Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 marca 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 4464/23, uchylił zaskarżoną przez P. sp. z o.o. w W. decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 25 maja 2023 r. nr BP.501.892.2022.2058.WA7.410836 o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz orzekł o kosztach postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 6 kwietnia 2022 r. nr WP.8140.2.865.2021, którą ten organ na podstawie art. 92a ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2021 r., poz. 919 ze zm., dalej jako: "u.t.d."), nałożył na skarżącą Spółkę karę pieniężną w wysokości 12. 000 zł. za naruszenia: lp. 1.1 i lp. 2.11 załącznika nr 3 do tej ustawy, tj. wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji oraz wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy.
Sąd I instancji wyjaśnił, że jak wynika z zaskarżonej decyzji, GITD ustalił, że kierujący pojazdem marki Skoda o nr rej. [...], w chwili kontroli drogowej w dniu 8 października 2021 r. przewoził w imieniu skarżącej Spółki jednego pasażera, który za pomocą aplikacji [...] zamówił usługę przewozu na terenie W. i zapłacił za niego gotówką. Pojazd ten był konstrukcyjnie przystosowany do przewozu 5. osób wraz z kierowcą i nie był wyposażony, ani oznakowany jako taksówka. Kierowca nie okazał zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego ani licencji na wykonywanie przewozu okazjonalnego, natomiast z informacji przekazanych przez Urząd m. st. wynika, że skarżąca Spółka na dzień kontroli posiadała licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, a kontrolowany pojazd nie został zgłoszony do tego uprawnienia.
Powyższe ustalenia doprowadziły organ do stwierdzenia, że kontrolowany przewóz był przewozem okazjonalnym, wykonywanym z naruszeniem warunków, o których mowa w art. 18 ust. 4a u.t.d. i nie wystąpiły okoliczności wymienione w art. 18 ust. 4b tej ustawy, a nadto, że wykonawca przewozu wykonywał go bez wymaganej licencji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyroku nie podzielił stanowiska GITD odnośnie do tego, że istniały podstawy prawne do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za naruszenie określone w lp. 1.1. załącznika nr 3 do u.t.d. (wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji). W ocenie Sądu I instancji, jeżeli przewoźnik posiadał licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu taksówką, to wbrew stanowisku organu, nie można skarżącej zarzucić, że wykonywała przewóz bez wymaganej licencji.
Według Sądu I instancji, organ przyjmując, że przejazd nie jest przejazdem taksówką, skoro pojazd nie spełniał wymogów w zakresie wyposażenia taksówki określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, dokonał błędnej wykładni art. 2 pkt 44 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1047, dalej jako: "P.r.d.") w zw. z § 24 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. z 2016 r. poz. 2022, dalej jako: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych").
Według WSA w Warszawie, o transporcie drogowym taksówką świadczy w tej sprawie fakt, że strona posiadała licencję na transport drogowy taksówką, przewóz wykonywany był w ramach działalności strony, którą zgodnie z informacjami zamieszczonymi w KRS jest działalność taksówek osobowych. Niewpisanie kontrolowanego pojazdu do licencji taksówkowej, w ocenie Sądu I instancji może jedynie skutkować nałożeniem sankcji za naruszenie Ip. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d. (niezgłoszenie właściwemu organowi zmiany danych w licencji), po wcześniejszym ustaleniu że nie nastąpiło to w terminie 28 dni od dnia kontroli.
Podsumowując tę część rozważań Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 92a ust. 1 i ust. 7 pkt 1 w zw. z Ip. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy strona dysponowała stosowną licencją na transport drogowy taksówką, a brak zgłoszenia do licencji kontrolowanego pojazdu, nie świadczy o braku wymaganej licencji a tylko o zaniechaniu zgłoszenia zmian dotyczących pojazdu, którym wykonywano sporny transport drogowy.
Dalej WSA w Warszawie stwierdził, że w odniesieniu do sankcjonowanego naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., organ prawidłowo uznał, że kontrolowany przejazd należało w tym wypadku uznać za przewóz okazjonalny wykonywany przy niespełnieniu wymogów dla tego rodzaju przewozu.
Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 marca 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 4464/23 skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania.
Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:
- 1. art. 2 pkt 43 P.r.d., § 24 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, art. 4 pkt 11, art. 5b ust. 1 pkt 1-3 u.t.d., poprzez błędne przyjęcie, że o przewozie taksówką decyduje wyłącznie fakt posiadania licencji na transport drogowy taksówką, podczas gdy analiza powołanych przepisów prawnych prowadzić powinna do wniosku, że konstytutywną cechą transportu drogowego taksówką obok posiadania stosowanej licencji na transport drogowy taksówką jest także oznakowanie pojazdu w sposób określony w § 24 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a brak takiego oznaczenia jest równoznaczny z tym, że pojazd nie jest taksówką, wobec czego przejazd takim pojazdem nie może być wykonywany w oparciu o licencję o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 3 u.t.d.,
- 2. art. 4 pkt 11, art. 5b ust. 1, art. 6 ust. 1 i 4, art. 12 ust. 2 u.t.d. oraz art. 18 ust. 4a i ust. 5 tej ustawy poprzez błędne przyjęcie, że licencja na transport drogowy taksówką uprawnia do wykonywania przewozu okazjonalnego, w sytuacji gdy analiza powołanych przepisów prowadzi do oczywistego wniosku, że na gruncie u.t.d. istnieje wyraźny podział przewozów na przewozy okazjonalne i przewozy wykonywane taksówką i każdy z nich wymaga odrębnej licencji, zatem udzielona stronie licencja na transport drogowy taksówką, wbrew twierdzeniom Sądu, nie stanowiła uprawnienia do wykonywania przewozu okazjonalnego;
- 3. art. 92a ust. 1 i ust. 7 pkt 1 w zw. z Ip. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez przyjęcie, że powołane przepisy nie znajdą zastosowania w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy strona wykonując przewóz okazjonalny pojazdem osobowym, nie posiadała wymaganej dla tego rodzaju przewozu licencji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnosząca tę skargę przedstawiła argumentację na poparcie zasadności sformułowanych w niej zarzutów.
P. sp. z o.o. w W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej jako: "p.p.s.a."), jest związany podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego albo procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny bierze jednak pod uwagę z urzędu przesłanki nieważności postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia (art. 186 p.p.s.a.) oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził też zaistnienia podstaw do zastosowania art. 186 i art. 189 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach, wyznaczonych przez stronę skarżącą poprzez sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty.
Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska WSA w Warszawie, który kontrolując zgodność z prawem decyzji GITD w przedmiocie nałożenia na Spółkę, na podstawie art. 92a ust. 1 i ust. 3 u.t.d. oraz lp.1.1 i lp. 2.11 załącznika nr 3 do tej ustawy kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł. stwierdził, że decyzja ta jest niezgodna z prawem, ponieważ skoro skarżąca posiadała licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego taksówką (a pojazd nie został wpisany do tej licencji), to nie można jej zarzucić – jak uczyniły to organy – że wykonywała kontrolowany przewóz bez stosownej licencji, a wiec z naruszeniem lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d., a co najwyżej, że nie dopełniła obowiązku "aktualizacji" tej licencji (l.p.1.5 wspomnianego załącznika).
Organ wnoszący skargę kasacyjną podniósł natomiast, że uzyskanie przez przewoźnika licencji na transport drogowy taksówką (art. 5b ust. 1 pkt 3 i art. 6 ust. 1 u.t.d.) nie oznacza, że każdorazowy przewóz realizowany przez skarżącą samochodem osobowym jest przewozem osób taksówką. Jeden samochód może być bowiem wykorzystywany do różniej działalności i nie można utożsamiać licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką z licencją na wykonywanie przewozu drogowego osób, w tym przewozów okazjonalnych. GITD argumentował, że przepis lp.1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, przy czym wymaganą licencją, jest taka, która odpowiada danemu rodzajowi przewozu. W tej sytuacji kwestia posiadania przez stronę licencji na przewóz osób taksówką nie ma w sprawie żadnego znaczenia, skoro skarżąca – jak trafnie przyznał Sąd I instancji – realizowała przewóz okazjonalny.
Przedstawiona istota sporu prawnego występującego w rozpatrywanej sprawie, a także sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.
Przede wszystkim rację ma organ wnoszący skargę kasacyjną, że na gruncie u.t.d. istnieje wyraźny podział przewozów na przewozy okazjonalne i przewozy wykonywane taksówką i co istotne, każda z tych form przewozu wymaga uzyskania odrębnej licencji i spełnienia innych warunków. W związku z tym posiadanie licencji na wykonywanie transportu drogowego, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 i 2, a więc m. in. na wykonywanie przewozu okazjonalnego (art. 5b ust. 1 pkt 2) nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką (art. 12 ust. 2 u.t.d.), i posiadanie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką nie uprawnia do wykonywania transportu okazjonalnego. Transport drogowy taksówką nie mieści się w pojęciu przewozu okazjonalnego, ponieważ jest to transport, który może być wykonywany na podstawie licencji udzielonej zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3 u.t.d. na wykonywanie transportu drogowego taksówką.
Nadto warunkiem koniecznym uznania danego pojazdu za taksówkę jest nie tylko zgłoszenie takiego pojazdu do ważnej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, ale również odpowiednie wyposażenie i oznaczenie pojazdu (obowiązkowy napis TAXI umieszczony w formie lampy na dachu - § 24 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych), odróżniające od pojazdów, które nie są taksówkami (art. 2 pkt 43 P.r.d.). Brak tego charakterystycznego dla taksówek oznaczenia przesądza, że pojazd nie jest taksówką, a wykonywany nim przewóz ma charakter okazjonalny.
Z tego wynika, że zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że o przewozie taksówką decyduje wyłącznie fakt posiadania licencji na transport drogowy taksówką, w sytuacji, gdy cechą transportu drogowego taksówką obok posiadania stosowanej licencji na transport drogowy taksówką jest także oznakowanie pojazdu w sposób określony w § 24 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a brak takiego oznaczenia jest równoznaczny z tym, że pojazd nie jest taksówką, wobec czego przejazd takim pojazdem nie może być wykonywany w oparciu o licencję o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 3 u.t.d. (zob. również wyroki NSA z 21 grudnia 2023 r., II GSK 665/23, LEX nr 3667761, 3 grudnia 2024 r., II GSK 530/24, LEX nr 3793642, i II GSK 239/24, LEX nr 3794257, 20 czerwca 2024 r., II GSK 1135/23, LEX nr 3728525, 19 marca 2026 r., II GSK 1037/23, LEX nr 4090151).
W konsekwencji całkowicie nieuprawnione jest stwierdzenie Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku, że w niespornych między stronami postępowania okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, organ naruszył art. 92a ust. 1 i ust. 7 pkt 1 w zw. z Ip. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d., albowiem w sytuacji, gdy strona dysponowała stosowną licencją na transport drogowy taksówką, to niezgłoszenia do licencji kontrolowanego pojazdu, nie świadczy o braku wymaganej licencji, lecz co najwyżej o zaniechaniu zgłoszenia zmian dotyczących pojazdu, którym wykonywano sporny transport drogowy.
Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko organu skarżącego kasacyjnie, że licencja na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką jest licencją odpowiednią do wykonywania przewozów taksówką, czyli pojazdem zdefiniowanym w art. 2 pkt 43 P.r.d., a więc przede wszystkim w odpowiedni sposób oznakowanym. Licencja taka nie jest natomiast odpowiednia do wykonania przewozu pojazdem niebędącym taksówką, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.
Trafnie zatem GITD ocenił, że skarżąca dopuściła się naruszenia wskazanego w lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d., tj. wykonywała transport drogowy bez wymaganej licencji.
Mając to wszystko na uwadze, NSA uznał w ramach kontroli zaskarżonego wyroku przeprowadzonej w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną, że zasługuje ona na uwzględnienie i uchylił zaskarżony wyrok, oraz uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, oddalił skargę P. sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 25 maja 2023 r.
Sporny przewóz był przewozem okazjonalnym, a więc przewozem osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego (art. 4 pkt 11 u.t.d.), wykonywanym w imieniu i na rzecz skarżącej pojazdem nie spełniającym wymagań określonych w art. 18 ust. 4a powołanej ustawy, a więc pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, przy czym nie zachodziły wymienione w art. 18 ust. 4 u.t.d., okoliczności uzasadniające odstępstwo od tej zasady.
Niezasadne jest kwestionowanie stwierdzonego przewozu okazjonalnego z odwołaniem się do art. 2 pkt 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1073/2009 z 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającego rozporządzenie (WE) Nr 561/2006 (Dz.U.UE.L 2009.300.88). Zgodnie z tym przepisem, za usługi okazjonalne uznaje się usługi, które nie są objęte definicją usług regularnych, w tym szczególnych usług regularnych, oraz których główną cechą jest to, że obejmują przewóz grup pasażerów utworzonych z inicjatywy zleceniodawcy lub samego przewoźnika. Przenoszenie tej definicji, stworzonej na użytek tego rozporządzenia, na grunt polskiej regulacji prawnej nie jest zasadne, zwłaszcza z uwagi na to, że z art. 1 ust. 1 rozporządzenia (WE) Nr 1073/2009, który określa jego zakres do międzynarodowego autobusowego i autokarowego przewozu osób na terytorium Wspólnoty przez przewoźników zarobkowych lub pracujących na potrzeby własne, mających siedzibę w państwie członkowskim zgodnie z jego ustawodawstwem, przy użyciu pojazdów zarejestrowanych w tym państwie członkowskim, które nadają się, ze względu na swoją konstrukcję i wyposażenie, do przewozu więcej niż dziewięciu osób, włączając kierowcę, i które są do tego celu przeznaczone, oraz do ruchu tych pojazdów pustych w związku z takim przewozem (zob. np. wyrok NSA z 8 kwietnia 2026 r., II GSK 980/24, LEX nr 4095801).
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z 151 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku. O kosztach postępowania sądowego postanowiono w pkt 3 wyroku, na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 118). Zasądzona na rzecz organu kwota obejmuje uiszczony wpis od skargi kasacyjnej (200 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego (który nie reprezentował GITD w postępowaniu przed Sądem I instancji) za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.