Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 515/13, oddalił skargę A. R. na postanowienie Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu na usunięcie braków we wniosku w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej.
Sąd orzekł w następującym stanie faktycznym:
W dniu 16 maja 2012 r. wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR formularz wniosku producenta rolnego A. R. (dalej: "skarżącego") o przyznanie płatności za rok 2012. W związku z ustalonymi w wyniku kontroli kompletności wniosku brakami formalnymi w dniu 22 sierpnia 2012 r. w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), wezwano skarżącego do ich usunięcia. Wezwanie to zawierało pouczenie, iż brak uzupełnienia materiału graficznego i nieokreślenie pozostawionej powierzchni nieskoszonej skutkuje pozostawieniem sprawy bez rozpoznania w zakresie warunków pakietu 4 realizowanego na danej działce rolnej. Wezwanie zostało odebrane 28 sierpnia 2012 r. przez adresata.
W dniu 6 września 2012 r. A. R. złożył do Biura Powiatowego podpisany formularz korekty wniosku wraz z załącznikami graficznymi.
W związku z powyższym pismem z dnia 11 września 2012 r., odebranym przez skarżącego w dniu 21 września 2012 r., Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poinformował skarżącego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania.
W dniu 21 września 2012 r. skarżący złożył prośbę o przywrócenie terminu, wskazując, iż przebywał na wyjeździe służbowym. Niezwłocznie po przyjeździe zgłosił się do Biura ARiMR w celu uzupełnienia wskazanych braków.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR W. Zachód z/s w W. postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...] odmówił skarżącemu przywrócenia terminu na usunięcie braków we wniosku w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2012. Jak wskazał w uzasadnieniu nie zaistniały przesłanki do przywrócenia terminu wskazane w art. 58 § 1 k.p.a., ponieważ strona nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy.
Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Jak podkreślił organ drugiej instancji, warunkiem przywrócenia terminu do dokonania określonej czynności, zgodnie z art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego jest spełnienie łącznie trzech przesłanek, tj: wniesienie przez zainteresowanego prośby o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od ustania przeszkody, która uniemożliwiła mu dochowanie terminu; dokonanie jednocześnie czynności, której w zakreślonym terminie nie dokonano oraz uprawdopodobnienie, iż uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego.
Jak podkreślił organ odwoławczy A. R. złożył korektę wniosku w dniu 6 września 2012 r. jednakże wraz z korektą wniosku nie wpłynęła prośba o przywrócenie terminu na usunięcie braków formalnych. Zgodnie zaś z ogólnie obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w przypadku uchybienia danego terminu, zgodnie z art. 58 § 2 k.p.a. należy w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia, wnieść prośbę o przywrócenie tego terminu. W ocenie organu, skarżący miał obowiązek złożyć prośbę o przywrócenie terminu w okresie 7 dni od ustania przeszkody, która uniemożliwiła mu dochowanie wymaganego warunku. Jak zaznaczył organ odwoławczy skarżący w dniu 6 września 2012 r. złożył dokumenty, uzupełniając braki formalne wniosku, czyli jak można wnioskować termin ten jest początkowym dniem, kiedy ustąpiły przyczyny uchybienia terminu.
Natomiast A. R. złożył tę prośbę dopiero w dniu 21 września 2012 r., a zatem przekroczył dopuszczalny termin. Ponadto wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, możliwość złożenia prośby o przywrócenie terminu wynika wprost z przepisów prawa i organy administracji państwowej nie mają obowiązku pouczania stron z urzędu o takiej możliwości.
Niezależnie od powyższego jak wskazał organ odwoławczy, nie można uznać wyjazdu służbowego za przeszkodę niedającą się przezwyciężyć, tym bardziej w sytuacji, gdy skarżący miał możliwość przesłania korekty drogą pocztową, osobiście lub wyręczając się inną osobą. Mógł ustanowić także pełnomocnika.
Rozpoznając skargę na powyższe postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., o czym była mowa na wstępie, skargę tę oddalił.
Jak wskazał w uzasadnieniu, postępowanie wywołane wnioskiem skarżącego o przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności nie jest postępowaniem, w którym ocenia się zasadność wezwania skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku o przyznanie pomocy, bądź to czy wniosek ten był kompletny. Nie ma ono charakteru merytorycznego w tym znaczeniu, że nie można poddawać ocenie, czy ów wniosek pozwalał na przyznanie płatności i ewentualnie w jakiej wysokości. Ponadto, po złożeniu wniosku, o którym mowa, skarżący nie kwestionował wezwania z dnia 22 sierpnia 2012 r., w którym określono jakie ma on braki, wzywając jednocześnie do ich usunięcia w zakreślonym terminie. Wezwanie to zawierało także pouczenie, iż nieusunięcie tychże braków w terminie spowoduje pozostawienie wniosku o przyznanie płatności bez rozpoznania w całości lub części.
Z tego też względu zarzuty skargi, które w ocenie Sądu pierwszej instancji są wyrazem niezrozumienia istoty i celu niniejszego postępowania, nie mogły zostać uznane za uzasadnione.
Ponadto, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, powołując art. 58 § 1 k.p.a. wnoszący prośbę powinien uprawdopodobnić, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Musi zatem uprawdopodobnić istnienie okoliczności, które spowodowały niemożność dokonania czynności w przewidzianym terminie na skutek takich zdarzeń, za które nie ponosi odpowiedzialności. W prośbie o przywrócenie terminu powinien więc wykazać, że mimo całej staranności nie udało mu się go zachować. Wiąże się to z takimi sytuacjami, kiedy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych, dokonujące wykładni przepisu art. 58 § 1 k.p.a., Sąd pierwszej instancji wskazał, że strona, względnie jej pełnomocnik, powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność przy dokonywaniu czynności procesowych oraz fakt, że przeszkoda w dokonaniu czynności była od niej niezależna.
A ponadto, przy ocenie braku winy organ administracji publicznej powinien przyjąć tzw. obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Przy zastosowaniu tegoż miernika przywrócenie terminu nie byłoby zatem dopuszczalne gdyby strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa.
W nauce postępowania administracyjnego przyjmuje się z kolei, że brak winy strony zachodzi tylko wtedy, gdy nie mogła ona przeszkody usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku.
Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji pojęcie braku winy w niedopełnieniu czynności procesowej w terminie obejmuje istnienie przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia, czyli siły wyższej. Jeśli jednak nawet taka przeszkoda nie istniała, ale strona miała podstawę do sądzenia, że istnieje należy uznać, że niedopełnienie czynności procesowej było niezawinione.
Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, a jednocześnie z wniesieniem tej prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 kpa). Z akt sprawy wynika, że skarżący obowiązku tego nie dopełnił, albowiem termin na usunięcie braków formalnych wniosku o przyznanie pomocy upłynął w jego przypadku 4 września 2012 r. Jednakże skarżący uzupełnił wniosek dnia 6 września 2012 r. Termin 7-dniowy na złożenie wniosku o przywrócenie terminu na usunięcie braków formalnych wniosku, o którym wyżej mowa, rozpoczął więc bieg 6 września 2012 r., co oznacza, iż jego koniec przypadał na dzień 13 września 2012 r. Ponieważ skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu dopiero w dniu 21 września 2012 r., to za zasadną uznać należało odmowę jego przywrócenia.
W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- - niedotrzymanie terminu z art. 58 § 2 k.p.a. z uwagi na nieprzeprowadzenie w tym zakresie wymaganego postępowania dowodowego;
- - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 9 k.p.a. wobec niedostrzeżeni przez Sąd pierwszej instancji, że postępowanie organów administracji publicznej naruszyło podstawowe zasady procedury administracyjnej, tj. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasadę informowania stron, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd pierwszej instancji winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
W uzasadnieniu ponadto skarżący wskazał na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 59 i 58 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała.
Przedmiotem kontroli legalności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji było postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do uzupełnienia braków we wniosku w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia Sądu pierwszej instancji, odmowa przywrócenia terminu nastąpiła na skutek przyjęcia, po pierwsze, że skarżący nie uprawdopodobnił, aby uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy (art. 58 § 1 k.p.a.), oraz po drugie, że prośba o przywrócenie terminu nie została wniesiona w terminie określonym w art. 58 § 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Przytoczony przepis określa zasadę, że przywrócenie uchybionego terminu może nastąpić tylko na wniosek zainteresowanego, oraz przesłankę przywrócenia terminu – uprawdopodobnienie braku winy. W literaturze przedmiotu nie budzi wątpliwości, że osoba zainteresowana "ma uprawdopodobnić brak swojej winy, czyli powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją - swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 284). Uprawdopodobnienie prowadzi do uzasadnionego przypuszczenia, że zdarzenie rzeczywiście miało miejsce. Jednakże sam fakt występowania w przepisie instytucji uprawdopodobnienia - nie zwalnia organu z konieczności podjęcia wszelkich działań, których efektem będzie potwierdzenie przez osobę wnioskującą wiarygodności okoliczności, na które powołała się, podając przyczynę niedopełnienia w terminie określonych czynności procesowych.
Jednakże dokonanie merytorycznej oceny wniosku o przywrócenie terminu może nastąpić dopiero w sytuacji, gdy wniosek ten spełnia przewidziane prawem wymogi formalne.
Jak już wcześniej wskazano odmowa przywrócenia terminu nastąpiła również z przyczyn określonych w art. 58 § 2 k.p.a. Przepis ten określa siedmiodniowy termin do złożenia prośby o przywrócenie terminu biegnący od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Wskazanie, w jakiej dacie nastąpiło ustanie tej przyczyny należy do wnoszącego podanie, co oczywiście nie pozbawia organu możliwości oceny tej okoliczności. Nieuprawnionym natomiast jest, jak czynił organ i Sąd pierwszej instancji, twierdzenie, że skoro skarżący w dniu 6 września 2012 r. złożył dokumenty, uzupełniając braki formalne wniosku, to można wnioskować, iż termin ten jest początkowym dniem, kiedy ustąpiły przyczyny uchybienia terminu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego to skarżący winien wskazać datę dowiedzenia się o uchybieniu terminu. W rozpoznawanej sprawie skarżący wskazał, iż o uchybieniu terminu z art. 58 § 2 k.p.a. dowiedział się w dniu 21 września 2012 r., tj. z pisma organu o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Wobec tego 7-dniowy termin do złożenia prośby o przywrócenie terminu należy liczyć od tego dnia, bowiem wtedy ustała przyczyna uchybienia terminu. Powyższą okoliczność potwierdza samo zachowanie skarżącego, który w tym dniu wystąpił do organu z prośbą o jego przywrócenie, co potwierdza argumentację skarżącego w tym zakresie.
Zatem Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę winien zbadać czy skarżący uprawdopodobnił brak winy do uzupełnienia braków formalnych wniosku o którym mowa w art. 58 § 1 k.p.a., mając na uwadze, że podnoszona przez skarżącego okoliczność wyjazdu służbowego może być taką przesłanką. Ponadto Sąd pierwszej instancji powinien mieć na względzie, że występowanie w art. 58 § 1 k.p.a. przesłanki uprawdopodobnienia braku winy nie zwalnia organu od podjęcia wszelkich działań, których celem, z uwagi na słuszny interes obywateli, będzie dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy i potwierdzenie przez osobę wnioskującą wiarygodności i okoliczności, na które powołała się, podając przyczynę niedopełnienia w terminie określonych czynności procesowych (por. wyroki NSA: z dnia 6 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1330/05, z dnia 12 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1431/10).
Wobec powyższego należało zarzuty naruszenia art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 134 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. uznać za zasadne.
W związku z powyższym na podstawie art. 185 w zw. z art. 204 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.