Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 lipca 2026 r., sygn. akt II GSK 1656/24

Uzasadnienie

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w W. (dalej: "skarżąca", "spółka") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "GITD", "organ II instancji", "organ odwoławczy") z 11 lipca 2023 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, oddalił skargę.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Dnia 13 stycznia 2023 r. w B. zatrzymano do kontroli drogowej samochód, którym kierowała E. Ż. (dalej: "kierująca", "kierowca"). W toku kontroli stwierdzono, że kierująca wykonywała krajowy transport drogowy osób w imieniu i na rzecz skarżącej. Kierująca wykonywała przewóz trzech pasażerów, których kurs został zamówiony przez aplikację mobilną "(...)". Wysokość opłaty za kurs ustalono na kwotę 17,10 złotych. Kierująca pojazdem okazała do kontroli dowód osobisty, prawo jazdy, dowód rejestracyjny samochodu, jednakże nie okazała wypisu z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. Przebieg i wyniki kontroli odnotowano w protokole, który został podpisany przez kierującą bez wniesienia zastrzeżeń.

WITD decyzją z 22 marca 2023 r. nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 500 złotych tytułem popełnienia naruszenia z lp. 1.12 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 180; dalej utd). Skarżąca odwołała się od tej decyzji.

GITD decyzją z 11 lipca 2023 r., po rozpoznaniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Od powyższego rozstrzygnięcia skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że kierująca podczas kontroli nie okazała licencji taksówkowej wydanej na rzecz skarżącej, a organy prawidłowo uznały, że przewóz ten był realizowany w imieniu i na rzecz skarżącej. Co więcej, skarżąca posiada ważną do 25 lutego 2036 r. licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. Wbrew twierdzeniom skarżącej, ustalenie, że to ona wykonywała sporny przewóz, nie zostało dokonane jedynie na podstawie dowodu z protokołu kontroli drogowej, będącego dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej "kpa"). Wynika to również z faktury wystawionej przez M. P. Sp. z o.o., na której skarżąca została oznaczona jako sprzedawca, a także z informacji z rejestru prowadzonego przez M. P. Sp. z o.o., w którym odnotowano, że to skarżącej zlecono sporny przejazd, który wykonano pojazdem kierującej. Okolicznością niepodważoną przez skarżącą jest również fakt podpisania przez skarżącą umowy o współpracę z M. P. Sp. z o.o., co potwierdza także M. P. Sp. z o.o.

WSA wskazał, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się nadto oświadczenie z 21 czerwca 2022 r., oznaczone symbolem "(...)", wystawione przez skarżącą, w którym potwierdza ona, że kierująca jest jej pracownikiem. Nie jest zatem w ocenie WSA prawdziwe twierdzenie przedstawione w skardze, że okoliczności sprawy jednoznacznie nie potwierdzają roli skarżącej w wykonanym przewozie. Zaznaczyć należy, że odnotowano, iż kierująca "wykonywała przewóz zarobkowy osób używając aplikacji "(...)" - w protokole kontroli podpisanym przez kierującą bez wnoszenia zastrzeżeń do protokołu, co oznacza, że kierująca - pracownik skarżącej - zgodziła się z tym ustaleniem. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uzasadniał więc ustalenie, że skarżąca wykonywała skontrolowany przejazd drogowy i wobec tego ciążyły na niej określone w utd obowiązki. Podnoszone przez skarżącą okoliczności, jak zasady działania aplikacji, kwestie związane z wynagrodzeniem za wykonany przejazd, charakter stosunku prawnego łączącego kierującą ze skarżącą, nie miały z tego względu żadnego znaczenia w tej sprawie, bowiem istotne było to, że to skarżąca była podmiotem, który wykonywał usługę przewozu.

Sąd I instancji zaznaczył, że protokół obrazuje stan faktyczny, który później może być trudny, a zasadniczo niemożliwy do odtworzenia. Z tego powodu uznaje się go za dokument mający szczególną moc dowodową. Protokół ten podpisany przez osoby uczestniczące w kontroli, tj. inspektorów i kierowcę, stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone (por. wyroki NSA z 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1062/09 i 9 lipca 2019 r. sygn. akt II GSK 1944/17). Organ prowadzący postępowanie nie może wobec tego swobodnie oceniać ani kwestionować treści dokumentu urzędowego.

WSA wskazał, że w świetle ww. dowodów zbędne było przeprowadzanie innych dowodów, skoro okoliczność podlegająca dowodzeniu została już w sposób przekonujący, a przez to wystarczający ustalona za pomocą wcześniejszych dowodów, nie tylko dowodu z protokołu kontroli. W konsekwencji organy nie miały obowiązku przeprowadzenia dodatkowych dowodów (w tym dowodów, o których mowa w art. 76 § 3 kpa, czyli dowodów przeciwko treści dokumentu urzędowego) na okoliczności ustalone w toku postępowania administracyjnego. W szczególności nie był konieczny dowód z przesłuchania skarżącej w charakterze strony, skoro w toku postępowania skarżąca miała możliwość przedstawiania swojego stanowiska, a mimo to nie wykazała okoliczności, które podważałyby wiarygodność dowodów zebranych w trakcie kontroli drogowej i postępowania administracyjnego. Uzasadnienie obu decyzji pozwala natomiast na poznanie motywów, jakimi kierowały się organy przy wydawaniu skarżonej i poprzedzającej ją decyzji.

Z tego też względu Sąd I instancji nie stwierdził w niniejszej sprawie naruszenia art. 6 (zasada praworządności), art. 7 (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 (zasada zaufania do władzy publicznej), art. 9 (zasada informowania stron), art. 12 (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 76 § 3 (przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów), art. 77 (obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący), art. 107 § 1 i 3 (zawarcie elementów składowych decyzji i uzasadnienia).

W ocenie Sądu I instancji niezasadne okazały się także zarzuty naruszenia prawa materialnego, w tym art. 92a ust. 1 i 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2201, dalej "utd) i lp. 1.12 zał. nr 3 do utd. Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 1 pkt 1 utd podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę kierowcy, wykresówki, zapisy odręczne i wydruki z tachografu oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, a ponadto wykonując transport drogowy - wypis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego albo wypis z licencji. Za niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 utd nakładana jest kara pieniężna w wysokości 500 zł za każdy dokument (lp. 1.12 załącznika nr 3 do utd).

Sąd I instancji przywołał również na tę okoliczność orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazywano, że odpowiedzialność za wyposażenie kierowcy w odpowiednie dokumenty, a więc i w wypis z licencji, stosownie do art. 87 ust. 3 utd, spoczywa na przedsiębiorcy. To przedsiębiorca odpowiedzialny jest co najmniej za wyposażenie kierowcy w odpowiednie dokumenty, w tym stosowne wypisy z licencji, które nie może ograniczać się wyłącznie do samego przekazania dokumentów kierowcy, ale również obejmuje dopilnowanie ich posiadania przez kierowcę w czasie wykonywania przewóz i ich okazanie organom uprawnionym do przeprowadzenia kontroli.

Z ustalonego przez organy i przyjętego przez Sąd za podstawę rozstrzygnięcia stanu faktycznego wynika, że kierująca okazała dowód osobisty, prawo jazdy i dowód rejestracyjny pojazdu, jednocześnie nie okazała wypisu z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. Wobec niepodważonego przez skarżącą faktu realizowania spornego przewozu z przyczyn wyżej wskazanych oznacza to, że kierująca nie została wyposażona w wymagany dokument przez skarżącą.

Sąd I instancji nie znalazł zatem podstaw do uwzględnienia skargi. Skarżona decyzja nie naruszała w jego ocenie przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał m.in. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej "ppsa").

II

Skargę kasacyjną wniosła spółka, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie:

1. 1. art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
2. 1) art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 76 § 3, art. 77 § 1 i 80 kpa:
3. a) poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji pomimo braku przeprowadzenia przez organy obu instancji dowodów m.in. przesłuchania kierowcy oraz pasażera, które to dowody mogły doprowadzić do odmiennych ustaleń faktycznych niż wskazane w protokole kontroli, tj. iż przejazd nie był wykonywany w imieniu i na rzecz skarżącej, natomiast wykonywany był w imieniu i na rzecz kierowcy bądź innego podmiotu, bowiem posiadanie przez skarżącego licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, nie oznacza automatycznie, iż przewóz musiał być wykonywany w imieniu spółki, a w konsekwencji kara nałożona na skarżącą została niezasadnie, a ustalenie tych okoliczności było wysoce istotne, zważywszy na okoliczność, iż od ich ustalenia zależała odpowiedzialność skarżącego za wskazywane naruszenia, w konsekwencji naruszenie powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez Sąd miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd nie powinien oddalać skargi, a powinien uchylić w całości zaskarżoną decyzję, w szczególności z uwagi na naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 76 § 3, art. 77 § 1 i 80 kpa.
4. b) poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji z uwagi na okoliczność podpisania protokołu kontroli przez kierowcę bez zastrzeżeń, bez uwzględnienia w tym zakresie okoliczności, iż przy sporządzaniu protokołu kontroli nie był obecny przedstawiciel skarżącego, zaś wnioskowane przez skarżącą dowody mające na celu umożliwienie skarżącej przesłuchania osób uczestniczących w kontroli tj.
5. • kierowcy
6. • oraz pasażera przed organem I instancji nie zostały uwzględnione, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do przyjęcia stanu faktycznego sprawy zgodnie z opisanym w protokole kontroli, pozbawiając skarżącego prawa do obrony oraz odniesienia się do stawianych naruszeń, a także zadawania ewentualnych pytań kierowcy, co skutkowało oddaleniem skargi, w sytuacji gdy prawidłowe przeprowadzenie wnioskowanych dowodów tj. przesłuchania kierowcy oraz pasażera mogłyby doprowadzić do wniosków, iż przejazd nie był wykonywany w imieniu i na rzecz skarżącej.
7. c) poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, podczas gdy okoliczności faktyczne stanowiące podstawę odpowiedzialności skarżącej nie zostały przez organy określone właściwie, gdyż nie było bezspornym, na podstawie zebranego materiału dowodowego, na czyją rzecz i w czyim imieniu wykonywany był przewóz przez kierowcę, a jedynym materiałem dowodowym zebranym w sprawie uzasadniającym w ocenie organów odpowiedzialność skarżącego był sporządzony protokół kontroli, zaś skarżącej została odmówiona możliwość przeprowadzenia wnioskowanych dowodów m.in. przesłuchania kierowcy oraz pasażera, co mogłoby podważyć ustalenia dokonane przez organy zawarte w protokole kontroli,
8. d) poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, podczas gdy okoliczności faktyczne stanowiące podstawę odpowiedzialności Skarżącej nie zostały przez organy określone właściwie, gdyż zdaniem organów rozliczenia za wykonane usługi były dokonywane przy pomocy aplikacji "(...)", w sytuacji gdy rozliczenie za przedmiotowy przewóz zostało dokonane bezpośrednio pomiędzy pasażerem, a kierowcą (17,10 zł), powyższe wynika bezpośrednio ze stanu faktycznego zreferowanego w decyzjach przez organy oraz protokołu kontroli, co w konsekwencji powoduje, iż nie zostało jednoznacznie wyjaśnione na czyją rzecz i w czyim imieniu wykonywany był przewóz przez kierowcę oraz co stało się z pobranym wynagrodzeniem i na czyją rzecz zostało przekazane,
9. e) poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, podczas gdy okoliczności faktyczne stanowiące podstawę odpowiedzialności skarżącej nie zostały przez organy określone właściwie, gdyż organ nieprawidłowo przyjął, iż w okolicznościach sprawy należało przyjąć, że spółka za pośrednictwem zatrudnionego kierowcy korzystając z aplikacji (...), realizowała zamówione zlecenie, w sytuacji gdy materiał zgromadzony w sprawie nie wykazuje, aby kierowca był zatrudniony przez spółkę,
10. f) poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji pomimo braku przeprowadzenia przez organy obu instancji dowodów, które to dowody mogły doprowadzić do zmiany ustaleń faktycznych przyjętych w protokole kontroli i notatce, co skutkowało nieprawidłowym zebraniem materiału dowodowego, a w konsekwencji oddaleniem skargi,
11. g) poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji z uwagi na okoliczność podpisania protokołu kontroli podpisanego przez kierowcę bez zastrzeżeń, bez uwzględnienia w tym zakresie okoliczności, iż przy sporządzaniu protokołu kontroli nie był obecny przedstawiciel skarżącego, zaś wnioskowane przez skarżącą dowody mające na celu umożliwienie skarżącej przesłuchania osób uczestniczących w kontroli przed organem I instancji nie zostały uwzględnione, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do przyjęcia stanu faktycznego sprawy zgodne z opisanym w protokole kontroli i oddaleniem skargi,
12. h) poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, podczas gdy okoliczności faktyczne stanowiące podstawę odpowiedzialności skarżącej nie zostały przez organy określone właściwie, gdyż nie było bezspornym, na czyją rzecz i w czyim imieniu wykonywany był przewóz przez kierowcę.

Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, uchylenie decyzji organu II instancji, uchylenie decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania przed organami, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok, którym Sąd I instancji oddalił skargę spółki na decyzję GITD w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Problematyka dotycząca sporu prawnego powstałego na kanwie niniejszej sprawy była już przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 czerwca 2026 r., sygn. akt II GSK 1889/23), a Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie afirmuje przyjęte tam stanowisko.

Odnosząc się do zarzutu z pkt 1 ppkt 1) lit. a) – h) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzutu naruszenia art. 151 ppsa w związku z art. 7, art. 76 § 3, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, Naczelny Sąd Administracyjny zarzut ten uznał za nieusprawiedliwiony.

Z punktu widzenia przepisów art. 4 pkt 22, art. 92a ust. 1, 7, 11 utd oraz lp. 1.12 załącznika do tej ustawy, które stanowią podstawę rekonstruowania znamion deliktu polegającego na niewyposażeniu kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 utd, tj. w wpis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego albo wypis z licencji, nie ma podstaw aby twierdzić, że przeprowadzone w sprawie ustalenia faktyczne (przyjęte następnie za podstawę wyrokowania) nie były wystarczające dla kwalifikowania zachowania strony, jako wyczerpującego znamiona wymienionego deliktu, a w konsekwencji dla przypisania go stronie skarżącej oraz nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej judykacie, uwzględniając cel, jak również logikę czynności kontrolnych przeprowadzanych przez uprawnione organy administracji publicznej na podstawie ustawy o transporcie drogowym (...) trzeba podnieść, że istota protokołu z kontroli wyraża się w tym, że dokument ten odzwierciedla i potwierdza istniejący w momencie kontroli stan faktyczny, a jego walor, jako dowodu, wyraża w tym, że jest on sporządzany podczas kontroli drogowej, co w relacji do okoliczności czasu i miejsca jej przeprowadzania prowadzi do wniosku, że jest on sporządzany na etapie poprzedzającym –ewentualne – wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, co siłą rzeczy oznacza również, że sama kontrola jest przeprowadzana – podobnie jak odzwierciedlający jej przebieg protokół kontroli – bez udziału strony tegoż postępowania. Jeżeli więc – co jest aż nadto oczywiste – w dacie przeprowadzania kontroli drogowej oraz odzwierciedlającego jej przebieg protokołu skarżąca nie posiadała – w rozumieniu art. 28 kpa – statusu strony postępowania, a to wobec braku wszczęcia i prowadzenia w tej dacie postępowania z jej udziałem, to w świetle przedstawionych argumentów o wadliwości przeprowadzonych w sprawie ustaleń nie sposób jest wnioskować na tej podstawie, że ich źródłem – jak podnosi strona – miałaby być wadliwość protokołu kontroli.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznał zarzut skargi kasacyjnej w części wskazującej na naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieobecność przedstawiciela skarżącej przy sporządzaniu protokołu kontroli.

Naczelny Sąd Administracyjny za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznał zarzut także w tej części, w której skarżąca kasacyjnie podnosiła, że poczynione przez organ ustalenia faktyczne nie były wystarczające dla przypisania stronie wymienionych powyżej naruszeń, a w konsekwencji nałożenia kary pieniężnej.

Strona skarżąca nie uwzględnia bowiem w dostatecznym stopniu, że protokół kontroli drogowej, jak zostało to wskazane wyżej, posiada walor dowodu bezpośredniego, a ponadto, że koresponduje z dowodem w postaci oświadczenia o zatrudnieniu kierowcy, fakturą wystawioną przez skarżącą, wskazującą skarżącą jako sprzedającą, protokołami z przesłuchań kierowcy oraz pasażera.

Treść sporządzonego w rozpatrywanej sprawie protokołu kontroli drogowej odzwierciedla dokonane w jej toku czynności i ustalenia, z uwzględnieniem daty i miejsca przeprowadzenia kontroli, danych kierowcy pojazdu, danych jednego z pasażerów oraz danych identyfikujących podmiot kontrolowany, albowiem jasno i wyraźnie wynika z niego, kto, gdzie i kiedy zatrzymał do kontroli samochód osobowy którym wykonano przejazd i którym kierowała kierująca, a co za tym idzie kto dokonywał czynności kontrolnych oraz z czyim udziałem były ono dokonywane. Ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji bezspornie wynika zatem, że kierowca nie okazał do kontroli dokumentu, o których mowa w art. 87 utd.

W świetle powyższego nie sposób jest więc twierdzić, że protokół kontroli, zwłaszcza, że nie był to dowód jedyny, nie był wystarczający dla przeprowadzenia istotnych w sprawie ustaleń, których konieczny zakres wyznaczały przywołane powyżej przepisy ustawy o transporcie drogowym.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje również, że nie mogły odnieść zamierzonego przez skarżącą kasacyjnie skutku te części zarzutu, które naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy upatrywały w stwierdzeniu, że nie dało się w sprawie jednoznacznie ustalić, w czyim imieniu i na czyją rzecz kierowca w dniu kontroli świadczył przejazd, jako że, jak zostało to wykazane wyżej, z całości materiału dowodowego, a więc nie wyłącznie z protokołu kontroli, wynikała odpowiedzialność skarżącej za przedmiotowe naruszenia.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił ustalony przez organ stan faktyczny sprawy, a tym samym zarzut skargi kasacyjnej był niezasadny.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oraz art. 204 pkt 1 ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.