Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 7 maja 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 3366/24, w wyniku rozpoznania skargi Gminy L. (dalej: "skarżąca") na decyzję Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie (dalej: "MPWIS") z [...] września 2024 r. w przedmiocie opłaty za czynności wykonywane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z [...] sierpnia 2024 r.; w pkt 2. zasądził od MPWIS na rzecz skarżącej gminy kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Wójt Gminy L., jako organ prowadzący postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego na wniosek Inwestora, tj. Gminy L., pismem z [...] czerwca 2024 r. zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. (dalej: "PPIS"), z wnioskiem o uzgodnienie pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmującej rozbudowę sieci wodociągowej rozdzielczej dla terenów zabudowy jednorodzinnej na działce o nr ew. [...] oraz części działki o nr ew. [...] w obrębie K., gmina L. W wyniku analizy całości zgromadzonej w sprawie dokumentacji PPIS w postanowieniu z [...] lipca 2024 r. uzgodnił pozytywnie pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projekt decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.
W piśmie z [...] lipca 2024 r. PPIS zawiadomił Wójta Gminy L. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia opłaty za czynności z zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, wykonane w związku z rozpatrzeniem ww. wniosku. Następnie pismem z [...] lipca 2024 r., PPIS zawiadomił Wójta Gminy L. o zakończeniu zbierania materiału dowodowego ww. sprawie.
PPIS decyzją płatniczą z [...] sierpnia 2024 r., na podstawie art. 3 pkt 1a i art. 36 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2024 r., poz. 416, dalej: "u.p.i.s.") i rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2010 r., Nr 36, poz. 203, dalej: "rozporządzenie MZ z 5 marca 2010 r.") oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a.") obciążył Gminę L. opłatą 192,34 zł za dokonane czynności związane ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, MPWIS decyzją z [...] września 2024 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 12 ust. 2 pkt 1 u.p.i.s., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie PPIS z [...] sierpnia 2024 r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na treść art. 53 ust. 4 pkt 2a i ust. 5 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej: "u.p.z.p."). MPWIS wyjaśnił, że stosownie do art. 3 pkt 1a u.p.i.s., do zakresu działania PIS w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy w szczególności m.in. uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Zapisy u.p.i.s. w żaden sposób nie wskazują, że działalność zapobiegawczego nadzoru sanitarnego utożsamiana być powinna wyłącznie w odniesieniu do działań wykonywanych w ramach samodzielnych uprawnień organu do załatwienia sprawy, a tym samym wykonane czynności w ramach współdziałania z innym organem uprawnionym do załatwienia sprawy należy zaliczyć do działalności w zakresie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego.
W ocenie organu odwoławczego rozpatrzenie wniosku przez MPPIS i wydanie postanowienia, uzgadniającego projekt decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, przygotowany na wniosek Wójta Gminy L., były niewątpliwie czynnościami związanymi ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego przez organ. Organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 36 ust. 1 u.p.i.s. wskazuje, że za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy PIS, w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania; opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Sposób ustalania wysokości opłat za czynności wykonywane przez organy PIS określa § 1 - 6 rozporządzenia MZ z 5 marca 2010 r., wydanego na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.i.s. MPWIS wskazał, że wysokość opłaty została ustalona zgodnie z cennikiem obowiązującym w Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w W., wprowadzonym w życie Zarządzeniem Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w W. nr [...] z [...] kwietnia 2024 r., zgodnie z którym cena jednostkowa 1 roboczogodziny, za czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, przy uwzględnieniu kosztów bezpośrednich i pośrednich ich wykonania, wynosi 128,22 zł. Rzeczywisty czas, w którym organ wykonał wszelkie czynności w sprawie, wyniósł 1,5 roboczogodziny i był to czas potrzebny na analizę dokumentacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę Gminy L. podał, że w art. 36 ust. 1 u.p.i.s. rozróżniono "badania laboratoryjne" oraz "inne czynności", za które można pobierać opłaty. Przez "inne czynności" należy rozumieć inne niż badania laboratoryjne działania, podejmowane w ramach postępowania kontrolnego i pozostające w merytorycznym związku z przedmiotem nadzoru sanitarnego. W zakresie kosztów innych czynności wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego mogą mieścić się koszty postępowania administracyjnego, rozumiane jako wydatki poniesione przez organy, związane z wydaniem postanowienia lub decyzji administracyjnej. Nie oznacza to, iż każda czynność podejmowana przez organy nadzoru sanitarnego w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego powoduje powstanie kosztów, do których uiszczenia zobowiązana może być strona postępowania.
Opłacie takiej podlegać powinny tylko tego typu czynności, które wykraczają ponad standardowe koszty związane z wydaniem konkretnej decyzji. Muszą to być koszty, które powstały wyjątkowo. Nie można natomiast żądać od strony zwrotu kosztów za samo wydanie decyzji. Opłaty nie mogą obejmować tak podstawowej czynności, jak czas poświęcony na samo przygotowanie, napisanie i wydanie decyzji. Zasadą bowiem jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ. Odstąpienie od tej zasady może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego, który wyraźnie i jednoznacznie nałoży na stronę obowiązek pokrycia wskazanych w nim kosztów postępowania.
W konkluzji sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie opłata została naliczona za czynność analizy dokumentacji przedstawionej przez stronę. Z akt sprawy, a w szczególności z uzasadnienia postanowienia PPIS z [...] lipca 2024 r. o uzgodnieniu pozytywnym pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu realizacji inwestycji celu publicznego, wynika, że strona dostarczyła w celu uzyskania wnioskowanego uzgodnienia wszystkie wymagane przez organ nadzoru sanitarnego dokumenty. Z akt sprawy nie wynika, by organ przeprowadzał w związku z załatwieniem wniosku skarżącej jakieś czynności dowodowe będące źródłem kosztów, jak np. ekspertyzy zewnętrzne czy czynności kontrolne poza siedzibą organu. W efekcie PPIS działając w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego poza kosztami związanymi z samym przygotowaniem orzeczenia nie poniósł w rozpoznawanej sprawie żadnych dodatkowych kosztów w celu ustalenia stanu sprawy i wydania wnioskowanego przez skarżącą uzgodnienia.
Koszty związane z analizą przedstawionej przez stronę z wnioskiem dokumentacji, na które wskazywały organy obu instancji w swoich decyzjach, należy uznać za koszty postępowania administracyjnego ponoszone przez organ. Koszty te nie stanowią kosztów innych czynności w rozumieniu art. 36 ust. 1 u.p.i.s., którymi można byłoby obciążyć stronę. Skoro skarżąca w celu uzyskania stosownego uzgodnienia dostarczyła wszystkie wymagane przez organ nadzoru sanitarnego dokumenty, a organ nie przeprowadzał żadnych czynności dowodowych, w tym będących źródłem kosztów, tj. takich jak zlecenie i wykonanie ekspertyzy, zlecenie i wykonanie badań laboratoryjnych, kontrola obiektu, czy przejazd pracownika na miejsce inwestycji celem dokonania wizji lokalnej oznacza, że w zaskarżonej decyzji nie wykazano, aby organ poniósł koszty, którymi należałoby obciążyć Gminę.
Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł organ, zaskarżając go w całości. Skarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 200 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2026 r., poz. 143, z późń. zm., dalej: "p.p.s.a."), zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj.:
- 1) art. 36 ust. 1 i 2 u.p.i.s., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na:
- - przyjęciu, że przepis ten nie ma zastosowania do czynności z zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, podejmowanych przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego w związku z wydaniem opinii w formie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu lokalizacji inwestycji celu publicznego;
- - przyjęciu, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej mogą nakładać opłaty za czynności z zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego tylko w przypadku poniesienia kosztów wskazanych w art. 263 § 1 i 2 k.p.a., podczas gdy opłaty, o których mowa w art. 36 u.p.i.s. ustala się poprzez zsumowanie kosztów pośrednich i bezpośrednich ponoszonych przez organ, wymienionych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 36, poz. 203), dalej jako: "rozporządzenie MZ";
- - utożsamieniu pojęcia opłat za "inne czynności" wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego z kosztami postępowaniu w rozumieniu art. 263 k.p.a., podczas gdy art. 36 ust. 1 u.p.i.s. stanowi odrębną, szczególną regulację, pozwalającą na obciążanie opłatą także w przypadku nieponiesienia przez organ kosztów postępowania w rozumieniu k.p.a.;
- - przyjęciu, że przez pojęcie "inne czynności" należy rozumieć inne niż badania laboratoryjne działania podejmowane w ramach postępowania kontrolnego, podczas gdy brak jest podstaw do zawężenia pojęcia "innych czynności" wyłącznie do czynności podejmowanych w ramach postępowań kontrolnych;
- - przyjęciu, że opłata za inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego nie może być nakładana za czynność dokonania analizy dokumentacji, podczas gdy stoi to w sprzeczności z istotą obciążania opłatami za sprawowanie przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, który w znacznej mierze opiera się na analizie przedkładanej dokumentacji.
Wskazując na tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.
Skarga kasacyjna organu zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji MPWIS w przedmiocie opłaty za sprawowanie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego stwierdził, że decyzja ta oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie są zgodne z prawem, co uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że o braku zgodności z prawem wymienionych decyzji należało wnioskować na tej podstawie, że - zdaniem sądu pierwszej instancji - przede wszystkim brak jest ustawowej (normatywnej) podstawy ustalenia oraz nałożenia obowiązku ponoszenia przez adresata decyzji opłaty za wskazane w tej decyzji czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego - zwłaszcza, że opłaty te nie mogą obejmować tak podstawowej czynności, jak czas na przygotowanie i wydanie aktu - a niezależnie od tego i na tej podstawie, że jeżeli już, to opłacie takiej mogłyby - i powinny - podlegać tylko tego typu czynności, które wykraczają poza standardowe koszty związane z wydanie konkretnej decyzji lub postanowienia.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie, wobec przywołanego powyżej stanowiska sądu pierwszej instancji należy stwierdzić, że skarżący kasacyjnie organ nie bez usprawiedliwionych podstaw podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku z pozycji stawianego w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 36 ust. 1 u.p.i.s. przez jego błędne rozumienie, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, jako wzorca kontroli legalności zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do tego zarzutu trzeba przede wszystkim podkreślić – albowiem nie jest to bez znaczenia – że przedmiot postępowania (przedmiot sprawy) determinują normy prawa materialnego, które wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń, wyznaczając tym samym zbiór koniecznych do załatwienia sprawy prawnie relewantnych faktów, albowiem to one właśnie stanowią podstawę przyznania uprawnienia, zwolnienia z obowiązku, cofnięcia lub uszczuplenia uprawnień albo – tak jak w rozpatrywanej sprawie – podstawę nałożenia obowiązku, co wobec przedmiotu sprawy odnosi się do obowiązku poniesienia opłaty za wykonane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego czynności polegającej na dokonaniu kontroli i analizy dokumentacji pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmującej rozbudowę sieci wodociągowej rozdzielczej dla terenów zabudowy jednorodzinnej na działce o nr ew. [...] oraz części działki o nr ew. [...] w obrębie K., gmina L. Wobec istoty spornej w sprawie kwestii wymaga więc przypomnienia w koniecznym do tego zakresie, że z ust. 1 art. 36 u.p.i.s. wynika, że za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2, które ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, zaś z ust. 2, że za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań.
Treść art. 36 u.p.i.s. sprzeciwia się więc tezie sądu - co jest aż nadto oczywiste, o czym mowa jeszcze dalej - że brak jest ustawowej (normatywnej) podstawy ustalenia oraz nałożenia obowiązku poniesienia przez adresata zaskarżonej decyzji opłaty za wskazane w tej decyzji czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego.
Co więcej, wobec konwencji językowej, którą na gruncie przywołanej regulacji prawnej operuje ustawodawca - "za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2 [...]"- trzeba stwierdzić, że wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji nie wynika z niej, aby odpłatność za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego była determinowana i zarazem uzależniona od poniesienia przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z wykonaniem tychże badań lub innych czynności kosztów, które wykraczają ponad standardowe koszty związane z wydaniem decyzji (postanowienia). Nic takiego nie wynika bowiem z przywołanych przepisów prawa, na gruncie których ustawodawca stanowi wyłącznie o "pobieraniu opłat w wysokości kosztów wykonania" - badań laboratoryjnych lub innych czynności - co siłą rzeczy prowadzi do wniosku, że chodzi o koszty poniesione, nie zaś o koszty "ponadstandardowe".
Zwłaszcza, że operując pojęciem "innych czynności wykonywanych w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego" - i abstrahując już nawet od tego, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, jakie czynności miałyby generować koszty, "które miałyby powstać wyjątkowo", co powoduje, że tego rodzaju podejście jest dalece enigmatyczne, w tym zwłaszcza w zestawieniu z tezą o braku ustawowej (normatywnej) podstawy ustalenia oraz nałożenia obowiązku poniesienia przez adresata zaskarżonej decyzji opłaty za wskazane w tej decyzji czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego - sam ustawodawca rodzaju tych innych czynności w żadnym stopniu, ani też zakresie nie różnicuje (na przykład, na podstawowe, zasadnicze lub dodatkowe, czy też na przykład na badawcze, analityczne, techniczne, wyjaśniające, procesowe, poza procesowe etc., etc.), albowiem - co nie mniej oczywiste - nie jest to konieczne, jeżeli w tym też kontekście odwołać się do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 3 u.p.i.s., który zawiera - co wymaga podkreślenia - egzemplifikację zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego.
W korespondencji do powyższego - i zarazem odwołując się do poglądu prawnego prezentowanego w analizowanym zakresie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyroki z dnia: 10 lipca 2025 r., sygn. akt II GSK 2603; 3 września 2025 r., sygn. akt II GSK 303/25) - trzeba stwierdzić, że podejście sądu pierwszej instancji do rozumienia art. 36 ust. 1 u.p.i.s. nie jest prawidłowe, albowiem – w tym zwłaszcza wobec tego, że mowa jest w nim o "pobieraniu opłat w wysokości kosztów wykonania", co siłą rzeczy prowadzi do wniosku, że chodzi o koszty poniesione – sąd ten nie dostrzegł, że zgodnie z przywołanym przepisem prawa zasadą jest odpłatność za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, która ciąży – poprzez obowiązek poniesienia opłaty (zdanie drugie art. 36 ust.
1) na osobach lub jednostkach organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, zaś wyjątki od tej zasady w odniesieniu do bieżącego nadzoru sanitarnego zostały ustanowione w ust. 2 art. 36 przywołanej ustawy, a pewne jej modyfikacje wynikają z jej art. 36 ust. 2a – 3a.
W świetle powyższego za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że w odniesieniu do badań oraz innych czynności (przy tym, niezależnie od ich rodzaju lub charakteru oraz jurysdykcyjnego albo niejurysdykcyjnego typu postępowania administracyjnego) podejmowanych w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, o którym jest mowa w art. 3 u.p.i.s., zasada odpłatności zachowuje zastosowanie w pełnym zakresie, a jeżeli tak, to również w odniesieniu do badań i innych czynności wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w procedurze uzgodnienie pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmującej rozbudowę sieci wodociągowej – o czym stanowi art. 3 pkt 1a u.p.i.s. – która na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2a i ust. 5 oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 106 k.p.a. została przeprowadzona przez organy inspekcji sanitarnej w związku z prowadzonym postępowaniem o uzgodnienie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, rozumiane jako wydatki poniesione przez organy, związane z procesem wydania postanowienia lub decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2025 r., sygn. akt II GSK 2603/24 oraz przywołane tam orzecznictwo), to stanowisko sądu pierwszej instancji – a mianowicie, że takim kosztem nie może być czas poświęcony na przeglądanie dokumentacji oraz sporządzenie i wydanie aktu przez organ (s. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) – trzeba uznać za tym bardziej nieuzasadnione.
Zwłaszcza, gdy w korespondencji do przedstawionych argumentów odwołać się również do znaczenia konsekwencji wynikających z treści przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Przepis § 3 tego rozporządzenia wprost nakazuje zaliczyć w poczet kosztów badań laboratoryjnych oraz innych czynności ich koszty bezpośrednie (średnie wynagrodzenie pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne lub inne czynności, koszty materiałowe, koszty podróży służbowych pracowników lub przeciętne koszty związane z działalnością rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych), zaś jego § 4 nakazuje zaliczenie w poczet tych kosztów także koszty pośrednie (tj. koszty samej działalności stacji sanitarno-epidemiologicznych poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności, obejmujące: 1) średnie wynagrodzenie pracowników administracji i obsługi wraz z pochodnymi od wynagrodzenia;
- 2) koszty usług pocztowych, telekomunikacyjnych i pralniczych;
- 3) koszty zużytej energii elektrycznej, wody i gazu;
- 4) koszty zakupu, zużycia i konserwacji aparatury i sprzętu laboratoryjnego;
- 5) koszty transportu), co nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że zakres obowiązku ponoszenia kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności jest względnie szeroki, obejmując w istocie całość zasadniczych kosztów działalności stacji sanitarno-epidemiologicznych, o ile tylko wykazują one związek z wykonywaniem zadań z zakresu nadzoru sanitarnego.
W rekapitulacji trzeba więc stwierdzić, że wobec ustanowionej na gruncie art. 36 ust. 1 u.p.i.s. zasady odpłatność za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego – opłata jest bowiem pobierana w "[...] wysokości kosztów wykonania" tychże badań oraz innych czynności, a więc w wysokości kosztów poniesionych (co znajduje również swoje uzasadnienie w § 3 oraz § 4 ww. rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej) – brak jest jakichkolwiek normatywnych podstaw, aby z zakresu "innych czynności" podlegających opłacie można było wyłączać typowe czynności procesowe związane z postępowaniem wyjaśniającym (w tym związane z zebraniem, rozważeniem i oceną całego materiału dowodowego) oraz przygotowaniem, wydaniem i doręczeniem orzeczenia (aktu) administracyjnego, jeżeli wydanie tego orzeczenia (aktu) stanowi formę wykonywania nadzoru sanitarnego (wyrok NSA sygn. akt II GSK 2603/24), co w rozpatrywanej sprawie odnosi się do formy wykonywania zapobiegawczego nadzoru sanitarnego materializującej się w uzgodnieniu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Przedstawione argumenty sprzeciwiają się więc tezie sądu pierwszej instancji, że w odniesieniu do innych czynności, o których stanowi art. 36 ust. 1 u.p.i.s. miałoby chodzić tylko o takie czynności, które stanowią pewien element dodatkowy, wyjątkowy, a w konsekwencji tezie, że organy inspekcji sanitarnej w przedmiotowej sprawie nie poniosły takich wydatków, to brak było podstaw do obciążenia nimi skarżącej gminy.
Dla pełności wywodu należy zauważyć, że stanowisko przyjęte w niniejszej sprawie pozostaje w zgodzie z ujednoliconą obecnie linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącą stosowania art. 36 ust. 1 u.p.i.s. W dawniejszej praktyce orzeczniczej można było spotkać pogląd, zgodnie z którym odpłatność z tego przepisu odnosi się przede wszystkim do czynności "technicznych i specjalistycznych", takich jak badania laboratoryjne czy kontrole terenowe, natomiast wątpliwości budziło obejmowanie nią czynności analityczno-dokumentacyjnych podejmowanych w toku uzgodnień w trybie art. 106 k.p.a. Kierunek ten znajdował odzwierciedlenie między innymi w starszych rozstrzygnięciach, jak np. wyroku NSA z dnia 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1360/20, w którym sąd wskazywał na konieczność ścisłej interpretacji pojęcia "innych czynności". Obecnie jednak, w następstwie utrwalenia poglądów wyrażonych w przytoczonych powyżej orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się jednoznacznie, że pojęcie "innych czynności" obejmuje również czynności o charakterze analitycznym, opiniodawczym i dokumentacyjnym, w tym przygotowanie i wydanie uzgodnienia sanitarnego.
Opłata, o której mowa w art. 36 ust. 1 u.p.i.s., obejmuje w takim przypadku zarówno koszty bezpośrednie, jak i pośrednie wykonania tych czynności, zgodnie z § 3–4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela tę aktualną, ugruntowaną linię orzeczniczą i przyjmuje ją za własną przy ocenie zarzutów w rozpoznawanej sprawie.
Przyjąć zatem należało, że skarga kasacyjna zasadnie, a co za tym idzie skutecznie, podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, który podlegał uchyleniu, a wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy oraz spornej w niej kwestii – a co za tym idzie, wobec zaktualizowania się przesłanek stosowania art. 188 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę skarżącej gminy na decyzję MPWIS w przedmiocie opłaty za sprawowanie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego stwierdzając, że w świetle wszystkich przedstawionych argumentów nie jest ona zasadna i podlega oddaleniu.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118).
- - ---------------------- 12