Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 lipca 2026 r., sygn. akt II GSK 2311/25

Uzasadnienie

I. Decyzją z 5 stycznia 2023 r. nr WITD.DLW.0152.V0124/2/23 Łódzki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 64 oraz art. 140aa ust. 1-3 w zw. z art. 140ab ust. 1 pkt 2 i art. 140ab ust. 2 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 988 ze zm. - dalej jako prd), nałożył na Z. W. (dalej jako skarżący) karę pieniężną w kwocie 5.000 zł za naruszenie zakazu przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny, z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I. Organ wyjaśnił, że 3 sierpnia 2022 r. na ul. [...] w L. (droga powiatowa nr [...]) przeprowadzono kontrolę drogową pojazdu członowego składającego się z ciągnika siodłowego marki Mercedes Benz nr rej. [...] oraz naczepy marki Bodex nr rej. [...]

W wyniku przeprowadzonego ważenia kontrolowanego środka transportu z ładunkiem stwierdzono:

1. - nacisk osi numer 1 pojazdu członowego - tj. osi pojedynczej nie napędowej - wynoszący 7,92 tony;
2. - nacisk osi numer 2 pojazdu członowego - tj. pojedynczej osi napędowej - wynoszący 10,98 tony;
3. - nacisk osi numer 3 pojazdu członowego - tj. elementu składowego grupy osi składającej się z trzech osi nienapędowych - wynoszący 7,54 tony;
4. - nacisk osi numer 4 pojazdu członowego - tj. elementu składowego grupy osi składającej się z trzech osi nienapędowych - wynoszący 7,44 tony;
5. - nacisk osi numer 5 pojazdu członowego - tj. elementu składowego grupy osi składającej się z trzech osi nienapędowych - wynoszący 7,56 tony.

W wyniku przeprowadzonego ważenia kontrolowanego pojazdu stwierdzono przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu. Masa rzeczywista pojazdu w momencie kontroli wynosiła 41,44 tony i tym samym przekraczała wartość normatywną wynoszącą w tym wypadku 40 ton, a więc o 1,44 tony to jest o 3,60%.

W trakcie pomiaru zastosowano procedurę polegającą na odjęciu od ustaleń wagi 2% wskazanej wartości, zaokrąglone w górę do każdych pełnych 100 kg (wpis umieszczony w kolumnie "Po odjęciu 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę" tabeli umieszczonej na stronie 2 protokołu kontroli), stwierdzając w wyniku tego, że wartość tak obliczona nadal przekracza wielkość dopuszczalną. W związku z tym, w protokole kontroli jako przekroczenie dopuszczalnej wartości tego parametru podano wartość odczytaną wprost odpowiednio ze wskaźnika wagi (wag).

1. II. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 17 lipca 2024 r. nr BP.502.90.2023.2058.LD5.594692 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
2. III. Wyrokiem z 21 maja 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 3127/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. W. na ww. decyzję GITD. WSA podzielił zarówno ustalenia jak i ocenę prawną GITD.
3. IV. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Z. W., kwestionując go w całości i zarzucając:
4. a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 p.p.s.a., wyrażające się w naruszeniu:
5. - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi zamiast zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a i uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której przyjęto w wyroku, iż postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji odpowiadało wymogom Kodeksu postępowania administracyjnego i było wolne od wad podczas, gdy naruszało ono przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a w konsekwencji wadliwą ocenę zgromadzonych dowodów i niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy podczas, gdy skarżący Z. W. nie miał wpływu na powstanie naruszenia polegającego na dopuszczeniu do ruchu bez zezwolenia pojazdu nienormatywnego, które wynikało z niezależnej od niego i niemożliwej do przewidzenia awarii skrzynki rozdzielczej w zakładzie "[...]" w dniu 1 sierpnia 2022 r., co w konsekwencji spowodowało konieczność zasilania wagi dwoma agregatami prądotwórczymi, co mogło mieć wpływ na wynik ważenia, mimo że skarżący dochował należytej staranności, organizując alternatywne źródło zasilania,
6. - art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 86 k.p.a. poprzez oddalenie skargi zamiast zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a i uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której przyjęto w wyroku, iż postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji odpowiadało wymogom Kodeksu postępowania administracyjnego i było wolne od wad podczas, gdy naruszało ono przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 86 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a w konsekwencji wadliwą ocenę zgromadzonych dowodów i niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w sytuacji w której organ zaniechał ponownego przesłuchania Z. W. oraz przesłuchania w charakterze świadka E. W., co skutkowało niesłusznym przypisaniem odpowiedzialności Z. W., podczas gdy E. W., która w dniu awarii sieci energetycznej pełniła obowiązki zarządcze w Zakładzie "Lisowice" w zastępstwie Z. W., nie była przesłuchiwana, a jej zeznania mogły być kluczowe dla wyjaśnienia sprawy;
7. b. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 140aa ust. 3 pkt 2 i ust. 4 pkt 1 prd poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy, odpowiedzialność podmiotu wykonującego czynności ładunkowe ma charakter absolutny, a dla jej stwierdzenia wystarczające jest wyłącznie stwierdzenie naruszenia, podczas gdy przepis stanowi, że podmiot musi mieć wpływ bądź godzić się na powstanie naruszenia, co nie miało miejsca na gruncie niniejszej sprawy, ponieważ przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu było nieznaczne i wynikało z niezależnej od skarżącego i niemożliwej do przewidzenia sytuacji.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji GITD, utrzymującej w mocy decyzję Łódzkiego WITD, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania.

W każdym z powyższych przypadków strona wniosła o orzeczenie o kosztach postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

1. V. Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie przesłanki enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu prawa. W niniejszej sprawie nie występują wady nieważności.

1. VI. Ocena zarzutów skargi kasacyjnej, które ze względu na swój komplementarny charakter, wymagały łącznej weryfikacji, nie prowadzi do wniosku o wadliwości zaskarżonego wyroku.

Przede wszystkim należy wyjaśnić, że zarzut materialny, pomimo podnoszonej w nim błędnej wykładni wskazanych przepisów prawa o ruchu drogowym, mającej polegać na bezwzględnej absolutyzacji odpowiedzialności załadowcy wiązanej z samym stwierdzeniem naruszenia, bez uwzględnienia wpływu załadowcy bądź godzenia się na powstanie naruszenia, jest niewłaściwie postawiony. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trudno w ogóle doszukać się tego rodzaju tezy, którą obecnie formułuje autor skargi kasacyjnej, a więc że dla odpowiedzialności załadowcy wystarczy już samo stwierdzenie naruszenia (przeczy temu chociażby analiza okoliczności ważenia pojazdu przez skarżącego oraz zgłaszanej usterki zasilania, które WSA oceniał). W istocie więc omawiany zarzut należy odczytywać jako naruszenie polegające na niewłaściwym zastosowaniu przez WSA, w ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy, art. 140aa ust. 3 pkt 2 i ust. 4 pkt 1 prd, bowiem zdaniem skarżącego, jak wynika z poczynionych ustaleń, ani nie miał on wpływu na powstałe naruszenie ani też nie godził się na nie, czego Sąd pierwszej instancji miał nie uwzględnić. W kontekście tak rozumianego zarzutu formułowane są także zarzuty niewłaściwego ustalenia faktów i oceny materiału dowodowego (w tym także braki dowodowe).

Mając więc powyższe na uwadze należy w pierwszej kolejności zauważyć, że podstawą odpowiedzialności strony skarżącej, którą przypisały jej w toku postępowania organy, a co następnie zaakceptował WSA, jest odpowiedzialność załadowcy za "przeważenie" środka transportu. Co do zasady za przejazd ponadnormatywny, stosownie do art. 140aa ust. 3 pkt 1-3 prd, odpowiadają:

1. 1) podmiot wykonujący przejazd (przewoźnik);
2. 2) podmiot wykonujący czynności ładunkowe, jeżeli wykonał te czynności w sposób powodujący przekroczenie któregokolwiek z wymiarów, nacisków osi lub masy całkowitej pojazdu lub zespołu pojazdów, w stosunku do wartości dopuszczalnych lub wartości określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, jeżeli okoliczności lub dowody wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia określonego w ust. 1;
3. 3) podmiot wykonujący inne niż wymienione w pkt 2 czynności związane z przejazdem pojazdu nienormatywnego, w szczególności na organizatora transportu, nadawcę, odbiorcę lub spedytora, jeżeli okoliczności lub dowody wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia określonego w ust. 1.

Na tle okoliczności sprawy, w tym także niespornych w tym względzie stanowisk stron sporu, wynika, że skarżącego potraktowano za podmiot wykonujący czynności ładunkowe (załadowcę). Jeżeli zatem postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie dotyczyło przypisania - właściwej załadowcy - odpowiedzialności za naruszenie przepisów o transporcie drogowym przewidzianych w art. 140aa ust. 3 pkt 2 prd, to przedmiot postępowania w sprawie wyznaczała norma prawa materialnego rekonstruowana z ww. przepisu prawa (w tym także zakres niezbędnych ustaleń i sprawdzeń, których powinien dokonać organ).

Zaskarżony wyrok, wbrew stanowisku strony, nie pozostaje w kontrze do zebranych dowodów, które były wystarczające do przypisania odpowiedzialności.

Rekonstruując w niezbędnym zakresie konieczne cechy załadowcy i wzorzec jego powinnego zachowania w trakcie załadunku, należy wskazać, że skarżący je naruszył, co znajduje potwierdzenie w ustalonych w wystarczającym zakresie okolicznościach faktycznych sprawy.

Wspomniano już, że z treści art. 140aa ust. 3 pkt 2 prd wynika, że adresatem decyzji o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej za "przeważenie" może być m.in. podmiot wykonujący czynności ładunkowe (załadowca), jeżeli wykonał te czynności w sposób powodujący przekroczenie któregokolwiek z wymiarów, nacisków osi lub masy całkowitej pojazdu lub zespołu pojazdów, w stosunku do wartości dopuszczalnych lub wartości określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, jeżeli okoliczności lub dowody wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia. Odpowiedzialność załadowcy ma więc odmienny charakter od odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz ładunku i jest od niej niezależna. Możliwość nałożenia kary pieniężnej na ten podmiot powstaje bowiem wyłącznie wtedy, gdy okoliczności sprawy lub dowody wskazują, że miał on wpływ lub godził się na powstanie naruszenia określonego w art. 140aa ust. 1 prd.

Odpowiedzialność podmiotów określonych w art. 140aa ust. 3 pkt 2 prd nie ma zatem charakteru bezwzględnego i tak też była traktowana zarówno przez organy jak i Sąd pierwszej instancji. Samo więc stwierdzenie wystąpienia naruszenia nie jest wystarczającą podstawą do nałożenia na nie administracyjnej kary pieniężnej. W omawianej sytuacji właściwy organ musi wykazać, że okoliczności sprawy lub dowody wskazują na wpływ lub godzenie się załadowcy, na powstanie naruszenia warunków przewozu, przy czym chodzi tu o wpływ lub godzenie się o charakterze realnym i bezpośrednim (por. wyroki NSA z 23 czerwca 2016 r. sygn. akt II GSK 140/15, 15 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1370/15, 17 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 2635/14, 17 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 2141/15).

Wskazane w przepisie "godzenie się" ma miejsce wówczas, gdy załadowca nie podjął żadnych działań ani nawet ich próby celem ustalenia, czy pojazd po załadunku nie stał się pojazdem nienormatywnym. Z "wpływem" mamy zaś do czynienia wtedy, gdy załadowca tak rozmieszcza ładunek, że powoduje to przekroczenie dopuszczalnych parametrów pojazdu. W celu wyeliminowania przesłanki wpływu lub godzenia się na powstanie naruszenia należy zatem udokumentować co najmniej próbę skutecznej i prawnie dopuszczalnej weryfikacji przez załadowcę parametrów wagowych/obciążeniowych załadowanego pojazdu.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny ponownie zauważa, że na tle ustalonych okoliczności faktycznych, które są wystarczające do oceny zachowania strony, zmaterializowały się w sprawie przesłanki jej odpowiedzialności jako załadowcy.

Nie ma sporu co do tego, że pojazd został przeładowany, gdyż obiektywnie potwierdzają to ustalenia organu, dokonane w ramach kontroli na drodze. Należy przy tym zwrócić uwagę, że już z dokumentu wydania nr [...] wynika, że załadowana ilość piasku płukanego przekroczyła DMC zespołu pojazdów. Pojazd członowy wraz z ładunkiem ważył bowiem 40.020 kg przy dopuszczalnym DMC 40.000 kg. Jakkolwiek tego rodzaju przekroczenie, samo w sobie nie generowałoby jeszcze odpowiedzialności załadowcy, a nawet samego przekroczenia, to jednak w zestawieniu z pozostałymi ustaleniami organów należy przyjąć, że do przeważenia doszło w sytuacji godzenia się i posiadania wpływu na powstałe naruszenie.

W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane to co podnosił skarżący, że w dniu 1 sierpnia 2022 r. na terenie jego zakładu miała miejsce awaria sieci energetycznej, w związku z tym urządzenia elektryczne, w tym stosowana do weryfikacji ładunków waga, którą 3 sierpnia 2022 r. dokonano ważenia pojazdu wraz z ładunkiem, zasilane były agregatami prądotwórczymi o różnej mocy i charakterystyce (170 kW lub 6 kW). Rozwijając sformułowane w tym zakresie twierdzenia należy zauważyć, że w istocie skarżący wskazuje na różną jakość prądu wytwarzanego przez każdy ze stosowanych zamiennie agregatów, ściślej "sinus" wytwarzanego prądu, który oznacza prąd o idealnym kształcie fali, odpowiadający jakości jaką ma prąd dostarczany przez zakład energetyczny, co jest kluczowe dla prawidłowego działania elektroniki, wrażliwej na wszelkie wahania tego parametru.

W konsekwencji mogło to - jak twierdzi skarżący - prowadzić do niewłaściwych wskazań wagi, gdyż wahania napięcia mogły zakłócić prawidłowy proces ważenia, za co skarżący - jego zdaniem - odpowiedzialności ponosić nie może.

Wskazano już, że skarżący miał wiedzę o przekroczeniu rzeczywistej masy całkowitej zespołu pojazdów już na podstawie wskazań wagowych wyrażonych w dowodzie wydania (40.020 kg), jednak nie podjął działań mających na celu ponowne zweryfikowanie prawidłowości wagi zespołu pojazdów.

Wiedział także, że stosowane agregaty prądotwórcze wytwarzają prąd "o różnej jakości" i powodować mogą skoki napięcia, jednak nie zastosował do obsługi wagi wyłącznie agregatu o prawidłowej charakterystyce działania i sinusoidzie prądu, niezakłócającej pracy wrażliwej elektroniki, a za taką należy uznawać wagę wykorzystującą czujniki elektroniczne. Wybór agregatu pozostawał przy tym w wyłącznej gestii strony. Tłumaczenie zatem, że nie wiadomo, który agregat był akurat stosowany, albo też, że każdy z nich mógł zakłócać pracę wagi, nie jest w realiach sprawy skuteczne.

Skarżący ma prawo w dowolny sposób organizować i prowadzić własną działalność gospodarczą, również w momencie, w którym dochodzi do awarii elektryczności. Jednak ma ją tak zorganizować, aby nie prowadziło to do powstawania naruszeń przepisów transportowych. Podkreślić zatem należy, że wybór prawidłowego agregatu należał wyłącznie do strony i w ocenie Sądu nie było żadnych racjonalnych powodów, aby w momencie ważenia, które nie jest prowadzone w sposób ciągły, wagę zasilał agregat, który nie zakłóci jej wskazań.

Dopełniając powyższą ocenę należy także wyjaśnić, że organ wezwał skarżącego, dążąc do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, m.in. do przedstawienia dokumentów precyzujących procedury czynności ładunkowych, stosowanych w jego zakładzie, a także rodzaj oraz typ wagi, na której przeprowadzono kontrolę rzeczywistej masy całkowitej pojazdu członowego przed wyjazdem na drogę publiczną. W odpowiedzi skarżący wskazał, że waga nie była legalizowana, zaś w dniu kontroli drogowej, tj. 3 sierpnia 2022 r., przed załadunkiem ww. pojazdu nie wykonano sprawdzenia masy własnej pojazdu, tj. sprawdzenia tary pojazdu (potwierdza to dowód wydania nr [...] wskazujący na tarę pojazdu zmierzoną 10 maja 2022 r. godz. 09:29).

W związku z tym poza sporem pozostaje to, że skarżący stosował wagę bez ważnego sprawdzenia metrologicznego (legalizacji). Posługiwanie się takim środkiem sprawdzenia prawidłowości wykonanego załadunku czynione jest przy tym świadomie, z akceptacją ryzyka załadowcy.

W konsekwencji fakt godzenia się, a także wpływu skarżącego na powstałe naruszenie jest niekwestionowany.

Załadowca powinien we własnym zakresie sprawdzić, czy pojazd po załadunku będzie mógł poruszać się po drogach publicznych, zachowując cechy normatywności. Działaniem uprawnionym w takiej sytuacji jest więc zważenie pojazdu na odpowiedniej wadze (dopuszczonej metrologicznie), a przede wszystkim zweryfikowanie, czy DMC pojazdu nie zostanie naruszone przez załadunek takiej ilości towaru, jaką załadowano.

Niedochowanie czynności sprawdzających, tj. zważenie pojazdu z ładunkiem na odpowiedniej wadze, w okolicznościach, wskazujących na możliwe zafałszowanie wyniku, na co załadowca miał wpływ, należy uznać za niedochowanie należytej staranności i godzenie się z ewentualnością nienormatywnego charakteru przewozu, a w konsekwencji na powstanie naruszenia określonego w art. 140aa ust. 1 prd. Wniosek ten jest tym bardziej uzasadniony w sytuacji, gdy to podmiot powołujący się na zaistnienie przesłanek egzoneracyjnych (art. 140aa ust. 4 prd - vide zarzut materialny) powinien wykazać, co uczynił dla zapewnienia, aby nie doszło do naruszenia prawa oraz że nie mógł w tym względzie zrobić nic więcej, zaś to co zrobił, pozwalało mu pozostawać w uzasadnionym przekonaniu, że nie narusza prawa.

Organy, a w ślad za nimi WSA, zasadnie zatem przyjęły, że strona skarżąca nie podjęła skutecznych działań mających na celu przeciwdziałanie nieprawidłowościom skutkującym zwolnieniem z odpowiedzialności za nieprawidłowy załadunek. Za niewystarczające uznać należy przerzucanie odpowiedzialności na wadliwość stosowanych agregatów, w sytuacji gdy ich wybór należy do strony, zaś stosowana waga nie jest metrologicznie sprawdzona.

Żadnego znaczenia nie miały zatem w sprawie postulowane ponowne zeznania skarżącego, ani też zeznania jego małżonki (obecnej w zakładzie w dniu kontroli drogowej), bowiem organy nie kwestionowały faktu pożaru skrzynki zasilającej i związanego z tym zasilania urządzeń elektrycznych różnymi agregatami. Istotny jest prawidłowy dobór agregatów (niezakłócających pracy wagi), jak również prawidłowe dopuszczenie metrologiczne wagi, którego nie było. Wszystkie te czynności (dobór agregatów i zastosowana waga) zależały od strony.

W powyższej sytuacji skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, i jako taka podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.