Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1039/07 oddalił skargę "D. A. S." Spółki komandytowej z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany zezwoleń na prowadzenie aptek i punktu aptecznego.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
[...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w K., po rozpatrzeniu wniosku "D. A. S." Spółki komandytowej w G. (poprzednio "D." s.c. S. [...] S.) o zmianę zezwoleń udzielonych T. S. i A. S. na prowadzenie aptek "D." w G., w C. oraz punktu aptecznego w T., decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 99 ust. 2 w związku z art. 108 ust. 4 pkt 4a ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2004 r. Nr 53, poz. 533 ze zm., dalej: Prawo farmaceutyczne), odmówił dokonania wnioskowanych zmian. Organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że zezwolenia zostały wydane osobom fizycznym – mgr farm. T. S. i inż. A. S., nie zaś spółce cywilnej "D." S. [...] S. i tym samym nie mogły stanowić majątku wspólnego wspólników. Wniosek o zmianę zezwoleń złożyła spółka komandytowa "D. A. S.", podmiot gospodarczy powstały w dniu [...] stycznia 2007 r. w wyniku przekształcenia spółki cywilnej "D." S. [...] S., na podstawie art. 551 § 2 ustawy z dnia 15 sierpnia 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm., dalej: k.s.h.).
Podmiot ten nie mógł jednak stać się z mocy prawa podmiotem zezwolenia na prowadzenie wymienionych w decyzji aptek i punktu aptecznego, bowiem spółka cywilna "D." S. [...] S., której wspólnikami byli mgr farm. T. S. i inż. A. S., nie posiadała tych zezwoleń.
Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z dnia [...] marca 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w uzasadnieniu wyroku zauważył, że zezwolenie na prowadzenie apteki jest stosunkiem administracyjnym, wynikającym z decyzji administracyjnej, w której organ administracyjny przyznaje prawo do prowadzenia określonej działalności gospodarczej wyraźnie oznaczonemu podmiotowi, który spełnia wymagania wynikające z przepisów prawa. Prawo do zezwolenia jest niezbywalne, nie ma możliwości wydzielenia go z majątku wspólnika i pozostawienia w dyspozycji spółki. Zezwolenie jest instytucją prawa administracyjnego, nie zaś cywilnego, dlatego też do dysponowania nim władny jest wydający je organ administracji publicznej, a nie podmiot gospodarczy, który je uzyskał. Ponadto, co do zasady, wyłączone jest ono z obrotu cywilnoprawnego.
Sąd pierwszej instancji przypomniał, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm., dalej: p.d.g.), przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy była osoba fizyczna, osoba prawna oraz niemająca osobowości prawnej spółka prawa handlowego, która zawodowo, we własnym imieniu podejmowała i wykonywała działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1 powołanego przepisu. Za przedsiębiorców uznawano także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywania przez nich działalności gospodarczej w rozumieniu art. 2 ust. 1 p.d.g. (art. 2 ust. 3 p.d.g.). Identycznie kwestia ta uregulowana została w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie, że w dacie wydawania zezwoleń każdy ze wspólników spółki cywilnej traktowany był jako odrębny przedsiębiorca. W związku z tym zezwolenia udzielone T. S. oraz A. S. nie stanowiły majątku wspólnego wspólników spółki cywilnej. Z art. 553 § 1 k.s.h. wynika jednoznacznie, że spółce przekształconej przysługują prawa i obowiązki spółki przekształcanej, jednakże w konkretnej sprawie przekształcana spółka cywilna nie posiadała zezwolenia na prowadzenie apteki, gdyż zezwoleń udzielono wspólnikom tej spółki.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie jest dopuszczalna zmiana, w trybie art. 155 k.p.a., zezwolenia wydanego osobie fizycznej na rzecz spółki prawa handlowego. W tym trybie możliwa jest jedynie zmiana w zakresie przedmiotu decyzji, niedopuszczalna jest natomiast zmiana podmiotu decyzji. Spółka komandytowa utworzona przez T. S. i A. S. jest nowym podmiotem – uczestnikiem obrotu gospodarczego i jeśli zamierza podjąć działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu apteki, musi uzyskać stosowne zezwolenie.
Od powyższego wyroku "D. A. S." Spółka komandytowa złożyła skargę kasacyjną, w której zaskarżyła wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Podstawę skargi kasacyjnej stanowił zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.], dalej: p.p.s.a.), tj. art. 99 ust. 4 Prawa farmaceutycznego w związku z art. 860 k.c. i art. 863 k.c. w związku z art. 553 § 2 k.s.h. w związku z art. 26 § 5 k.s.h., poprzez jego błędną wykładnię, na skutek przyjęcia, że "D. A.S." Spółce komandytowej powstałej z przekształcenia spółki cywilnej "D." S. [...] S. nie mogą być przyznane zezwolenia na prowadzenie aptek w G. i C. oraz punktu aptecznego w T., udzielone uprzednio spółce cywilnej "D." S. [...] S. Skarżąca zarzuciła również naruszenie prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), które miało wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 99 ust. 2 w związku z art. 108 ust. 4 pkt 4a Prawa farmaceutycznego w związku z art. 155 k.p.a., poprzez przyjęcie, że spółka komandytowa powstała z przekształcenia spółki cywilnej nie jest podmiotem stosunków administracyjnoprawnych związanych z udzieleniem zezwoleń na prowadzenie aptek i punktu aptecznego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że beneficjentami zezwoleń, o których mowa w art. 99 ust. 4 Prawa farmaceutycznego byli wspólnicy spółki cywilnej. Z uwagi na to, że w świetle przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (jak również poprzednio obowiązującej ustawy – Prawo działalności gospodarczej) spółka cywilna nie była i nie jest przedsiębiorcą, zezwolenia mogły być udzielone wyłącznie wspólnikom. Stosownie do art. 863 k.c. majątek spółki, na który składają się aporty wniesione przez wspólników, ma charakter współwłasności łącznej. Tak więc zezwolenia wniesione przez wspólników do spółki stały się w rzeczywistości składnikiem majątku "D." S. [...] S. s.c.
Skarżąca zauważyła również, że z art. 553 § 2 k.s.h. wynika wprost, że spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane spółce przed jej przekształceniem. W ocenie skarżącej jest to kontynuacja w sferze administracyjnoprawnej, która może być wyłączona przez ustawę lub decyzję. Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie stosownie do art. 99 ust. 4 Prawa farmaceutycznego zezwolenie na prowadzenie apteki może uzyskać między innymi niemająca osobowości prawnej spółka prawa handlowego, jaką jest spółka komandytowa. Z chwilą zniesienia wspólności łącznej majątku spółki cywilnej w trybie art. 26 § 5 k.s.h. spółka powstała w wyniku przekształcenia wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki stanowiące majątek spółki.
Tym samym, zdaniem skarżącej, podobnie w zakresie kontynuacji administracyjnoprawnej przekształcona spółka handlowa pozostaje podmiotem praw i obowiązków administracyjnoprawnych, dotyczących wspólników spółki cywilnej, związanych z funkcjonowaniem przekształconej spółki cywilnej, stosownie do art. 26 § 5 zdanie 3 w związku z art. 553 § 2 i art. 551 § 3 in fine k.s.h.
Skoro zatem spółka komandytowa stanowi kontynuację spółki cywilnej, także w sferze administracyjnoprawnej, nie ma w tej sytuacji zmiany podmiotowej w tym zakresie. Tym samym norma prawna wynikająca z art. 155 k.p.a. powinna znaleźć w sprawie zastosowanie.
Przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 209/08, przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy w przypadku udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki, o jakim mowa w art. 99 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (jedn. tekst Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271) osobom fizycznym prowadzącym działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej, która następnie została przekształcona w spółkę osobową prawa handlowego, spółka przekształcona pozostaje podmiotem tego zezwolenia na podstawie art. 553 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.)."
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów po rozpoznaniu powyższego zagadnienia prawnego podjął uchwałę z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt II GPS 6/08, zgodnie z którą spółka komandytowa powstała w wyniku przekształcenia spółki cywilnej, której wspólnicy prowadzili działalność gospodarczą na podstawie udzielonego im zezwolenia na prowadzenie apteki, o jakim mowa w art. 99 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271) pozostaje, w rozumieniu art. 553 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.), podmiotem tego zezwolenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W rozpoznawanej, w granicach zakreślonych podstawami skargi kasacyjnej, sprawie sądowoadministracyjnej skład Naczelnego Sądu Administracyjnego skorzystał z uprawnienia, jakie przysługuje temu Sądowi w oparciu o art. 187 § 1 p.p.s.a. Udzielenie odpowiedzi na pytanie prawne zadane w trybie powołanego przepisu przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego rodzi skutek, o którym mowa w art. 187 § 2 p.p.s.a. W myśl tego przepisu uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca.
Skarga kasacyjna "D. A. S." Spółki komandytowej oparta została na dwóch podstawach: naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) oraz procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej (naruszenia art. 99 ust. 4 Prawa farmaceutycznego w zw. z art. 553 § 2 k.s.h. w zw. z art. 26 § 5 k.s.h.) wskazano, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że spółce komandytowej powstałej z przekształcenia spółki cywilnej nie mogą być przyznane zezwolenia na prowadzenie aptek udzielone uprzednio wskazanej wyżej spółce cywilnej i przyjął, że spółka komandytowa, która powstała z przekształcenia spółki cywilnej, nie jest podmiotem stosunków administracyjnoprawnych związanych z wcześniejszym udzieleniem zezwoleń na prowadzenie aptek. Zdaniem kasatora, w zakresie kontynuacji administracyjnoprawnej przekształcona spółka handlowa pozostaje podmiotem praw i obowiązków administracyjnoprawnych dotyczących wspólników spółki cywilnej związanych z funkcjonowaniem przekształconej spółki cywilnej. Odniesienie się do tego twierdzenia należy uznać za kluczowe dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy.
W uzasadnieniu powołanej wyżej uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt II GPS 6/08 Naczelny Sąd Administracyjny podał, że zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 17 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie regulowanym ustawą Prawo farmaceutyczne, w tym prowadzenie apteki, wymaga uzyskania zezwolenia (art. 99 ust. 1 Prawa farmaceutycznego). Zezwolenia jako decyzje administracyjne wydawane przez organy administracji publicznej są źródłem uzyskania przez przedsiębiorcę uprawnień w sferze stosunków publicznoprawnych. Z tej przyczyny, co do zasady, nie stanowią one przedmiotu obrotu, w szczególności dokonywanego w drodze czynności cywilnoprawnych. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 99 ust. 4 Prawa farmaceutycznego, prawo do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki posiada osoba fizyczna, osoba prawna oraz niemająca osobowości prawnej spółka prawa handlowego, która spełnia szereg warunków.
W wypadku uzyskania zezwolenia przez osobę fizyczną – wspólnika spółki cywilnej, zezwolenie to, z uwagi na ścisłe związanie uprawnień z niego wynikających z podmiotem, któremu zostało udzielone i niemajątkowy charakter zezwolenia, nie może być przedmiotem wkładu, a co za tym idzie stanowić majątku wspólnego wspólników spółki cywilnej.
Wskazując, że każda spółka cywilna może zostać przekształcona w spółkę prawa handlowego, inną niż spółka jawna (art. 551 § 2 k.s.h.), Naczelny Sąd Administracyjny podał, że w takiej sytuacji stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące przekształcenia spółki jawnej w inną spółkę handlową, zaś do skutków przekształcenia stosuje się art. 26 § 5 k.s.h. (art. 551 § 3 k.s.h.). Sąd zauważył, że w wypadku przekształcenia spółki cywilnej w spółkę handlową nie dochodzi do przekształcenia podmiotu w podmiot, ale do przekształcenia stosunku zobowiązaniowego w podmiot.
Zgodnie z art. 26 § 5 zdanie 2 i 3 k.s.h., spółce przysługują wszystkie prawa i obowiązki stanowiące majątek wspólny wspólników, a przepisy art. 553 § 2 i 3 stosuje się odpowiednio. Regulacja ta na mocy odesłania z art. 551 § 3 in fine k.s.h. ma zastosowanie przy przekształcaniu spółki cywilnej w spółkę handlową inną niż jawna, w tym spółkę komandytową. Zgodnie z art. 553 § 2 k.s.h. "Spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane spółce przed jej przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej". W przypadku przekształcenia spółek nie dochodzi do sukcesji administracyjnej, o której można mówić jedynie wtedy, kiedy w sytuację prawną określonego podmiotu wstępuje inny podmiot. Przy przekształceniu spółki handlowej zostaje zachowana tożsamość podmiotowa, gdyż spółka przekształcona i spółka przekształcana to ten sam podmiot, który jedynie zmienił formę organizacyjną, w której działa.
Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w art. 553 § 2 k.s.h. ustanowiona została zasada kontynuacji praw i obowiązków administracyjnoprawnych. Jednocześnie Sąd podkreślając warunkowy charakter tej zasady podał, że prawa i obowiązki o charakterze publicznym nie przysługują spółce przekształconej, jeśli ustawa lub decyzja o udzieleniu koncesji (zezwolenia, ulgi itp.) stanowią inaczej. Zdaniem Sądu, celem ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zmianie ustawy – Kodeks spółek handlowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 229, poz. 2276) było szerokie ujęcie zasady kontynuacji w wypadku przekształcenia spółki cywilnej w spółkę handlową (w tym komandytową), o czym świadczy odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów statuujących zasadę kontynuacji w wypadku przekształcania spółek handlowych.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny za niesłuszny uznał pogląd, że skoro spółka cywilna nie ma osobowości prawnej i nie jest przedsiębiorcą, to do przekształcenia tej spółki w spółkę handlową nie może mieć zastosowania art. 553 § 2 k.s.h. Nie powinno też budzić wątpliwości, że odpowiednie stosowanie przepisów art. 553 § 2 i 3 k.s.h. dotyczy tych uprawnień i obowiązków, które nie stanowią majątku wspólnego wspólników, gdyż tę kwestię reguluje art. 26 § 5 zdanie 2 k.s.h.
W obrocie gospodarczym stosunkowo często zdarza się, że wspólnicy spółki cywilnej uzyskują określone prawa i obowiązki administracyjne dotyczące wspólnej działalności (np. zezwolenie na prowadzenie określonej działalności). W rozważanym wypadku zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób przyjąć, że chodzi tu o "wspólności" praw i obowiązków administracyjnych, jednak nie można nie dostrzec, że prawa i obowiązki administracyjne pozostają w związku ze wspólną działalnością (przedsiębiorstwem). Prowadzi to do wniosku, że w wypadku przekształcenia spółki cywilnej, w ramach której ta działalność jest prowadzona, wspomniane prawa i obowiązki powinny przejść na przejmującą tę działalność spółkę przekształconą.
Skoro realizacja celu ustawy wymagała ustanowienia zasady kontynuacji w sferze cywilnoprawnej, to należy uznać, że wspomniana zasada powinna mieć zastosowanie także w odniesieniu do uprawnień o charakterze publicznoprawnym. Możliwość kontynuowania dotychczasowej działalności gospodarczej, wymaga nie tylko istnienia bazy materialnej, ale również dopuszczalność korzystania z przysługującego uprzednio uprawnienia do prowadzenia reglamentowanej działalności gospodarczej. W związku z tym nakaz odpowiedniego stosowania art. 553 § 2 k.s.h. należy rozumieć w ten sposób, iż zezwolenia, koncesje lub ulgi przyznane indywidualnie wspólnikom, przechodzą z mocy prawa na spółkę komandytową (por. J. Frąckowiak, A. Kidyba, W. Popiołek, W. Pyzioł, A. Witosz, Kodeks spółek handlowych. Komentarz, LexisNexis 2008, s. 85).
Ustawodawca w Prawie farmaceutycznym nie wyłączył możliwości kontynuacji, na podstawie art. 553 § 2 k.s.h., stosunków administracyjnoprawnych wykreowanych na podstawie tej ustawy. Odnosząc powyższe do problematyki skutków przekształcenia spółki cywilnej, której wspólnicy uzyskali zezwolenie na prowadzenie apteki, w spółkę komandytową, stwierdzić należy, że zasada kontynuacji uprawnień i obowiązków publicznoprawnych znajduje tu pełne zastosowanie. Wobec powyższego, na tle art. 553 § 2 k.s.h. podmiotem zezwolenia na prowadzenie apteki, udzielonego wspólnikom spółki cywilnej, po jej przekształceniu pozostanie spółka komandytowa.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a jedynie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, orzekł jak w wyroku na mocy art. 188 p.p.s.a.
O kosztach postępowania za obie instancje orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 200 w związku z art. 193 p.p.s.a.