Uzasadnienie
Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 998/10, wydanym w sprawie ze skargi Gminy M. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji, oddalono skargę.
Wyrok zapadł na tle następującego stanu sprawy:
Gmina M., zwana dalej "skarżącą", wypełniła według stanu na dzień 30 września 2004 r. sprawozdanie statystyczne S-02, dotyczące obowiązku szkolnego. Na tej podstawie przyznano skarżącej subwencję na 2005 r. w kwocie 5.878.853 zł.
Subwencja, na podstawie danych wskazanych przez skarżącą, uwzględniała dodatkowe nakłady z tytułu wykonywania obowiązku szkolnego wobec:
- • 14 uczniów z upośledzeniem umysłowym w stopniu lekkim,
- • 13 uczniów z chorobami przewlekłymi,
- • 117 uczniów słabowidzących,
- • 11 uczniów z upośledzeniem umysłowym umiarkowanym lub znacznym.
Kuratorium Oświaty w W. Delegatura w R. przeprowadziło w Gminie M. kontrolę w zakresie sprawdzenia zgodności ze stanem faktycznym przedstawionych przez skarżącą danych dotyczących liczby uczniów ze wspomnianymi schorzeniami.
Według organu kontrolnego podstawę dla zakwalifikowania ucznia do niepełnosprawności stanowi orzeczenie o stopniu niepełnosprawności lub orzeczenie równoważne, stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. Nr 139, poz. 1328), wskazane w objaśnieniach do sprawozdania omawianego sprawozdania S-02. Konieczność posiadania omawianych orzeczeń wynika także z przepisów art. 71b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej: "ustawa o systemie oświaty"). Jak ustalono, skarżąca dysponowała jedynie orzeczeniami o stopniu niepełnosprawności w odniesieniu do 13 uczniów w stopniu lekkim i 10 uczniów z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym. Pozostali uczniowie wykazani przez skarżącą w sprawozdaniu statystycznym na okoliczność niepełnosprawności legitymowali się w tym względzie opiniami lub innymi dokumentami.
Ostateczną decyzją Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] utrzymano w mocy wcześniejszą decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2009 r., zobowiązująca Gminę M. do zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za 2005 r. w wysokości 1.175.739 zł.
Podstawę prawną tej decyzji stanowił przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 88, poz. 539 ze zm.). W myśl tego przepisu, w przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy.
Minister Finansów podzielił swoje wcześniejsze stanowisko co do braku podstaw dla uwzględnienia wniosku skarżącej o powołanie biegłych lekarzy z zakresu medycyny oraz biegłych z zakresu psychologii i pedagogiki dla sporządzenia opinii na okoliczność, czy uczniowie szkół w Gminie M., którzy nie posiadają (posiadali) orzeczeń poradni psychologiczno-pedagogicznych, są (byli) w rzeczywistości uczniami wymagającymi tzw. szeroko pojętego kształcenia specjalnego. Wniosek dowodowy skarżącej zmierzał bowiem do obejścia przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 28 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2005 (Dz. U. Nr 286, poz. 2878 ze zm.), które w odniesieniu do wag P2, P3 i P4 wymagało posiadania przez uczniów orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalistycznego, co z kolei wynikało z art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty.
Zgodnie z tym przepisem, opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego albo indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego.
Minister Finansów nie dopatrzył się naruszenia przepisu art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: "k.p.a."), a to w związku z wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej po upływie kilku dni od daty wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie zwrotu dotacji, gdyż przemawiał za tym wzgląd nie dopuszczenia do przedawnienia omawianej należności. Jednakże, jak wskazano, decyzja została wydana na podstawie dokumentów, którymi wcześniej skarżąca dysponowała.
W następstwie wniesionej przez skarżącą skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., jak to wskazano na wstępie, skargę tę oddalił.
Według Sądu pierwszej instancji, wydając wcześniejszą decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. kilka dni po wszczęciu postępowania administracyjnego, Minister Finansów naruszył wprawdzie przepis art. 10 § 1 k.p.a. Nie mniej uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu organ dokonał wnikliwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Podzielono stanowisko organu, iż podstawą dla przyznania dodatkowej subwencji z tytułu kształcenia uczniów niepełnosprawnych, w zakresie wag P2, P3 i P4, mogą być wyłącznie orzeczenia, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty, a takimi skarżąca nie dysponowała w odniesieniu do spornej części oświatowej subwencji ogólnej. Toteż, podzielono stanowisko organu w kwestii zasadności żądania od skarżącej zwrotu dotacji, stosownie do przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.
Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach zaskarżenia, o których mowa w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".
Skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji faktu, iż Minister Finansów uniemożliwił Gminie M. wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem pierwszej decyzji w sprawie z dnia [...] grudnia 2009 r., co z kolei uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, a w szczególności złożenia wniosków dowodowych i zajęcia stanowiska w sprawie, co miało istotny wpływ na jej wynik,
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji, iż załatwiając sprawę administracyjną decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Minister Finansów w rzeczywistości osłabił zaufanie obywateli do organów Państwa, w szczególności do organów administracji rządowej.
Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1 pkt 5 i 5a w związku z art. 71 b § 1 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty poprzez nieuwzględnienie faktu, iż w rzeczywistości Minister Finansów orzekł w swojej decyzji o obowiązku zwrotu przez Gminę M. środków, które Gmina spożytkowała zgodnie z przeznaczeniem określonym w ustawie.
Skarga kasacyjna ukierunkowana jest na wykazanie zgodności z prawem wydatkowanych przez skarżącą środków subwencji na kształcenie niepełnosprawnych uczniów w zakresie, jaki miał miejsce.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zakres kontroli sądu kasacyjnego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Stosownie bowiem do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Istotnym mankamentem skargi kasacyjnej, co wymaga podkreślenia, jest brak wskazania, jako podstawy prawnej zaskarżenia, zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji przepisów stanowiących podstawę dla wydania zaskarżonej decyzji, tj. przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, a także przepisu art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty, stanowiącego materialnoprawną podstawę dla przyjęcia stanowiska, iż jedynie uczniowie legitymujący się odpowiednimi orzeczeniami o stopniu niepełnosprawności mogą być objęci subwencją w zakresie objętym wspomnianą wagą P2, P3 i P4. Co więcej do tych kwestii, przynajmniej wyraźnie, nie odniesiono się również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Tym samym skarga kasacyjna nie podważyła materialnoprawnych podstaw, na których oparta została zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji zaskarżona decyzja.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie doszło do naruszenia zarzucanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Przepisy art. 1 pkt 5 i 5a ustawy o systemie oświaty, w myśl których system oświaty zapewnia w szczególności możliwość pobierania nauki we wszystkich typach szkół przez dzieci i młodzież niepełnosprawną oraz niedostosowaną społecznie, zgodnie z indywidualnymi potrzebami rozwojowymi i edukacyjnymi oraz predyspozycjami (pkt 5) oraz opiekę nad uczniami niepełnosprawnymi przez umożliwianie realizowania zindywidualizowanego procesu kształcenia, form i programów nauczania oraz zajęć rewalidacyjnych (pkt 5a), nie określa bliżej kategorii tych uczniów, a także zakresu i form w jakich proces kształcenia się odbywa w odniesieniu do wspomnianej kategorii uczniów. Te kwestie normują przepisy art. 71b wspomnianej ustawy.
Tym samym przepis art. 71b ust. 1 ustawy, mówiący jedynie o objęciu kształceniem specjalnym dzieci i młodzieży, o których mowa w art. 1 pkt 5 i 5a ustawy, nie normuje kwestii związanych z przyznaniem na szkolenie tych uczniów stosownych subwencji.
Powyższe kwestie, a zwłaszcza związane z dopłatami z tytułu kształcenia uczniów niepełnosprawnych, normują przepisy powołanego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 28 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2005. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 28 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. W załączniku do tego rozporządzenia określono algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, obejmujący również omawiane dopłaty objęte spornymi wagami P2, P3 i P4. W myśl tego algorytmu, co nie budzi najmniejszych wątpliwości, odpowiednie dopłaty z tytułu kształcenia uczniów niepełnosprawnych przypisane są do uczniów legitymujących się orzeczeniami wydanymi na podstawie art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Innymi słowy, żaden inny dowód, poza orzeczeniem wydanym na podstawie art. 71b ust. 3 wspomnianej ustawy, nie uprawnia jednostki samorządu terytorialnego do uzyskania zwiększonych dopłat subwencyjnych objętych omawianymi wagami z tytułu kształcenia uczniów niepełnosprawnych.
Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w sprawie nie doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w świetle przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W szczególności w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, czego nie zakwestionowała skarga kasacyjna, w zakresie objętym przedmiotem decyzji dotyczącym zwrotu części pobranej subwencji, skarżąca nie wykazała, aby uczniowie niepełnosprawni legitymowali się orzeczeniami, o których mowa w przepisie art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty.
Tym samym prawidłowa jest zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji zaskarżona decyzja, zobowiązująca Gminę M. do zwrotu omawianej subwencji, wydana na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.
Z powyższych względów skarga kasacyjna, jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 209 p.p.s.a.