Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 lipca 2025 r., sygn. akt III SA/Gl 643124, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (Sąd I instancji, WSA) po rozpoznaniu skargi K. T. (skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (organ odwoławczy, SKO) z dnia 4 czerwca 2024 r. nr SKO.K/41.3/1253/2024/8754/KC w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu niezłożenia wniosku o rejestrację samochodu osobowego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Zabrze z dnia 3 kwietnia 2024 r. nr WK.5410.10.53.2024 oraz zasądził od SKO na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy:
Skarżąca w dniu 9 lutego 2024 r. nabyła pojazd marki VW Golf. Wniosek o jego rejestrację złożyła w dniu 11 marca 2024 r. Prezydent Miasta Zabrze decyzją z 3 kwietnia 2024 r. nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 500 zł za niedopełnienie obowiązku złożenia wniosku o rejestrację pojazdu w terminie, stwierdzając, że wniosek został złożony z uchybieniem ustawowego 30-dniowego terminu. Jako podstawę materialnoprawną wskazano art. 140mb ust.1 i art. 73aa ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1047 ze zm., dalej: p.r.d.).
Skarżąca we wniesionym odwołaniu podniosła, że trzydziestodniowy termin upływał w niedzielę 10 marca 2024 r. i był dniem wolnym od pracy, zatem 30-dniowy termin zgodnie z art. 57 § 4 k.p.a. upływał następnego dnia, który nie był wolny od pracy, czyli 11 marca 2024 r.
Decyzją z 4 czerwca 2024 r. SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, stwierdzając, tak jak i organ I instancji, że skarżąca nie dotrzymała 30-dniowego terminu na złożenie wniosku o rejestrację pojazdu. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 73aa ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym właściciel pojazdu jest obowiązany złożyć wniosek o jego rejestrację w terminie 30 dni od dnia nabycia pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Niewykonanie tego obowiązku w terminie podlega administracyjnej karze pieniężnej. Przepis art. 140mb ust. 1 p.r.d. stanowi bowiem, że: "Kto będąc właścicielem pojazdu obowiązanym do złożenia wniosku o rejestrację pojazdu w terminie, o którym mowa w art. 73aa ust. 1, nie złoży tego wniosku w terminie, podlega karze pieniężnej w wysokości 500 zł.".
Dokonując wykładni przytoczonych przepisów, organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzje wydawane w powyższym trybie nie podlegają uznaniu administracyjnemu. Odnosząc się natomiast do odwołania skarżącej wskazał, że termin 30 dni na złożenie wniosku o rejestrację pojazdu wskazany w art. 73aa ust. 1 pkt 1 p.r.d. jest terminem materialnoprawnym i nie stosuje się do niego art. 57 § 4 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub na sobotę, termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą. Przepis art. 57 § 4 k.p.a. dotyczy terminów procesowych.
Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, żądając uchylenia decyzji obu instancji.
Uchylając powołanym na wstępie wyrokiem obie wydane w sprawie decyzje Sąd I instancji stwierdził w uzasadnieniu, że ze względu na charakter prawny ustawowego terminu z art. 73aa ust. 1 p.r.d. nie ulega wątpliwości, że termin ten nie może być przedłużany, ale nie powinien być również skracany. Jest to termin do dokonania określonej czynności prawnej, którego uchybienie skutkuje nałożeniem kary pieniężnej. Sąd nie podzielił poglądu organu, że termin ten ma charakter materialnoprawny.
Przytaczając poglądy doktryny i orzecznictwa dotyczące rozróżnienia terminów materialnych i procesowych Sąd podkreślił, że upływ terminu materialnego wywołuje nieodwracalne skutki, najczęściej prowadzi do wygaśnięcia prawa. W tym natomiast przypadku uchybienie terminu nie pozbawia nabywcy pojazdu prawa do rejestracji, natomiast ustawodawca przewidział środek dyscyplinujący do przestrzegania tego terminu w postaci kary pieniężnej. Skarżąca słusznie zauważyła, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpił problem przedłużenia ustawowego terminu, lecz obliczenia w sposób prawidłowy jego biegu. Kwestia ta nie została samodzielnie uregulowana w p.r.d., a zatem w braku szczególnej, odmiennej regulacji, przy liczeniu biegu trzydziestodniowego terminu z art. 73aa ust. 1 p.r.d. ma zastosowanie przepis art. 57 § 4 k.p.a. przewidujący, że do terminu nie wlicza się ustawowo wolnego od pracy, jeżeli wypada on w ostatnim dniu terminu.
Takie rozwiązanie jest przyjęte nie tylko w art. 57 § 4 k.p.a., lecz także w art. 115 Kodeksu cywilnego dla liczenia terminów z prawa materialnego oraz odpowiednio w Kodeksie postępowania cywilnego (art. 165 § 1). Nie może mieć miejsca sytuacja, w której nabywca pojazdu z uwagi na dni wolne od pracy, które czasem kumulują się z różnymi dniami świątecznymi jest faktycznie pozbawiony możliwości dopełnienia koniecznych urzędowych formalności w terminie 30 dni.
Wskazując na powyższe, Sąd stwierdził, że organy nieprawidłowo zastosowały w sprawie przepis art. 140mb ust. 1 p.r.d., w wyniku czego nałożono na skarżącą karę pieniężną w wysokości 500 zł z tytułu uchybienia terminu do złożenia wniosku o rejestrację pojazdu określonego w art. 73aa. ust. 1 p.r.d.. W ocenie Sądu skarżąca zachowała termin do złożenia wniosku, bowiem uczyniła to w pierwszym dniu po dniu wolnym od pracy, na który przypadał upływ 30 dniowego terminu do dokonania tej czynności. Wykładnia art. 57 § 4 k.p.a., jaką przyjął organ stwierdzając, że przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie do przepisów procesowych, w praktyce powodowałby bezpodstawne skrócenie terminów do dokonania czynności nawet o kilka dni. Skoro w rozpoznawanej sprawie, termin do złożenia wniosku o rejestrację pojazdu upływał w niedzielę 10 marca 2024 r., to złożenie tego w wniosku w pierwszym dniu powszednim następującym po tym dniu, tj. w poniedziałek 11 marca 2024 r. nastąpiło bez uchybienia terminowi.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje obu instancji oraz na podstawie art. 199 i art. 200 § 1 orzekł o kosztach postępowania.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniesionej przez organ odwoławczy zaskarżono wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 57 § 4 k.p.a., a to poprzez przyjęcie, że do terminu określonego w art. 73aa ust. 1 pkt 1 p.r.d. tj. terminu na złożenie przez właściciela pojazdu nabytego na terenie Rzeczpospolitej Polskiej, wynoszącego 30 dni od daty nabycia pojazdu wniosku o jego rejestrację, zastosowanie posiada art. 57 § 4 k.p.a., co spowodowało błędne przyjęcie, iż jeżeli w niniejszej sprawie koniec terminu na złożenie przez właściciela wniosku o rejestrację pojazdu nabytego na terenie Rzeczpospolitej Polskiej przypadał w niedzielę 10 marca 2024r., to zgodnie z regułą z art. 57 § 4k.p.a. - termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy czyli w poniedziałek 11 marca 2O24r., a w konsekwencji błędne przyjęcie, że K. T., składając wniosek o rejestrację pojazdu w dniu 11 marca 2024r. nie naruszała terminu wynikającego z art. 73aa ust. 1 pkt 1 p.r.d. przez co, w ocenie WSA w Gliwicach - brak było podstaw do nałożenia kary administracyjnej w kwocie 500 zł na podstawie art. 140mb ust. 1 tej ustawy,
- 2. naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a to przepisu art. 73aa ust. 1 pkt 1 p.r.d. poprzez błędne przyjęcie, że określony w tym przepisie termin na złożenie przez właściciela pojazdu nabytego na terenie Rzeczpospolitej Polskiej wynoszący 30 dni od daty nabycia pojazdu posiada charakter terminu procesowego a nie materialnoprawnego,
- 3. będące konsekwencją naruszenia opisanych w pkt 1 i pkt 2 naruszeń prawa procesowego jak i materialnego naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 140mb ust.1 p.r.d., a to poprzez błędne przyjęcie, iż brak było podstaw prawnych do nałożenia na K. T. w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej 500 zł w sytuacji, gdy koniec 30 dniowego terminu z art.73aa ust. 1 pkt 1 w.w. ustawy, na złożenie przez właściciela pojazdu nabytego na terenie Rzeczpospolitej Polskiej przypadał 10 marca 2024 r., a K. T. złożyła wniosek o rejestrację pojazdu w dniu 11 marca 2024r.
W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty na zasadzie art. 188 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi złożonej przez K. T. ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie jest wolne od wad.
Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zarzutów skargi kasacyjnej spór prawny w sprawie koncentruje się wokół możliwości zastosowania art. 57 § 4 k.p.a. (Jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy) do terminu określonego w art. 73aa ust. 1 pkt 1 p.r.d. (Właściciel pojazdu jest obowiązany złożyć wniosek o jego rejestrację w terminie 30 dni od dnia nabycia pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej).
W niespornym stanie faktycznym sprawy, koniec terminu określonego w art. 73aa ust. 1 pkt 1 p.r.d. upływał w niedzielą, a skarżąca wniosek o rejestrację pojazdu złożyła w pierwszym dniu powszednim następującym po tym dniu, czyli w poniedziałek. W tej sytuacji Sąd I instancji przyjął, że przy zastosowaniu sposobu liczenia terminu określonego w art. 57 § 4 k.p.a. nie doszło do uchybienia przez skarżącą terminowi określonemu w art. 73aa ust. 1 pkt 1 p.r.d., z czym nie zgadza się skarżący kasacyjnie organ.
Naczelny Sąd Administracyjny podzielając stanowisko Sądu I instancji odnośnie do możliwości zastosowania w okolicznościach tej sprawy reguły przesunięcia terminu na dokonanie czynności z dnia wolnego na najbliższy dzień roboczy, wyrażonej w art. 57 § 4 k.p.a., uznaje jednocześnie za błędny zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd, że termin na złożenie wniosku o rejestrację pojazdu, określony w art. 73aa ust. 1 pkt 1 p.r.d., nie jest terminem prawa materialnego. Upływ terminu określonego w art. 73aa ust. 1 pkt 1 p.r.d. nie niweczy wprawdzie możliwości złożenia wniosku o rejestrację pojazdu w przyszłości, jednak wpływa na sytuację prawną właściciela pojazdu, gdyż niezłożenie przez właściciela pojazdu wniosku o jego rejestrację w terminie skutkuje sankcją w postaci administracyjnej kary pieniężnej nakładanej w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 140mb p.r.d. Wobec występującego w doktrynie prawa administracyjnego oraz orzecznictwie sądów administracyjnych ogólnego podziału terminów na terminy materialne (terminy prawa materialnego) i procesowe, termin wskazany w art. 73aa ust. 1 pkt 1 p.r.d. na złożenie wniosku o rejestrację pojazdu należy zatem zaliczyć do terminów prawa materialnego (por. Śladkowska Ewa, Termin do złożenia wniosku o rejestrację pojazdu w przypadku nabycia pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w drodze spadku. Uwagi de lege lata i de lege ferenda, RAiP 2024/4/259-278)
Wobec braku w prawie administracyjnym ogólnej regulacji dotyczącej terminów prawa materialnego w orzecznictwie sądów administracyjnych zaistniały rozbieżności odnośnie do możliwości stosowania przepisów zawartych w rozdziale 10 działu I k.p.a. (w tym art. 57 § 4 k.p.a.) do terminów prawa materialnego. Dominujący jest pogląd, że regulacje te jako odnoszące się do terminów prawa procesowego nie mają zastosowania do terminów materialnoprawnych. W odniesieniu do art. 57 § 4 k.p.a. pogląd, iż nie stosuje się tego przepisu do terminów prawa materialnego jest prezentowany jednolicie w przypadku terminów załatwiania spraw przez organ administracji publicznej (por. np. wyroki NSA z 10 marca 2016 r. II OSK 287/16, z 20 października 2022 r., III OSK 2186/22), natomiast w przypadku terminów obowiązujących strony został przyjęty np. w odniesieniu do terminu na złożenie wniosku o przyznanie zasiłku celowego w związku z suszą (wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r. I OSK 1389/07), terminu do wniesienia opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych wskazanego w art. 111 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2010 r. II GSK 14/10), terminu do zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny określonego w art. 73 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku (wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2026 r. I OSK 1014/25).
Odmienny pogląd został wyrażony w orzecznictwie w odniesieniu terminu określonego w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. (30-dniowy termin wyznaczony właścicielowi pojazdu do zawiadomienia starosty o nabyciu lub zbyciu pojazdu, po upływie którego na właściciela nakładana jest kara pieniężna), a więc tej samej ustawy, w której znajduje się mający zastosowanie w sprawie art. 73aa ust. 1 pkt 1. W postanowieniu NSA z dnia 1 grudnia 2020r., sygn. akt I OW 70/20, zauważono, że ustawa Prawo o ruchu drogowym nie określa sposobu obliczania terminu, o którym mowa w art. 78 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. NSA wskazał, że wobec wysokiej represyjności powołanych przepisów, termin do wykonania powołanego obowiązku należy interpretować na korzyść podmiotów zobowiązanych, to jest przyjmując, że nie wlicza się do niego sobót ani dni świątecznych.
To stanowisko także w odniesieniu do art. 73aa ust. 1 pkt 1 tej ustawy podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.
Przede wszystkim należy zauważyć, że reguła przesunięcia terminu na dokonanie czynności z dnia wolnego na najbliższy dzień roboczy jest jednolicie wyrażana i stosowana w innych gałęziach prawa publicznego i prywatnego (np. art. 115 k.c. i art. 165 § 1 k.p.c., art. 123 § 3 k.p.k., art. 12 § 5 Ordynacji podatkowej, art. 509 ustawy Prawo zamówień publicznych, art. 9 § 2 Kodeksu wyborczego), a także w prawie unijnym (art. 3 ust. 4 rozporządzenia Rady (EWG, Euratom) nr 1182/71).
Z systemowego punktu widzenia regulacja zawarta w art. 57 § 4 k.p.a. wyraża zatem ogólną zasadę ochrony strony przed negatywnymi skutkami kalendarzowego umiejscowienia końca terminu, która jest konsekwentnie powtarzana w innych gałęziach prawa. Brak takiej regulacji w odniesieniu do terminów przewidzianych w ustawie Prawo o ruchu drogowym - art. 73aa ust. 1 pkt 1 p.r.d. (a także art. 78 ust. 2 pkt 1, o którym mowa była w postanowieniu NSA z dnia 1 grudnia 2020r., sygn. akt I OW 70/20) nie oznacza, że intencją ustawodawcy było pozbawienie takiej ochrony strony zobowiązanej do dokonania określonych w tych przepisach czynności. To, że ustawodawca w innych procedurach wyraźnie wskazał, iż w przypadku, gdy koniec terminu przypada za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu wolnym od pracy, oznacza tylko tyle, że w tych procedurach usunięte zostało źródło wątpliwości interpretacyjnych.
Istniejąca wątpliwość co do możliwości zastosowania powyższej reguły w odniesieniu do terminu określonego w art. 73aa ust. 1 pkt 1 p.r.d. powinna być zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a. rozstrzygnięta na korzyść strony.
Warto w tym miejscu odwołać się do argumentacji zawartej w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 15 czerwca 2011 r., I OPS 1/11. Wprawdzie uchwała ta dotyczyła innego zagadnienia (stwierdzono w niej, że sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a.), jednak zaprezentowane w niej rozważania odnoszące się do roli art. 57 § 4 k.p.a. mają ogólny charakter i zachowują swoją aktualność również w okolicznościach rozpatrywanej sprawy. Przede wszystkim należy podkreślić, że celem tej regulacji jest zapewnienie stronie realnej możliwości dochowania terminu – skoro w dniu wolnym od pracy nie działają urzędy, sądy ani placówki pocztowe, strona nie może skutecznie dokonać czynności. NSA podkreślił, że wykładnia art. 57 § 4 k.p.a. ma na celu zapewnienie ochrony praw jednostki, a zwłaszcza umożliwienie jej efektywnego dokonania określonej czynności również w ostatnim dniu upływającego terminu.
Reguła zawarta w tym przepisie ma chronić stronę przed negatywnymi skutkami organizacji aparatu państwowego. Przyjęcie, że reguła ta obowiązująca, jak to wyżej wskazano, w innych gałęziach prawa publicznego i prywatnego nie jest stosowana wobec strony wykonującej obowiązek zagrożony sankcją administracyjną w postaci kary pieniężnej, oznaczałoby dyskryminację takiej strony prowadząc do naruszenia zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP. Byłoby to również sprzeczne z wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP zasadą zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa. Jak wielokrotnie wskazywał w swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny zasada ta opiera się na pewności prawa rozumianej jako zespół cech systemowych tego prawa, zapewniających jednostce bezpieczeństwo prawne. Tak rozumiana pewność prawa daje zarazem jego przewidywalność, a tym samym pozwala obywatelom decydować o swoim postępowaniu w oparciu o znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, które ich działania mogą pociągnąć za sobą (por. wyroki TK z 6 lipca 2004 r. sygn. akt P 14/03, z 14 czerwca 2000 r. sygn. akt P 3/00, z 25 kwietnia 2001 r. sygn. akt K 13/01).
Z zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, nazywanej również zasadą lojalności państwa względem obywateli, wynika nakaz takiego stanowienia i stosowania prawa, aby nie stawało się ono swoistą pułapką dla adresata normy i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć, podejmując decyzję (por. wyroki TK z 21 grudnia 1999 r., K 22/99, z16 czerwca 2003 r., K 52/02).
W demokratycznym państwie prawa obowiązujący w nim system prawny należy zatem traktować tak by zapewniał obywatelom minimum bezpieczeństwa prawnego, a więc powinien to być system spójny i wewnętrznie niesprzeczny, aby obywatele mieli pewność czy ich działanie lub zaniechanie jest zgodne z prawem, czy też nie. W związku z tym różne przepisy nie powinny poszczególnych działań albo zaniechań sprzecznie regulować.
W świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że prawidłowa jest dokonana przez Sąd I Instancji wykładnia prowadząca do wniosku, że do terminu w art. 73aa ust. 1 pkt 1 p.r.d. powinna mieć zastosowanie reguła przesunięcia terminu na dokonanie czynności z dnia wolnego na najbliższy dzień roboczy, wyrażona w art. 57 § 4 k.p.a. oraz w szeregu innych przytoczonych przepisach prawa prywatnego i publicznego.
Mając powyższe na uwadze i wobec faktu, że zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.