 r. lekarz ze wskazanego podmiotu leczniczego informował, że Skarżąca nie poddała swojego dziecka zaległym obowiązkowym szczepieniom ochronnym, a w dokumentacji medycznej brak informacji o istnieniu przeciwwskazań do szczepień i konieczności ich odroczenia.
2. 2. Organ I instancji 21 lutego 2023 r. wystawił upomnienie, a 22 sierpnia 2024 r. wystawił w stosunku do Skarżącej tytuł wykonawczy, obejmujący obowiązek poddania małoletniego syna brakującym szczepieniom ochronnym przeciwko: odrze, śwince, różyczce, poliomyelitis, wirusowemu zapaleniu wątroby typu B, błonicy, tężcowi i krztuścowi.
3. 3. W toku postępowania egzekucyjnego pismem z 8 października 2024 r., Skarżąca wniosła zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie powyższego tytułu wykonawczego.
4. 4. Postanowieniem z 5 listopada 2024 r. Organ I instancji oddalił zarzuty, uznając je za nieuzasadnione.
5. 5. W wyniku rozpatrzeniu zażalenia Organ II instancji postanowieniem z 16 grudnia 2024 r. na podstawie art. 17 § 1, art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2023 r., poz. 2505 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.p.e.a.") w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 140, art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej przywoływana jako: "k.p.a.") utrzymał w mocy ww. postanowienie.
6. 6. Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.
7. 7. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w przywoływanym na wstępie wyroku z dnia 29 kwietnia 2025 r. orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej przywołana jako: p.p.s.a.).

WSA wskazał, że w obowiązującym stanie prawnym nie budzi wątpliwości, że obowiązek poddania dziecka określonym szczepieniom ochronnym, wynikający z regulacji ustawowej, tj. art. 5 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2024 r. poz. 924, dalej przywoływana jako: "ustawa"), skonkretyzowany został w rozporządzeniu, wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego i nie ma podstaw do kwestionowania jego legalności. Powołane rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 2077, dalej przywoływane jako: "rozporządzenie") określa wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych ze wskazaniem kto i w jakich sytuacjach podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie, w tym jeżeli chodzi o dzieci, w jakim okresie ich życia.

W konsekwencji, zdaniem WSA, w świetle przywołanych przepisów powszechnie obowiązującego prawa nie budzi wątpliwości istnienie i wymagalność obowiązku poddania syna Skarżącej wymienionym w tytule wykonawczym szczepieniom ochronnym, zarówno w dacie wystawienia upomnienia, a następnie tytułu wykonawczego, jak i w dacie rozstrzygania w przedmiocie zarzutów Skarżącej przez organy obu instancji.

WSA stwierdził, że zarzuty podniesione w tym zakresie są niezasadne. Okoliczność, że w tytule wykonawczym posłużono się nazwami chorób "świnka" oraz "polomyelitis", a nie pełnymi nazwami – "nagminne zapalenie przyusznic (świnka)" oraz "ostre nagminne porażenie dziecięce (poliomyelitis)" – pozostaje bez wpływu zarówno na istnienie i wymagalność obowiązku, jak i prawidłowość wystawienia tytułu wykonawczego i jego skuteczność.

Sąd I instancji zauważył, że wyznaczony maksymalny termin wykonania obowiązku szczepienia nie oznacza, że dopiero po upływie tego terminu obowiązek jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej. Określony w załączniku 1 do rozporządzenia okres, w którym powinny zostać podane dzieciom poszczególne dawki szczepionki, jest wiążący i stanowi o wymagalności obowiązku. Niewykonanie zaś obowiązku stanowi podstawę do podjęcia czynności egzekucji administracyjnej i zastosowania środka egzekucyjnego. Z uwagi na powyższe niezasadne, w ocenie WSA, są zarzuty Skarżącej o określeniu obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisów prawa, tj. zobowiązania skarżącej do wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych, które nie istnieją w rozporządzeniu, a także braku wymagalności obowiązku i braku wykluczenia przeciwwskazać do wykonania szczepień. Zarzutom tym przeczą powołane wyżej przepisy oraz informacje od lekarza, który stwierdził brak przeciwwskazań do wykonania sczepień u syna Skarżącej.

Zdaniem WSA niezasadny jest zarzut braku wymagalności obowiązku wykonania szczepień ochronnych z powołaniem się na okoliczność, że z dokumentacji medycznej małoletniego, Skarżąca nie może uzyskać informacji, jakie przeciwwskazania i do jakiego szczepienia zostały wykluczone. W aktach sprawy znajduje się zarówno zgłoszenie rodziców/opiekunów prawnych uchylających się od obowiązku szczepień ochronnych, którego treść potwierdza brak przeciwwskazań zdrowotnych do podania szczepień, jak też późniejsze pisma z właściwego podmiotu leczniczego zawierające jednoznaczne stwierdzenia lekarza o braku medycznych przeciwwskazań do uzupełnienia u dziecka skarżącej brakujących szczepień. Jedynie lekarz jest uprawniony do stwierdzenia istnienia albo braku przeciwwskazań do szczepienia. W okolicznościach sprawy, jak wskazał WSA, takie przeciwwskazania nie zostały stwierdzone. Subiektywna wizja Strony co do prawidłowości wiedzy i decyzji lekarza, czy też zakresu dokonanego badania kwalifikacyjnego nie uzasadnia twierdzenia o wadliwości prowadzonych działań, a przez to braku wymagalności obowiązku z tej przyczyny.

1. 8. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Skarżąca zaskarżając ww. wyrok w całości i wnosząc o "zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uwzględnienie skargi (sic!) i zrzekła się rozprawy. Skarżąca zarzuciła:
2. 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 5 ust. 1 pkt 1 lit b) w zw. z art. 17 ust. 2, 4 i 5 ustawy, poprzez błędne jego zastosowanie skutkujące uznaniem, że obowiązek jest wymagalny, podczas gdy dla małoletniego nie ustalono indywidualnego kalendarza szczepień, nie zostały wykluczone przeciwwskazania do szczepień ochronnych, i nie zostało wystawione zaświadczenie, o którym mowa w art. 17 ust. 4 ustawy;
3. 2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez Sąd I instancji, w sytuacji gdy rozstrzygnięcia Organów obu instancji obarczone są rażącymi naruszeniami:
4. a) art. 33 § 2 pkt 2 lit. c) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: przepisu prawa, poprzez zobowiązanie do poddania małoletniego szczepieniom niezawartym w rozporządzeniu,
5. b) "art. 33 § 2 pkt 6 c, 34 § 4 pkt 3 b w zw. ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji" w zw. z art. 80 k.p.a., z uwagi na brak wymagalności obowiązku, wynikające z niewystawienia i niewydania zaświadczenia o przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym;
6. c) art. 15 k.p.a. przez naruszenie zasady dwuinstancyjności wskutek nierozpoznania przez organ II instancji zarzutów skarżącego.
7. 9. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

10. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie przesłanki nieważności wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występują.

11. Zarzut oznaczony w petitum skargi kasacyjnej jako naruszenie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. odwołuje się do przepisów wynikowych, które określają jedynie sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd pierwszej instancji i same przez się nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Skarżąca powiązała go jednak ze wskazaniem konkretnych przepisów postępowania administracyjnego i egzekucyjnego, których naruszenia miały dopuścić się organy obu instancji (art. 33 § 2 pkt 2 lit. c), art. 33 § 2 pkt 6 lit. c) i art. 34 § 4 pkt 3 lit. b) u.p.e.a. oraz art. 15 i art. 80 k.p.a.), co czyni tak sformułowany zarzut dopuszczalnym i pozwala na jego merytoryczne rozpoznanie. W pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), gdyż w tej sprawie dopiero niekwestionowanym ustaleniom faktycznym można przyporządkować ocenę zastosowania prawa materialnego.

12. Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. przez nierozpoznanie przez Organ odwoławczy zarzutów Skarżącej. Z treści postanowienia Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 16 grudnia 2024 r. wynika, że Organ odniósł się do każdego z zarzutów podniesionych w zażaleniu, w tym do kwestii wymagalności obowiązku, znaczenia skierowania małoletniego do poradni genetycznej oraz prawidłowości podstawy prawnej wskazanej w tytule wykonawczym. Uzasadnienie tego postanowienia spełnia wymogi art. 124 § 2 k.p.a., zawierając uzasadnienie faktyczne i prawne odnoszące się do całości podniesionych zarzutów. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności, wyrażony w sposób ogólny, bez wskazania, które konkretnie zarzuty miałyby pozostać nierozpoznane, nie może zatem odnieść zamierzonego skutku.

13. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 33 § 2 pkt 2 lit. c) u.p.e.a. przez określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa, wskutek zobowiązania małoletniego do poddania się szczepieniom nazwanym w tytule wykonawczym inaczej niż w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Rozporządzenie to w § 2 posługuje się nazwami "nagminne zapalenie przyusznic (świnka)" oraz "ostre nagminne porażenie dziecięce (poliomyelitis)". Posłużenie się przez wierzyciela w tytule wykonawczym skróconymi, powszechnie stosowanymi określeniami tych jednostek chorobowych, także w połączeniu z innymi chorobami wskazanymi w części dotyczącej schematu szczepień, nie stanowi naruszenia treści obowiązku wynikającego z przepisu prawa, skoro tożsamość tak nazwanych chorób z chorobami wymienionymi w rozporządzeniu nie budzi wątpliwości i nie była przez stronę kwestionowana co do istoty. Skarżąca nie wykazała przy tym wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a zarzutowi temu przeczy okoliczność, że w toku całego postępowania kwestionowała ona nie samo istnienie obowiązku poddania syna szczepieniom przeciwko wymienionym chorobom, lecz jego wymagalność.

14. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 33 § 2 pkt 6 lit. c) i art. 34 § 4 pkt 3 lit. b) u.p.e.a. w związku z art. 80 k.p.a., oparty na twierdzeniu, że brak wymagalności obowiązku wynika z niewystawienia i niewydania zaświadczenia o przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym. Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań, zaś stosownie do art. 17 ust. 4 tej ustawy po przeprowadzeniu badania lekarz wydaje zaświadczenie ze wskazaniem daty i godziny badania. Obowiązek wystawienia takiego zaświadczenia obciąża lekarza, nie zaś osobę odpowiedzialną za poddanie małoletniego szczepieniu. Ewentualne uchybienia proceduralne po stronie podmiotu leczniczego nie mogą same przez się prowadzić do wniosku, że obowiązek szczepienia stał się niewymagalny, jeżeli z materiału dowodowego nie wynika, by lekarz stwierdził istnienie przeciwwskazań lub podstawy do odroczenia. Z pisma lekarza podmiotu leczniczego, do którego zapisane było dziecko, z 17 października 2024 r. jednoznacznie wynika, że przeciwwskazania takie nie zostały stwierdzone, a rodzice dziecka, mimo wielokrotnych powiadomień, nie zgłosili się z nim w celu wykonania zaległych szczepień. Skierowanie małoletniego w dniu 27 września 2024 r. do poradni genetycznej, wystawione, jak trafnie ustaliły Organy obu instancji, na prośbę matki, nie jest tożsame z odroczeniem obowiązku szczepienia w rozumieniu § 11 rozporządzenia z 27 września 2023 r., które może nastąpić wyłącznie na podstawie wyniku konsultacji specjalistycznej wskazującego na długotrwałe przeciwwskazania. Dołączone dopiero do skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaświadczenie lekarskie z 18 grudnia 2024 r., stwierdzające podstawy do odroczenia szczepienia do 18 grudnia 2025 r., zostało wystawione po dniu wydania zaskarżonego postanowienia i nie mogło być uwzględnione przy ocenie jego zgodności z prawem, skoro sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy istniejących w dacie wydania zaskarżonego aktu (art. 133 § 1 p.p.s.a.).

15. Za nieusprawiedliwiony należało uznać także zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) w związku z art. 17 ust. 2, 4 i 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Obowiązek poddania małoletniego określonym szczepieniom ochronnym wynika wprost z przepisu ustawy, a jego skonkretyzowanie w zakresie objętych nim chorób, wieku, w którym powstaje, oraz schematu szczepienia następuje w rozporządzeniu wykonawczym, wydanym na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Brak ustalenia dla małoletniego indywidualnego kalendarza szczepień, o którym mowa w komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie Programu Szczepień Ochronnych, nie wyłącza wymagalności obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązujących, skoro potrzeba ustalenia takiego kalendarza aktualizuje się właśnie w związku z wcześniejszym niedopełnieniem obowiązku szczepienia w terminach ustawowych, nie stanowi zaś warunku powstania lub wymagalności samego obowiązku.

Tak samo ocenić należy podnoszony brak wykluczenia przeciwwskazań: to na osobie odpowiedzialnej za poddanie małoletniego szczepieniu ciąży powinność zgłoszenia się z dzieckiem na badanie kwalifikacyjne, a niepoddanie się takiemu badaniu jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązku szczepienia, nie zaś z jego niewymagalnością. Twierdzenia skarżącej sprowadzają się w istocie do przerzucenia na wierzyciela oraz organy egzekucyjne skutków zaniechań leżących po stronie zobowiązanej, co nie znajduje oparcia w treści powołanych przepisów.

1. 16. Wobec bezzasadności wszystkich podniesionych zarzutów, zarówno dotyczących naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie co do zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia musiała zostać uznana za prawidłową. Sąd pierwszej instancji dokonał wyczerpującej i zgodnej z materiałem dowodowym oceny stanowiska organów obu instancji, a przyjęta przez ten Sąd wykładnia powołanych przepisów odpowiada ich brzmieniu oraz utrwalonej linii orzeczniczej w tego rodzaju sprawach.
2. 17. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
3. 18. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, Skarżąca bowiem zrzekła się rozprawy, a Organ nie złożył wniosku o jej przeprowadzenie (art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a.).