Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 maja 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 1767/20, po rozpoznaniu skargi P. S.A. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z 16 czerwca 2020 r. nr DRR-WRRR.714.6.2020.5.AKK w przedmiocie prawa wglądu do akt postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, obecnie: Dz. U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej jako: "p.p.s.a."), uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z 26 lutego 2020 r. nr DRR-WRRR.714.2.2020.2.EM oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji podał, że w dniu 13 sierpnia 2019 r. P. S.A. w W. na podstawie art. 36f ust. 4 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2019 r., poz. 710 ze zm., dalej: "u.t.k.") złożyła do Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego wniosek o wydanie decyzji o nakazaniu operatowi - OT Port [...] S.A. w [...], wprowadzenia zmian w Regulaminie dostępu do obiektu infrastruktury usługowej operatora obiektu infrastruktury usługowej, zatwierdzonego w 2019 r., w związku z jego niezgodnością z przepisami rozdziału 6a powołanej ustawy.
W dniu 17 września 2019 r. organ wszczął w tej sprawie postępowanie z urzędu, uznając operatora obiektu infrastruktury usługowej za jedyną stronę postępowania, o czym poinformował skarżącą w piśmie z 17 września 2019 r.
W piśmie z 15 stycznia 2020 r. skarżąca wystąpiła do Prezesa UTK o wgląd w akta tej sprawy.
W dniu 20 lutego 2020 r. Prezes UTK wydał decyzję (nr DRR-WRRR.714.14.2019.AnK), którą na podstawie art. 13a ust. 1 i art. 36f ust. 4 w zw. z art. 36f ust. 1 u.t.k. nakazał OT Port [...] S.A. wprowadzić zmiany w kwestionowanym Regulaminie dostępu do obiektu infrastruktury usługowej.
Postanowieniem z 26 lutego 2020 r. Prezes UTK na podstawie art. 74 § 2 w zw. z art. 73 § 1 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2098 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art.13a ust. 1 u.t.k., odmówił Spółce prawa wglądu w akta postępowania administracyjnego, podnosząc, że wnioskodawczyni (przewoźnik) nie posiada interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym zmian w kwestionowanym przez nią Regulaminie, a jedynie interes faktyczny. Prezes UTK podał, że postępowanie, do którego wglądu w akta żąda P. S.A. dotyczy bezpośrednio praw i obowiązków wynikających z u.t.k., których beneficjentem jest wyłącznie OT Port [...] S.A. i nie dotyczy bezpośrednio praw i obowiązków skarżącej. Po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes UTK postanowieniem z 16 czerwca 2020 r. utrzymał w mocy swoje dotychczasowe postanowienie, podtrzymując argumentację przytoczoną w jego uzasadnieniu.
W dalszej części uzasadnienia wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że OT Port [...] S.A. W [...] zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ostateczną decyzję organu z 20 lutego 2020 r., skargę na tę decyzję wniosła również skarżąca P. S.A. w W. WSA w Warszawie wyrokiem z 28 października 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1043/20 oddalił skargę OT Port [...] w [...] na decyzję z 20 lutego 2020 r., natomiast sprawa ze skargi P. S.A. w W. (po wcześniejszym odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej postanowieniem z 13 lipca 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1044/20 i jego uchyleniu przez NSA postanowieniem z 15 grudnia 2020 r. II GSK 1098/20), została zawieszona na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do czasu prawomocnego zakończenia postępowania ze skargi kasacyjnej OT Port [...] od wyroku Sądu I instancji z 28 października 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1043/20 (postanowienie z 8 listopada 2021 r.).
Sąd I instancji podał, że w toku postępowania wywołanego skargą kasacyjną OT Port [...] od wyroku WSA w Warszawie z 28 października 2020 r.,. S.A. w W. pismem z 27 września 2021 r. wystąpiła z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu, w charakterze uczestnika, na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a.
NSA postanowieniem z 22 października 2021 r. sygn. akt II GSK 900/21 uwzględnił ten wniosek i dopuścił P. S.A. do udziału w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi kasacyjnej OT Port [...] od wyroku Sądu I instancji z 28 października 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1043/20, uznając, że ma interes prawny w tym niezakończonym postępowaniu sądowoadministracyjnym, a następnie wyrokiem z 12 września 2024 r. sygn. akt II GSK 900/21 oddalił skargę kasacyjną OT Port [...] od powołanego wyroku Sądu I instancji.
Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia o odmowie udostępnienia skarżącej akt postępowania, Sąd I instancji stwierdził, że postanowienia obu instancji o odmowie wglądu w akta sprawy wydane zostały z naruszeniem art. 28 k.p.a. i w konsekwencji art. 73 § 1 k.p.a.
WSA w Warszawie nie zgodził się z organem, że P. S.A. nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym wszczętym przez Prezesa UTK w dniu 17 września 2019 r. w oparciu o art. 36 f ust. 4 u.t.k. i w konsekwencji prawa wglądu do akt tej sprawy na podstawie art. 73 § 1 k.p.a.
Sąd I instancji odwołując się do postanowienia NSA z 22 października 2021 r. podał, że w regulaminie obiektu operator obiektu określa m. in. wysokość opłat za dostęp do obiektu, przy czym nie mogą one przekraczać kosztów udostępniania obiektu ponoszonych przez operatora powiększonych o rozsądny zysk, rozumiany jako stopa zwrotu z własnego kapitału uwzględniająca ewentualne ryzyko ponoszone przez operatora, nie większy niż 10% w skali roku. Przewoźnik kolejowy ubiegający się o dostęp do obiektu może zakwestionować regulamin (np. w zakresie opłaty za korzystanie z infrastruktury usługowej) poprzez złożenie wniosku w tej sprawie do Prezesa UTK z powołaniem się na konieczność zapewnienia niedyskryminującego i równego traktowania przewoźników (art. 36f ust. 4 u.t.k.). W konsekwencji nie można wywodzić, że nie posiada interesu prawnego w tym postępowaniu.
Prezes Urzędu Transportu Kolejowego wywiódł od tego wyroku skargę kasacyjną, kwestionując go w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie o jego uchylenie i oddalenie skargi oraz zasądzenie od strony skarżącej na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie, skutkujące uchyleniem postanowienia Prezesa UTK i uznaniem P. S.A. w restrukturyzacji za stronę, co stanowi naruszenie prawa;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędną interpretację i uznanie, że P. w restrukturyzacji posiada przymiot strony;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że P. S.A w restrukturyzacji niebędące stroną postępowania ma prawo wglądu do akt sprawy;
- 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. 2 art. 8 § 1 k.p.a. poprzez błędną interpretację skutkującą uznaniem, że zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej stanowi podstawę przyznania prawa do wglądu w akta sprawy osobie trzeciej;
- 5. art. 145 § 2 w zw. z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez wadliwe oznaczenie adresata wyroku tj. P. S.A. i niewłaściwe ustalenie legitymacji biernej w postępowaniu sądowym poprzez nie uwzględnienie, że Sąd Rejonowy dla m.st Warszawy XVIII Wydział Gospodarczy ds. upadłościowych i restrukturyzacyjnych postanowieniem z [...] lipca 2024 r. sygn. akt [...] orzekł o otwarciu postępowania restrukturyzacyjnego (sanacyjnego) P. S.A. i wyznaczył zarządcę, które to naruszenie miało wpływ na nieważność postępowania.
- II. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., w związku z art. 36f ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym poprzez uznanie, że oprócz OT Portu [...] S.A. ("OT Port") stroną postępowania prowadzonego przed Prezesem UTK jest także P. S.A.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumentację na poparcie zasadności sformułowanych zarzutów.
P. S.A. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. Spółka podkreśliła, że kwestia dostępu do akt postępowania administracyjnego została już rozstrzygnięta przez NSA w postanowieniu z 22 października 2021 r. oraz podniosła m.in., że decyzja organu odnośnie wprowadzonych zmian w kwestionowanym przez nią (w odniesieniu do zasadności opłat eksploatacyjnych) regulaminie dostępu rozstrzyga nie tylko o obowiązku operatora, ale również o obowiązku P. S.A., jako przewoźnika korzystającego z bocznicy stanowiącej obiekt infrastruktury usługowej, w szczególności w odniesieniu do obowiązku uiszczenia opłaty w określonej wysokości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegała oddaleniu.
Przede wszystkim nie zasługuje na uwzględnienie najdalej idący zarzut skargi kasacyjnej, wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 2 w zw. z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.
W uzasadnieniu tego zarzutu organ wnoszący skargę kasacyjną argumentował, że Sąd I instancji "zignorował fakt" ustanowienia zarządy sanacyjnego dla P. S.A. Prezes UTK wywodził, że Sąd Rejonowy dla m. st. Warszawy XVIII Wydział Gospodarczy ds. upadłościowych i restrukturyzacyjnych postanowieniem z [...] lipca 2024 r. sygn. akt [...] orzekł o otwarciu postępowania restrukturyzacyjnego P. S.A. i ustanowił zarządcę, a stosownie do art. 311 § 1 ustawy z 15 maja 2015 r. - Prawo restrukturyzacyjne (Dz.U. z 2024 r., poz. 1428), postępowania sądowe, administracyjne, sądowoadministracyjne i przed sądami polubownymi dotyczące masy sanacyjnej mogą być wszczęte i prowadzone wyłącznie przez zarządcę albo przeciwko niemu. Postępowania te zarządca prowadzi w imieniu własnym na rzecz dłużnika.
NSA nie podziela tego stanowiska. Przepis art. 311 § 1 ustawy Prawo restrukturyzacyjne obejmuje bowiem postępowania (m. in. sądowoadministracyjne) dotyczące masy sanacyjnej, przy czym stosownie do § 2, zasada ta nie ma zastosowania do postępowań w sprawach o należne od dłużnika alimenty oraz odszkodowania i renty z tytułu odszkodowania za wywołanie choroby, niezdolności do pracy, kalectwa lub śmierci oraz z tytułu zamiany uprawnień objętych treścią prawa dożywocia na dożywotnią rentę. Masa sanacyjna jest zespołem składników majątkowych ustalanych przez zarządcę, służących prowadzeniu przedsiębiorstwa dłużnika w ramach postępowania sanacyjnego (art. 294 i nast. powołanej ustawy), a w konsekwencji postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy nie jest postępowaniem dotyczącym masy sanacyjnej i nie ma żadnego wpływu na skład masy sanacyjnej.
Przystępując do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, należy przypomnieć, że sprowadzają się one do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że P. S.A. w Warszawie ma prawo wglądu w akta sprawy dotyczącej wprowadzenia zmian w regulaminie, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów (art. 73 § 1 k.p.a.).
Według organu wnoszącego skargę kasacyjną, skarżąca Spółka nie ma interesu prawnego w niniejszym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. Interes ten musi wynikać z określonego przepisu administracyjnego prawa materialnego, który przyznaje podmiotowi określone uprawnienia lub nakłada pewne obowiązki, być bezpośredni, realny, indywidualny, a taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie.
Prezes Urzędu Transportu Kolejowego, odnosząc się do postanowienia NSA z 22 października 2021 r., II GSK 900/21, powołanego przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, podniósł, że istnieje różnica między stroną a uczestnikiem postępowania i nie można rozumieć tych pojęć w sposób tożsamy, "bowiem prowadzić to może do zbyt szerokiego rozumienia pojęcia strony w postępowaniu, a co za tym idzie naruszenia art. 28 k.p.a. i art. 73 § 1 k.p.a.", co zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną nastąpiło w zaskarżonym wyroku.
Stosownie do art. 73 § 1 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania.
Powołany przepis, ani jakikolwiek inny przepis k.p.a., nie kreuje interesu prawnego w sposób odrębny i niezależny od interesu prawnego statuującego strony w postępowaniu głównym, ponieważ postępowanie w przedmiocie udostępnienia akt sprawy ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania głównego.
W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji podkreślił, że NSA postanowieniem z 22 października 2021 r. dopuścił skarżącą P. S.A. do udziału w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi kasacyjnej OT Port [...] S.A. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 października 2020 sygn. akt VI SA/Wa 1043/20 w sprawie ze skargi OT Port [...] S.A. w [...] na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z 20 lutego 2020 r. w przedmiocie nakazu wprowadzenia zmian w regulaminie i przywołując fragmenty uzasadnienia tego postanowienia wywiódł, że skarżąca P. ma interes prawny w postępowaniu dotyczącym zmian w kwestionowanym regulaminie, a w związku z tym postanowienie organu o odmowie prawa wglądu w akta tej sprawy jest niezgodne z prawem.
NSA podziela to stanowisko Sądu I instancji.
W przywołanym postanowieniu NSA wyjaśnił pojęcie interesu prawnego i interesu faktycznego, i odwołując się do art. 36e ust. 1 i 2 oraz art. 36f ust. 4 u.t.k. stwierdził, że "przewoźnik kolejowy ubiegający się o dostęp do obiektu może zakwestionować regulamin (w tym przypadku w zakresie opłaty za korzystanie z infrastruktury usługowej) jedynie poprzez złożenie wniosku w tej kwestii do Prezesa UTK. Ustawodawca przewidział tym samym możliwość zgłaszania zastrzeżeń wobec regulaminu (zawężając jednakże te sytuacje do konieczności spełniania przez regulamin wymagań określonych w u.t.k.) przez zainteresowanych przewoźników kolejowych.
Tym samym nie można pozbawić przewoźnika możliwości realizacji uprawnień przyznanych przez przepisy. Szczególną uwagę należy bowiem zwrócić na fakt, iż uprawnienia te służą realizacji niedyskryminującego i równego traktowania przewoźników kolejowych (...). Trzeba mieć również na uwadze znaczenie konsekwencji wynikających z tzw. prawa refleksowego, które kształtuje specyficzną więź prawną między podmiotem dysponującym publicznym prawem podmiotowym o charakterze pozytywnym a osobą trzecią dysponującą prawem publicznym negatywnym. Związek ten ma charakter materialny i formalny. Materialny wyraża się w tym, że wykonywanie (przyznanie) uprawnień pierwszemu z nich powoduje pewien skutek w uprawnieniach drugiego. Formalny z kolei wiąże się z koniecznością ochrony procesowej podmiotu dysponującego prawem refleksowym (por. A. Matan, Komentarz do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego; LEX 2010), (v. postanowienie NSA z 15 grudnia 2020 r. sygn. akt II GSK 1098/20).
W sytuacji, w której przepisy przewidują możliwość wydawania regulaminów przez operatorów (tu: OT Port [...] S.A.), które to regulaminy mogą być następnie "zaskarżane" w określonych ustawą przypadkach, poprzez złożenie wniosku do stosowanego organu o nakazanie wprowadzenia zmian w tym regulaminie, ustawodawca przewidział uprawnienie dla przewoźników kolejowych do kwestionowania (w bardzo ściśle określonych ramach) obowiązków nakładanych na nich powyższym regulaminem. Tym samym nie można podważać ustanowionego przepisami uprawnienia (a zatem interesu prawnego) strony przejawiającego się w możliwości zakwestionowania postanowień regulaminu. Jego postanowienia dotyczą bowiem bezpośrednio przewoźnika korzystającego z objętego nim obiektu".
NSA zauważa, że po zakończeniu postępowania kasacyjnego w sprawie o sygn. akt II GSK 1098/20, WSA w Warszawie postanowieniem z 14 listopada 2024 r. podjął zawieszone postanowieniem z 8 listopada 2021 r., sygn. VI SA/Wa 135/21 postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi ze P. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z 20 lutego 2020 r. i nie kwestionując legitymacji skarżącej do jej wniesienia, umorzył to postępowanie jako bezprzedmiotowe (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).
Przedstawione okoliczności faktyczne i przepisy prawa prowadzą do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione. Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., art. 73 § 1 k.p.a., a także art. 36f ust. 4 u.t.k. i prawidłowo stwierdził, że wbrew stanowisku organu, skarżąca P. S.A. ma interes prawny w dostępie do akt sprawy (art. 73 § 1 k.p.a.). W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. należy zauważyć, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie odwoływał się do zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej i nie stwierdził, że stanowi ona "podstawę przyznania prawa wglądu w akta sprawy osobie trzeciej".
Biorąc to wszystko pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok, skontrolowany w granicach wyznaczonych przez stronę skarżącą w skardze kasacyjnej, nie narusza prawa i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.